民族地区地方政府债务状况的评价与建议

史锦华 张博文

一、引言

近年来，我国地方政府债务规模及其风险问题引起了社会各方的高度关注。从法律角度讲，地方政府债务是指地方政府作为债务人，与债权人发生的权利义务关系;从形成来源看，地方政府债务主要是源于地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。从债务管理的角度看，可以按不同的标准对地方政府债务进行分类，如根据债务发生是否需要特定的条件，可以将地方政府债务分为直接债务和间接债务;根据债务的发生是否属于法定义务，可以将地方政府债务分为显性债务和隐性债务;根据债务的表现形式，可以将地方政府债务分为赤字性债务和融资性债务，等等。

目前，理论界和实务界一般把有关地方政府债务问题的出现上溯至1994年我国的分税制改革。随着分税制改革的推行和实施，“财权上移、事权下压”成为我国各级政府间主要的分配格局，致使地方政府财政不断吃紧，收支缺口随之加大;在有限的转移支付资金不能满足的情况下，迫使地方政府不得不负债维持运转。针对这种情况，进入21 世纪后，出现了在中央政府发行国债中代理少量地方政府发行的债券，从2001年至2005年共发行1150 亿元，主要目的是弥补地方政府财政资金的缺口。如果从债务总的规模看，1994 至2007年这段时间，地方政府债务发展缓慢，规模相对较小。相关数据显示，2007 财政部调查结果是全国地方债务总额大约为4 万亿［1］36。

从2008年开始，为应对全球金融危机，我国出台了4 万亿大规模刺激经济计划。按照此经济计划，在4 万亿的总投资中，中央财政将承担1.18 万亿，其余的2.82 万亿由地方财政自筹配套资金。面对如此庞大的资金需求规模，显然专靠地方政府财政是无法解决的。2009年3 月，为了确保地方政府配套资金的落实，中国人民银行与中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此后，各级地方政府融资平台出现“井喷”现象。从我国审计署2011年6 月26 日发布的审计公告看，短短两三年间，全国融资平台由不足5000 家激增至10468 家，债务额度也由原来的4 万亿增至10.7 万亿;融资规模的迅速膨胀，致使地方政府债务规模急剧增加，债务负担加重。根据最新的公开资料，截至2014年1 月27 日，共30 个省级行政单位和3 个计划单列市公布了地方政府性债务情况，各级政府负有偿还责任的债务总额接近10.5 万亿元，若加上政府或有债务，债务总额将超过17.5 万亿［2］。可见，地方政府债务增加之快。

与此同时，2009年财政部开始代理地方政府发行债券，当年发行2000 亿元债券，列入省级预算管理，这成为我国首次在全国范围内发行地方政府债券。2011年10 月，财政部印发了《2011年地方政府自行发债试点办法》，上海、浙江、广东、深圳四地获准开展地方政府自行发债试点，全年共发行地方债券229 亿元。2013年国务院同意由财政部代理发行地方债增至3500 亿元，用于弥补地方财政收支差额。2014年又增至试点地区到10 个，全年将发行债券1092 亿元①2014年试点地区分别是江苏、广东、山东、浙江、深圳、青岛、上海、北京、江西和宁夏。，以缓解地方政府财政压力。

二、民族地区地方政府债务来源与现状

客观上说，民族地区地方政府债务的产生来源与其财力的薄弱和不足直接相关。由于民族地区经济发展水平较低，财政收入规模较小，即使加上中央政府的转移支付资金，也很难满足地方发展对公共服务和基础设施的需要。举借地方政府债务，拓宽地方资金筹集渠道，对促进民族地区经济发展，增加地方公共产品供给，加快城镇化发展步伐，以及推进产业升级和新农村建设等方面均发挥着一定的积极作用。

从时间段分布来看，民族地区地方政府债务的发展与全国具有同步性。从财政资金收支缺口和债务负担方面考察，应该说比全国大部分地区形势要严重。综合判断分析集中体现在以下几个方面:

