跨越·困扰·出路*——裕固族聚居区新世纪发展路径试析

王希恩

裕固族是我国的人口较少民族，时至今日只有1.43 万人。这个小民族聚居在甘肃省的肃南裕固族自治县和酒泉市的黄泥堡裕固族民族乡，但主要聚居在肃南裕固族自治县。新世纪以来，裕固族聚居地区的发展很快，但也遭遇到制约性困境，面临如何发展的选择，是当下民族地区发展的一个缩影。本文即拟对肃南裕固族自治县的这种状况做一粗略描述，以为观察和分析中国民族地区的发展呈一孔之见。

一、现代化发展的起点

裕固族的历史可以上溯到先秦时期的“丁零”、魏晋南北朝隋唐时期的“回纥”、宋代的“黄头回纥”、元代及其以后的“撒里维兀儿”。明代初年“撒里畏兀儿”由嘉峪关以西迁至现在的祁连山北麓，延绵至今。裕固人原自称“尧乎尔”，1953年经本族协商，正式将族名确定为“裕固”。该称与“尧乎尔”音近，取汉语“富裕巩固”之意。

肃南裕固族自治县聚居了裕固族90%的人口，辖属甘肃省张掖市，因地处“肃州”(古地名，今酒泉市)以南而得名，位于甘肃省西北部，河西走廊中部，祁连山北麓，东西长650 公里，南北宽120—200 公里，总面积23，887 平方公里。肃南县地分东部、中西部和北部三块，其中北部的明花乡即与酒泉的黄泥堡乡相邻。由于历史的原因，裕固族聚居区内除了裕固族外，还有蒙古、藏等少数民族和汉族。截至2012年末，肃南裕固族自治县有总人口3.75 万人，少数民族人口2.11万人，占56.57%，其中裕固族10，152 人，占26.98%，占全县少数民族人口的48.11%。黄泥堡裕固族乡是酒泉市的少数民族乡，现全乡总人口1650 人，有裕固、汉、蒙古、藏等多个民族，其中裕固族占全乡总人口的62%。

历史上，裕固族聚居区农牧兼营、以牧为主。中华人民共和国成立之前，部落头目、寺院上层和牧主占有近一半的牲畜和草场;大部分牧民只有少量草场，或完全没有草场，依附于部落头人、寺院上层和牧主生活。新中国建立后，随着民主改革和社会主义改造的完成，分散的个体农牧业被改造成了社会主义性质的集体农牧业，生产力得到了解放，经济社会发展取得了一系列成就:1953年修筑了肃南县第一条公路——元肃公路(甘新公路酒泉地区段元山子至肃南县城红湾寺);1954年，建成了当地第一所现代意义的医院——肃南裕固族自治县人民卫生院;1956年，成立了当地第一家民贸公司，民族贸易得到正规发展;1958年，建起了当地第一个民族工业企业——皮毛加工厂、第一座柴油发电站。经过20 多年的发展，到1978年时，肃南县实现了一系列从无到有的突破:历史上，肃南县没有现代化意义上的工业，有的只是简单的家庭手工业，而此时包括皮毛加工、农机、被服、食品加工、小型煤矿和水电企业等在内的工商企业已发展到30 多家;历史上，肃南没有一座像样的城镇，红湾寺镇以前只有一座寺院、一所小学和不多的几户居民，现在已成为了有一定的人口规模，自来水、照明、邮电等基础设施都具备了的小县城。①本段资料均取自《裕固族简史》修订本编写组:《裕固族简史》，民族出版社，2008年。裕固族聚居区的现代化发展由此而起步。

二、时代的跨越

裕固族地区经济社会的快速发展始于改革开放。我们以20 世纪至21 世纪之交为界分两个阶段，通过几个主要数据来看看这一时期的巨大进步。

1978年至1999年:

肃南裕固族自治县的国内生产总值总体上逐年增加，并保持了高速增长态势，绝对数从1978年的683 万元，增加到了1999年的21，814 万元，增长了31.9 倍，年均增长1.5 倍。人均国内生产总值从1978年的206 元增加到1999年的6093 元，增长28.58 倍。