(一)“吃饭财政”的影响

我们知道，由于地理、历史等原因，民族地区多地处偏远，经济基础较为薄弱，财源税源偏少，财力相对匮乏，属于业内所说的“吃饭财政”，即主要靠中央或上级财政转移支付来应对财政支出。同时，民族地区又大量承担全国的公共事务(如保卫边防、维护地方民族和谐安定等)以及保护资源环境等公共工程(民族地区大部分属于我国西部，是全国的水源地和环境屏障)，这无疑制约了区域经济发展水平的提高，使地区财政收入增加受到影响。从表1 分析，2012年民族地区预算收入只占全国地方总和的10.67%，预算支出占全国的17.16%，收支缺口达11871.44 元，占全国的25.75%。尽管有中央对地方的转移支付，但仍然不能弥补民族地区巨大的财政资金缺口①财政部网站显示，2012年中央对地方转移支付共为40233.64 亿元。如果按民族地区缺口占比测算，为10360.16 亿元，仍有一千多亿的缺口。。目前，中央对民族地区有一般性转移支付和专项性转移支付两种，一般性转移支付针对全国，具体落实到民族地区的数额有一定限度，专项转移支付则有具体用途指向，使用上又受到严格限制。

表1 2012年民族地区财政收支状况表 单位:亿元

(二)土地财政的影响

基于我国《预算法》的约束②我国《预算法》第28 条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”;“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。和地方发展对资金的多方面的需求，形成了地方政府特色的“土地财政”现象，即在财力不足的情况下，地方政府通过各种手段使用土地资源获得地方财政收入的政府运行模式。一般来说，地方政府通过土地获得的收益包括直接出售土地的收益和通过土地开发所拉动的一系列产业所带来的税收增长。受经济增长压力和政绩考核机制的影响，地方政府官员更容易选择“土地财政”的运行模式，不断把经济增长绑架在土地出让和房地产开发上，由此不但获得了巨额的土地出让金，而且在短期内也拉动了经济增长幅度，获得了相应的政绩提升。但是，土地财政注定是一种不可持续的财政运行模式，短期内的经济拉动带来了较长时期内多种弊端的存在，如推高房价、腐败滋生、土地浪费等，这不仅增加了地方政府多方面的治理难度和财政压力，尤其是其直接带来的债务总额高企和债务风险加大还容易引发社会多方关注和忧虑，给当地社会经济发展带来负面影响。

土地财政的一个重要指标是直接出售土地的收入，即土地出让金。对民族地区而言，由于总的数据获得比较困难，只能从个别研究所用数据中窥见一斑。从审计署公开数据看，截至2012年底，11 个省级、316 个市级、1396 个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额约3.49 万亿元，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。［3］中国人民银行乌鲁木齐中心支行课题组(2014)指出，2003 至2011年间新疆土地出让收入总量呈倍增态势，2011年达到216.93 亿元，占地方财政收入的比重为13.18%，但这一指标低于全国同期水平。来自招商银行的有关研究显示，在2014年试点发债的十省区中，属于民族地区的宁夏2012年的土地出让金是151 亿元，占地方财政收入的15.3%。［4］从这些数据推测，近年民族地区土地出让金收入总额应该增加较快，但一般占当地财政收入的比重在百分之十几，低于全国大部分地区。

(三)地方政府融资平台的大量出现

地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。2008年后，在全国各地方政府融资平台“爆发式”增长的形势下，民族地区也是不甘落后，省(区)、州(市)、县级融资平台数量很快呈几何状增加。地方政府融资平台作为举债的主体，使地方债务规模亦如滚雪球般越滚越大，并迅速脱离了融资平台自身以及为其提供隐性担保的地方财政的还款实力，导致政府承担的直接债务和或有债务大量增加，这被认为是近年来地方政府债务风险增加的首要原因。