1978年，肃南县的农牧民人均纯收入为273 元，城镇职工人均货币工资为587 元，城乡居民储蓄存款余额为176 万元。1999年，农牧民人均纯收入达到971 元，增长了3.56 倍;城镇职工人均货币工资达到1865 元，增长了3.18 倍;城乡居民储蓄存款余额达到1514 万元，增长了8.6 倍。

1978年，肃南裕固族自治县的农业生产总值为460 万元，工业生产总值为58 万元。到1999年，农业生产总值达到了9769 万元，工业生产总值达到了6618 万元，分别增长了21.2 倍和114.1倍。全部工业企业个数由1978年的30 个，增加到了1999年的310 个，增加了10.3 倍。

1978年，肃南县的地方财政收入和支出分别为210 万元、503 万元，社会固定资产投资总额为151 万元。1999年地方财政收入和支出分别达到776 万元、2097 万元，社会固定资产投资总额达到4477 万元。

1978年，肃南县第一、二、三产业的比例分别为67.4:8.4:24.2，至1999年改变为44.8:30.4:24.8，第一、二、三产业比例的增长变化分别是－22.6、22.0 和0.6。

1978年，肃南县的城镇化率为7.7%，1999年增加到了21.5%。这一时期，肃南裕固族自治县的总人口只增加了2744 人，但非农业人口的增加却从1978年的5303 人增加到了1999年的9594人，净增4291 人。

2000年至2012年:

进入新世纪以后，肃南县的经济社会发展保持了快速增长的势头，各项经济指标都对这一势头做了充分的呈现。

2000年，肃南县的国内生产总值为24，136 万元，人均6723 元;2012年为233，956 万元，人均68，912 元。12年分别增长了8.69 倍和9.25 倍。

2000年，肃南县的农牧民人均纯收入为3608 元，城镇居民人均可支配收入为4173 元，城乡居民储蓄存款余额11，063 万元。2012年，肃南县的农牧民人均纯收入达到了9470 元，城镇居民人均可支配收入达到了14，648 元，城乡居民储蓄存款余额68，900 万元，分别增长了1.62 倍、2.51 倍和5.23 倍。

2000年，肃南县的农业总产值为11，451 万元，工业总产值为17，436 万元，工业企业单位为139 个;2012年，肃南县的农业总产值为52，600 万元，工业总产值为372，300 万元，工业企业单位为133 个。上述数值中，2012年的农业总产值比2000年增长3.59 倍、工业总产值增长了20.35 倍，而企业数量则下降了6 个。这里工业增长的两个数字引人关注:企业数量下降了，但产值则增长20 多倍，反映出工业规模的膨胀性扩大。

2000年，肃南县的地方财政收入和支出分别为2215 万元、4959 万元，全社会固定资产投资总额为7100 万元;而2012年这三个数字分别是23，900 万元、113，900 万元和403，200 万元，分别比2000年增长了9.79 倍、21.96 倍和55.79 倍。

2000年肃南县第一、二、三产业的百分比分别为40.68:31.76:27.54，至2012年改变为13.89:68.84:17.26。第一、二、三产业比例的增长变化分别是－36.79、37.08 和－10.28。显示出第二产业占比的大幅增长和第一产业的大幅下降。

2000年肃南县的城镇化率为21.9%，2011年这一数字达到了25.3%;2012年达到了34.28%。非农业人口为1.2 万人，占全部人口的31.88%。①上述数据中2011年及之前的来源于肃南裕固族自治县统计局编《肃南裕固族自治县2011年统计年鉴》，2012年的来源于肃南裕固族自治县统计局编《肃南裕固族自治县2012年国民经济和社会发展统计公报》(2013年4 月)。