从现有的一些研究资料中可以发现民族地区地方政府融资平台基本情况。据2010年内蒙古预算执行情况审计报告显示，全区共有融资平台公司135 家，其中127 家负有政府性债务达830 亿元;在负有政府性债务的127 家公司中，有32 家注册资本金不到位或抽逃资本等达54 亿元，有40 家亏损、47 家利润为零;［5］在县级政府的融资平台方面，上述审计报告以调查样本点巴彦淖尔市× ×旗(县、区)为例，政府有融资平台公司3 家，截至2010年末，融资平台公司债务总余额为59465.42 万元，占政府性债务总额高达30.99%。另外，据中国农业发展银行青海省分行课题组的研究显示，截至2012年10 月，青海省共有政府融资平台73 家，其中与农发行建立信贷关系的有47 家，贷款余额为93.62 亿元;在47 家中，省级融资平台3 家，贷款余额为30.35 亿元，占农发行全部政府融资平台贷款的32.42%;地(市)级融资平台10 家，贷款余额为29.66 亿元，占全部政府融资平台贷款的31.68%;县级各类开发区及产业园区投融资公司类平台34 家，贷款余额33.61 亿元，占全部平台贷款的35.90%。［6］另有资料显示。截至2013年6 月广西壮族自治区一级融资平台公司负债总额高达2915.4 亿元，较上年增加669.5 亿元，增长29.8%;资产负债率65.9%，较上年提高1.8 个百分点。［7］

民族地区地方政府融资平台所产生的大量债务，不仅加大了当地的财政成本和财政负担，更使债务管理难度增加、债务风险加大，并严重威胁到其未来财政运行的稳定性与持续性。尤其是区、县级融资平台产生的债务量大，相比当地财力状况，未来偿债成本和债务风险应该更高。

(四)自然灾害和其他突发经济社会事件

在我国，以化石能源消耗为主的传统经济增长方式，使得大气、水体和土壤不断被污染和破坏，也使原本脆弱的民族地区生态环境日益不堪重负。同时，经济发展落后，当地群众长期生活困难，超载过牧、陡坡垦殖、乱砍滥伐、乱捕滥猎等现象严重，生态环境压力不断被加码，致使灾害频发，损失加重。以2010年为例，民族地区自然灾害、地质灾害和地震灾害的损失总计达1392.7亿元，占全国的比例为24.7%;而环境治理污染总投资仅669.4 亿元，只占全国的10.6%。［8］另外，为维护我国边疆安全和地区和谐社会建设需要，应对突发社会经济事件也需要加大备付资金和资金支付，而这些都要求财政预算资金的保障。

三、民族地区地方政府债务风险状况评估

(一)理论研究层面

自从大量有关我国地方政府债务的研究成果出现后，有关民族地区地方政府债务问题也逐渐引起学术界的关注。白宇飞(2012)通过研究提出，我国民族地区地方债务的主体构成部分是通过地方融资平台获得的银行贷款，主要集中在州(市)、县两级;并引用银监会和实地调研数据，得出在一些民族地区州(市)、县级政府，政府性债务余额与当年可用财力之比超过100%、政府性债务余额占地区生产总值比重超过10%的并非个案。［9］李塔娜(2013)通过对内蒙古地方政府债务研究后指出，在2010年全区政府负有偿还责任的债务率为64.3%，加上负有担保责任的债务，债务率升至89.02%，全区总债务率达92.4%，高于当年全国83.44%的整体水平;全区的偿债率为12.9%，已接近20%的警戒线。［5］王元京等(2013)的研究成果表明，西藏、青海、甘肃、宁夏、新疆等西部地区的财政收支风险十分严峻，地方“入不敷出”缺口不断放大;2009年八个民族省区的赤字率均在百分之十以上，其中较少的是内蒙古和广西，分别为11.5%和12.9%，最大的是西藏为99.7%，其他分别是贵州24.43%、云南20.33%、青海36.9%、宁夏24.7% 和新疆22.4%，均明显高于我国其他省区;在地方债务评价方面，除广西之外的7 个民族地区都在红灯区，出现较高的债务负担率。［10］所有这些研究成果都表明，民族地区地方政府债务规模和风险程度比较严重。