表1 肃南裕固族自治县1978—2012年部分年份主要经济指标

除了这些主要经济指标之外，我们还可以看到另外一些数据和事例:2012年末全县移动电话用户达到14，000 户，互联网络用户达到2050 户。全县共有各级各类学校22 所，在校学生(含幼儿园)4515 人，小学入学率达到100%，初中入学率99.8%。卫生医疗机构24 个，卫生技术人员254 名，各乡镇均有中心卫生院。城市人均住房面积达31.48 平方米，农村人均住房面积达48.5平方米，县城人均公共绿地面积25.13 平方米。全年完成投资3900 多万元，倾力打造特色鲜明的生态旅游城镇:“裕固文化风情苑”建设顺利推进，人工湖、“裕固女神”、转经轮广场等工程基本完工。乡镇供暖、给排水、供电、道路等设施和农牧村子生产生活条件有效改善，各具特色的生态小集镇建设步伐加快。

这些数据和事实纵向反映出了以肃南县为主体的裕固族聚居区经济社会发展和人民生活发生的翻天覆地变化，而横向来看，裕固族及其聚居区的进步也十分突出:1998年，肃南裕固族自治县成为甘肃省首批跨入小康行列的少数民族自治县。裕固族是继朝鲜族之后我国第二个整体实现九年制义务教育的少数民族。近年来的肃南县经济增长速度不但高于其所在的张掖市其他各县区，也高于张掖市、甘肃省和全国的平均水平。与甘肃其他民族自治地方相比，仅低于阿克塞哈萨克族自治县。更令人鼓舞的是，2012年全国人均GDP 为38，354 元，而肃南县是68，912 元，也即肃南县的人均GDP 高出全国30，558 元。同一年，全国的农民人均纯收入是7917 元，甘肃省其他民族地区(7 个自治县、2 个自治州)的农牧民人均纯收入为3270 元，而肃南县的农牧民人均纯收入则为9470 元，高出全国农民人均纯收入1553 元，高出甘肃省其他民族地区1.9 倍。与这些数据相吻合，肃南的农牧民家庭就有着较高的现代化生活质量，诸如家庭轿车、电脑和智能手机等已很普遍，而作为生产生活所需的卡车、摩托车等几乎已成家庭必备。随着牧民定居和城镇化进程的加快，如今的肃南农牧民的生活质量早已和传统游牧生活不可同日而语。裕固族及其聚居区的各族人民在现代化的进程中已经实现了时代的跨越。

三、快速发展探因

从自然条件和发展基础来说，裕固族地区并不具备快速发展的条件。但缘何这个小地方却能在30 多年的改革开放，尤其是进入新世纪以来的10 多年中实现如此大的进步，却是值得认真思索的。

其一，改革开放的大背景。很清楚，裕固族地区的现代化起飞始于改革开放。改革开放这个大的历史背景是中国近几十年快速发展共同的决定性因素，当然裕固族地区也不例外。

中共十一届三中全会之后，肃南裕固族自治县分别在牧业和农业生产中推行改革政策，即牧业生产推行“两定一奖”，即定工、定产，超产奖励;在农业种植和牧草饲料生产中实行“五定一奖”，即定劳力、定地亩、定工分、定产量、定耕畜，超产奖励、减产受罚。这两种生产责任制是肃南县后来推行农牧业承包责任制的过渡形式，至1980年前后，在牧区和农业区得到普遍推行。1981年10 月，当时的明海乡(今属明花乡)所属的4 个农业村率先实行土地包干到户，这一做法在全县产生了连锁反应。到1984年底，全县95 个生产队全部实行了双包(包产到户和包干到户)责任制。与此同时，在充分调研和吸收群众意见的基础上，肃南县适时在全县牧区推行实施了牲畜作价归户、草场承包到户的生产责任制。农牧业生产承包责任制的推行，打破了积弊甚多的生产和分配方式上的“大锅饭”，对释放各族群众的生产积极性起了极大的推动作用。

裕固族地区原为牧区，经济结构简单划一，改革开放催生了多种经济形式的萌生和成长。至1990年底，肃南县的乡镇企业总户数达到了153 户，从业人数2917 人，总产值达到1273.49 万元;县办公有制企业总户数达到了46 户，年产值为2088 万元;个体工商户总数也增加到了421 家。在多种经济形式不断出现的同时，肃南县原有的以国有企业为主的公有制经济也进行了改革。这些改革扩大了企业的自主经营权，大大增强了职工的生产积极性和企业活力。①本组数据取自《肃南裕固族自治县志》，甘肃民族出版社，1994年版;《肃南裕固族自治县概况》(修订本)，民族出版社，2009年版;肃南裕固族自治县统计局编的《肃南裕固族自治县统计年鉴—2011》有关内容。

当然，改革不仅仅限于经济领域，几十年来，与经济改革同步，裕固族聚居区政治领域的改革也取得了不少进展。比如改革各级政府机构、推进事业单位岗位设置和绩效工资制度、落实机构编制管理等。特别是2004年，根据本县实际和适应可持续发展的需求，肃南县按照精简、务实、高效的原则，从有利于提高服务水平和民族团结出发，有计划地进行了乡镇一级区划调整，将全县原有的6 区1 镇23 个乡合并成了2 镇6 乡。同时，为加强基层政权建设，健全了乡镇党政机构和事业单位结构。肃南的乡镇区划调整，有效地提高了行政管理效能，整合和优化了各类资源配置，在实现政府职能转变和加强行政管理工作方面取得了重要进展。

毫无疑问，正是这些改革以及与此相关的对外开放打开了裕固族地区人们的眼界、解放了思想、鼓舞了干劲、推动了经济和社会的快速发展。

其二，因地制宜，符合实际的发展战略。裕固族聚居区地处祁连山北麓，水草丰美，历史上即是有名的游牧草场，为此留下了丰富的自然和人文景观。肃南县境内藏有大量的矿产资源，截止到2011年底，已探明的矿产27 种、228 处，包括煤、铜、铁、钨、铬、锰、石灰岩等。祁连山冰川在此孕育了包括石羊河、黑河、疏勒河在内的大小河流33 条，是河西走廊绿洲灌溉的主要水源。②肃南裕固族自治县统计局编:《肃南裕固族自治县统计年鉴—2011》，第10 页。实践证明，裕固族地区经济社会发展取得巨大成就的一个重要原因，在于当地政府依托资源优势制定和实施了正确的发展战略。这在进入新世纪以来三个五年计划中留下的轨迹尤其清晰。

2000年，肃南县制定的国民经济和社会发展第十个五年计划(2001—2005)的总体思路是:“立足自治县畜牧、矿产、土地、能源、旅游五大资源优势，建成五大基地，走好五条路子。”依此确定的重点努力方向为:以草原、林业和农业生态环境保护与建设为重点，加快农牧业发展。以公路改造和新建、水利设施建设、农村电网改造、小城镇建设为重点，加快基础设施建设。以产权制度改革为突破口，搞活地方民族工业、旅游、商贸流通等领域的各类企业，建设一批骨干财源。以巩固提高第一产业、加强优化第二产业、大力发展第三产业为重点，通过改革和完善所有制结构，大力发展非公有制经济。同时依靠科技进步，扶持地方企业开发、生产名优产品，扩大市场占有率，壮大地方经济实力。③参见肃南裕固族自治县人民政府:《肃南裕固族自治县国民经济和社会发展“十五”计划及2010年规划纲要》，2001年1月。这一思路，紧密结合当地畜牧、矿产、土地、能源、旅游等五个方面的传统优势，突出了农牧业和基础设施建设的地位，反映出与国家西部大开发战略第一阶段任务相对应的“增强基础”的特点。