(二)数据实证层面①本数据实证层面部分，数据如果没有特殊说明，均来自国家审计署公布的《2013年第32 号公告:全国政府性债务审计结果》。

1.债务总体状况

根据审计署公布的《2013年第32 号公告:全国政府性债务审计结果》数据显示，截至2013年6 月末，地方政府性债务总计17.9 万亿元，其中负有偿还责任的债务10.9 万亿元，负有担保责任的债务2.7 万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3 万亿元。具体民族地区情况(见表2):债务总额共计25743 亿元，其中负有偿还责任的债务总额高达16799 亿元(只此一项就已经大大超过整个民族地区同期的财政收入将近一万亿元)，负有担保责任的债务总额为4661 亿元，可能承担一定救助责任的债务为4283 亿;债务总额尽管占全国比重不大(为14.38%)，但相比民族地区的财政收支状况和各方面的发展需要来说，可以判断债务负担比较沉重，债务风险比较大。目前，民族地区地方政府总债务率基本在50%以上，最高的是贵州，达到92.01%;如果考虑或有债务发生的可能性，一旦控制不力，则直接导致债务率继续攀升。

表2 2013年6 月民族地区地方债务情况表 单位:亿元

2.政府债务层级情况

审计报告显示，从全国的政府层级看，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17780.84 亿元、48434.61 亿元、39573.60 亿元和3070.12 亿元;市县债务占比超过80%。就全部债务而言，省级债务的份额与县级债务相当，且大多是或有债务，市级债务的规模最大。省、市、县三级债务合为17.5 万亿元，较2010年底增长了63.5%。其中县级政府性债务增长最快，增幅达77.3%，年化复合增长率为25.8%。

由于较新数据获取方面的困难，本文依据《2007年全国地市县财政统计资料》中的财政数据进行分析(如表3)。表3 数据中看出，民族地区政府债务层级分布与全国具有一致性，层级最低的县级政府占债务的比例最大 (西藏、青海除外)，最大的云南为62.67%，超过全国水平11.51%;市/区级债务大多在20%左右，均低于全国水平，其中最低的为贵州11.53%;省/区/直辖市级债务均高于全国水平(内蒙古除外)。可见，民族地区债务层级集中在省/区/直辖市和县两级，债务水平占比总和基本在80%左右。

表3 民族地区政府债务层级状况表

3.风险评估情况

对债务风险的评估首先要考察其信用风险，这是体现债务主体是否有偿付能力的重要指标。李宁(2014)通过把一些债务指标进行标准性量化，制定了我国各地区信用风险评价数据结果。［3］针对民族地区而言(见表4)，其债务承受力明显低于债务压力，即尽管债务数额不是很大，但其收入来源和规模较小，自然承受债务的能力也较弱。从上述表2 数据考察，政府的或有债务(负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务之和)较大，而这部分债务出现违约的事件相比直接债务更大，出现信用风险的可能性也越大。上述表3 则显示民族地区县级债务负担沉重，在其财政状况普遍困难和能够调动资源有限的情况下，其偿付能力可想而知，信用违约风险概率应该更高。

表4 民族地区信用风险综合评价表

注:西藏数据暂缺。

另外需要注意的是，地方政府债务风险不仅仅体现在数据实证和评估测量等定量方面，还往往体现在社会经济等难以预估风险的定性方面。同时，债务风险往往具有放大效应，有可能短期内迅速波及蔓延，影响社会经济政治各个方面，这一点可以从世界各国历次债务危机和金融危机中得到验证。