肃南“十一五”(2006—2010)计划的总体思路是:“依托资源优势，加快项目建设，全力实施工业强县、畜牧富民、城镇建设和旅游产业开发三大战略，着力构建水能、矿产、畜产品三大基地;依靠科技进步，促进经济增长方式转变，实现资源大县向经济强县、传统畜牧业向现代畜牧业的转变;加快基础设施和生态环境建设，促进经济与社会、城镇与牧区、人与自然的协调发展”。①参见肃南裕固族自治县人民政府:《肃南裕固族自治县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，2006年1 月12 日。这一计划首次提出了工业强县和构建工业主导型经济的发展目标。将工业作为肃南经济发展的主导型产业，标志着当地经济发展由主要依靠牧业逐渐地转变为依靠农牧业、工业和旅游业，再到着重依靠工业的历史性转变。实际上，要依托资源优势，必然会走向依靠工业的路子，因为肃南的资源优势主要就是矿产和水能。改革开放以来，尤其是新世纪以来，肃南快速发展的基本推动力也正是在工业。正如前述，2000年时肃南县第二产业在全部三次产业中的百分比仅为31.76%，而至2012年就改变为68.84%。“十五”期间，肃南县GDP 增加了99.6%，其中第一产业增加了34.9%，第二产业增加了180.2%，第二产业的年均增长率为36.06%。而“十一五”时期第二产业增加值在地方经济总量中的比例进一步提高，与第一产业、第三产业增加值的差距进一步拉大。目前，以工业为主的地方经济格局在肃南已经非常明显。当然，畜牧业是肃南的传统优势产业，旅游业在肃南有着优越的发展前景。肃南的发展思路中对它们始终给予重视也是非常明智的。

与“十一五”对工业的强调不同，肃南县的“十二五”规划贯穿了一种生态文明绿色发展的红线。该规划的总体思路为:“立足建设西部生态安全屏障、甘肃高原绿色畜产品基地、河西走廊工业和清洁能源基地、丝绸之路黄金旅游线上的新亮点，做强以高山细毛羊为主打产品的生态畜牧业、以矿产品精深加工和清洁能源开发为重点的民族工业、以祁连风光和裕固文化为品牌的特殊旅游业，加快推进工业经济强县、绿色畜牧名县、生态文明示范县、旅游文化特色县、民族团结进步县建设步伐，努力推动自治县经济社会跨越式发展。”②肃南裕固族自治县人民政府:《肃南裕固族自治县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，2011年4 月20 日。显然，工业强县的思路没有动摇，但突出的是“生态安全”、“绿色”、“清洁能源”等体现科学发展观的新理念。这些理念不但与当前全国发展的大趋势相吻合，也符合肃南进一步发展的实际。

其三，民族政策的推动。肃南作为少数民族地区，它的发展始终与国家的政策支持分不开。新世纪以来，除了受惠于西部大开发这个整体国家战略之外，还有一些具体的政策对推动当地经济社会发展作用很大。比如说，从2001年开始，国家将人口在10 万人以下的22 个少数民族确定为“人口较少民族”给予特殊政策扶持。2005年，国务院启动实施扶持人口较少民族发展的第一个五年规划(2006—2010年)。这一规划实施以来，甘肃省和张掖市先后向肃南县下达了扶持人口较少民族发展项目共145 项，总投资8346 万元，其中大部分为生产生活基础设施建设和农村经济发展项目。依靠这些项目，大量农牧区“上学难、看病难、行路难”的问题得到了解决，相继建成的集中供热工程、排水工程使县城和一些乡镇的集中供热、污水排放问题得到了解决。依靠这些项目，加快了县域能源交通设施的建设，为地方经济快速发展创造了条件。依靠这些项目，肃南县建成了肃南二中、县职业教育中心、大河乡中心小学、康乐幼儿园等多所学校的教学楼和食堂，建成和改扩建了县人民医院、县民族医院用于研究、防治地方病的办公场所，建成了康乐乡寺大隆村、大河乡西河村、明花乡深井子村等24 个村级卫生室，建成了县民族影剧院……。这些建设项目，直接扩大了地方固定资产投资总额，拉动了地方水泥、砂石和木材等建材行业的发展，也间接地促进了地方餐饮、日用品零售等第三产业的发展，为农牧区剩余劳动力就业和增加收入提供了机会。“十一五”期间，人口较少民族扶持政策使肃南县101 个行政村中的81 个村受益，而随后的“十二五”规划也将其他的20 个行政村全部覆盖其中了。因为根据规划，“十二五”期间，肃南县扶持人口较少民族发展政策所涉及的地域为全县各乡镇所含的101 个行政村，扶持领域包括基础设施建设、农村经济发展、生态环境保护与治理、旅游产业发展、社会公益事业等，规划目标为:“到2015年，使裕固族聚居村基础设施得到明显改善，群众生产生活中存在的突出问题得到有效解决，基本实现‘五通十有’，即通油路、通电、通广播电视、通网络、通沼气(清洁能源);有安全饮水、有卫生厕所、有安居房、有稳定解决温饱的基本农田(草场、经济林地)、有卫生室、有文化室、有农家书屋、有体育健身场所、有活动中心、有农家超市。”规划建设项目为123 个，概算总投资22080 万元。①参见肃南裕固族自治县人民政府:《肃南裕固族自治县扶持人口较少民族发展“十二五”专项建设规划》，2011年6 月。

有意义的是，在肃南，所谓“人口较少民族”是指裕固族，但扶持人口较少民族政策则是惠及全县各个民族的。其原因，一是政策扶持以村为单位，而当地裕固族和其他民族有着很高的杂居度，101 个行政村中没有一个是全为裕固族的，超过50%的也并不多见。所以，扶持政策按行政村为实施单位实际上受益的是全村的各民族民众。二是肃南县正确贯彻了国家的民族政策，将“共同团结奋斗、共同繁荣发展”具体贯穿于各项民族政策的落实之中。其实，打破民族界限，创造性地落实政策不仅仅表现于人口较少民族这一点，在其他民族政策上也有着充分体现。如肃南裕固族自治县自治条例规定:“凡户籍在自治县居住十年以上的汉族公民，其子女在升学、就业时与少数民族人员的子女享有同等待遇。”这在当地是很得民心的。

从2010年开始，甘肃省贯彻国务院关于支持藏区经济社会发展的政策精神，将肃南县也纳入藏区扶持政策范围(肃南县有祁丰和马蹄两个藏族民族乡)。根据这项政策规定，当地的公益性建设项目取消县级政府配套资金，均衡性转移支付补助系数高于其他地区，自行安排的重大基础设施建设、社会事业和优势特色产业项目给予资金补助、贷款贴息、取消配套等支持，提高干部职工待遇等。而在具体执行中，截止到2013年肃南县得到上级政府和援建单位的帮扶资金已超过2500 万元。

此外，2011年，甘肃省按照上级指示精神，出台了《关于建设各民族共同团结奋斗共同繁荣发展示范县(市、区)的意见》，在全省范围内确定民族工作基础较好的县、市、区开展示范建设。肃南县也被纳入其中，由此也获得了相应部门建设资金和项目的支持。

如同扶持人口较少民族发展政策的实施一样，这些资金依托的建设项目，一方面改善了裕固族聚居区的生产生活条件;另一方面，项目建设中的固定资产投资，也直接拉动了地方的经济增长。

上述几例并不是肃南作为民族地区获得政策支持的全部，而所有这些政策在提升当地发展速度和能力方面都是有作用的。当然，这种作用一定要以民族地区对政策的正确贯彻为前提。因为同样得到这样的政策支持，在各地产生的效果并不相同，其中的问题在于执行者对政策落实的态度、机制和能力的差异。

四、困难和出路

肃南裕固族自治县虽然发展很快、进步很大，但毋庸讳言，仍然存在很多困难和问题。比方说城镇化程度还很低。1978年肃南县的城镇化率是7.7%，到2000年进步到21.9%，再到2011年上升到25.3%。进入新世纪的10年，经济总量增大了数十倍，城镇化率只增加不到4 个百分点，显然很不相称。再比如扶贫问题。目前肃南县整体上城乡人均收入已高于甘肃省平均水平，农牧民人均纯收入甚至远远高于全国平均水平。但按《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》确定的新的国家扶贫标准，截至2013年5 月底，肃南县农牧区人均年收入低于2300 元以下的贫困人口还有6650 人，占全县农牧业人口的25%。城镇居民人均可支配收入2012年是14，648 元，也大大低于24，565 元的全国平均水平。然而，既有的经济结构不合理，难以实现可持续发展可能是更值得忧虑的问题。