从长期来看，地方政府债务风险不仅直接关系到我国的金融财政稳定，更关乎整个社会经济的稳定运行。一旦民族地区地方政府债务出现违约，鉴于其自身偏弱的财政状况，有可能直接对当地形成不小的冲击，最终不得不靠国家财政资金来救助。同时，广大民族地区对我国经济社会发展极其重要，其长治久安不仅有利于民族地区的发展壮大，而且对我国边疆安全、生态环境安全和社会政治生活的稳定发挥着极大作用。有鉴于此，中央政府历来非常重视民族地区的发展、稳定与安全。多年来，对其财政转移支付资金优先安排并不断增加，同时，鼓励并要求其他地区对民族地区的横向支持，“援疆”“援藏”“对口支援”等项措施不断加大落实，同时，在“西部大开发”“兴边富民”等发展战略的推动下，优先安排国家基础项目的投入和引进，力求从根本上解决民族地区落后局面，为全面改善并提升其财政状况打下了良好的基础。

四、总结与建议

从现实来看，民族地区地方债务问题由来已久，其来源与发展既有全国普遍性固有因素，也有民族地区特有因素，其债务压力较大，债务负担沉重，债务风险更应受到重视。现阶段，在民族地区地方债务规模和风险加大的背景下，应重点做好以下几个方面的工作:

第一，注重发展理念和发展方式的转变。注意资源环境的保护，尽量减少环境的破坏和突发性自然灾害的发生，不断优化和减少临时性和突发性财政支出。同时，在结构性减税和财税体制改革的政策指导下，加速产业结构调整和绿色经济发展，壮大民族地方特色经济，保障经济发展的质量，为地区财政收入的可持续发展打下良好基础。

第二，摸清各级政府的债务存量和结构，制定动态监控机制。目前，首要任务是全面理清债务存量和结构状况。由民族地区省(区)财政部门负责，调查并汇总本地区各级地方债务，要严格对照债务借款合同、还款单据、会计凭证等原始基础资料，逐笔填列相关债务明细数据，切实掌握地方债务真实状况。在此基础上，建立债务动态监控数据系统，及时更新和填报新的债务信息，为政府债务规模管理和风险预警机制提供基础重要数据支撑。

第三，抓紧清理、整顿和限制地方融资平台，尤其是县级融资平台。目前，我国《预算法》正在修改阶段，下一步有可能允许地方政府经过授权可以举借一定额度的债务，列明用途，纳入本级政府预算。在这种形势要求下，民族地区地方政府应抓紧清理、整顿和限制地方融资平台，尤其是县级融资平台。按照产权属性和公司治理要求，明确地方政府和平台间的权责利益关系，实行政企分开。有必要的情况下，政府只以出资人身份占有股份，承担有限责任、有限风险;按照市场运作方式，出售、转让一些非公益性融资平台，只保留针对特定公益性项目融资平台，一旦该项目完成即撤销平台。严格限制融资平台数量，提升资金使用效率，逐渐降低和消化融资平台所产生的地方政府债务。

第四，加强对债务风险的预警和监管。首先，按照“谁举债、谁偿还”的原则，不断消化和降低现有存量债务。按照现有债务类别、结构和期限，区分借债主体，分别制定不同对策，有针对性进行消化和处置。其次，严格限制债务规模。债务规模要与本级财政的承受能力、偿还能力和经济发展的实际需要相适应，对各级地方政府债务实行限额管理，保障必要的融资流量，把债务规模和还债时序控制在当地经济以及财政可承受范围内。再次，构建科学的债务风险预警体系。在这方面，各地方政府可以参照国外和国内的一些预警指标体系，构建自己相对完善的预警系统。但需要提醒的是，除了定期对地方债务指标进行量化和预估之外，还应高度重视一些社会经济方面的突发因素，增加对债务风险的非量化推断指标，以求尽量客观、完整、准确评价债务风险，全面提高债务管理水平。

第五，建立各级地方债务公开制度。国家审计署定期公布对地方债务的审计结果，不仅亮出了地方债务的“家底”，而且引起了地方政府和社会大众的广泛关注。以此为契机，民族地区地方政府要率先建立起各级地方债务公开制度，定期向社会发布地方政府债务的有关数据和债务融资项目建设情况，自觉接受社会监督;按照债务审计的基本分类，将政府负有偿还责任的债务，纳入预算管理;将政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的或有债务，纳入公众监控范围，体现政府的信息公开制度，让公众对政府的资产负债情况全面了解。

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