从前述已知，肃南县的产业结构自新世纪以来已发生了重大改变，第一、二、三产业的百分比从2000年的40.68∶31.76∶27.54 改变为2012年的13.89∶68.84∶17.26，第一、二、三产业比例的增长变化分别是－36.79、37.08 和－10.28。也就是说，十多年中，肃南县的第二产业比重大幅度上升，第一、三产业则大幅下降。一般而言，现代产业的理想比重当是三、二、一的顺序结构。虽然处于工业发展高涨期的第二产业比重会高，但第三产业的比重也应随着第二产业的提升而不断增加才合理，而肃南县的第三产业比重在10 多年的时间里不但未升反而下降了10.28 个百分点，这就不正常了。当然，肃南县第三产业的滞后是与它城镇化的滞后直接相关的:没有相当的人口集中，就不会有因人口集中所需的服务业，也即第三产业的发展。

肃南的经济可持续发展的问题除了产业结构不合理之外，还表现于目前第二产业的内部成分构成。表2 列示了2011年肃南县第二产业增加值的行业构成。从中可以看出，“采矿业”和“电力、燃气及水的生产和供应业”两项占了全部增加值的90%，其他各业相加还不到10%。所以，与其说肃南县第二产业或工业的发展，准确说是它的采矿业和水电业的发展，或者说，从工业在肃南经济中的绝对比重来看，是采矿业和水电业支撑了肃南县整个经济发展的全局。

表2 2011年肃南县第二产业增加值构成表(万元)

采矿业和水电属于典型的资源产业，这对矿产资源和水能资源丰厚的肃南来说，因地制宜开发这类产业无疑是一条正确的发展路径。然而采矿业和水电企业大都位于祁连山区，而根据全国主体功能区规划，祁连山属于“限制开发区域”中的“重点生态保护区”。这一功能区的发展方向是“以保护和修复生态环境，提供生态产品为首要任务，因地制宜地发展不影响主体功能定位的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。”①《全国主体功能区规划》，中国网，2011年6 月13 日。为此，国家有关部门制定了祁连山保护的规划及实施范围，包括其核心区、缓冲区、试验区、外围保护等等。

应该说，近年来肃南县在生态建设上已经投入了极大的努力，但根据当地在国家主体功能区中的功能划分，肃南是否还能像以前那样将采矿业这样的开发性工业持续发展下去是有疑问的。2011年出台的《肃南裕固族自治县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》确定的“发展目标”中包括:生产总值翻一番，三次产业比重调整为9∶74∶17。工业增加值翻一番。规模以上工业增加值年均增长20%，达到19.5 亿元。在“发展重点和任务”中提出:“按照全县资源分布，建立以皇城为主要基地的东片区，重点发展煤炭、水电、萤石工业和煤矸石建材产业;建立以县城周边和皂矾沟为主要基地的中片区，重点发展附加值高，产业链长的金属矿选、冶、建材生产和畜产品加工等产业;建立以祁青工业园区为主要基地的西片区，重点发展铜、铁、钨、钼采选业，形成东、中、西三角区域经济增长极。”根据以往的经验，肃南似乎是完全有可能实现这样的发展目标的。但显然这些发展目标已经超越了国家的主体功能区定位要求，实现起来可能就有问题了。现实情况也正是这样。我们在调研中就听到这样的抱怨:“肃南的矿山资源、水电资源、草原资源、旅游资源很丰富，但是在资源开发办证等方面是相当困难的，尤其是近十年来，基本上县一级没有办任何资源开发的开矿权和探矿权，一点点这样的权力都没有……。国家把肃南的大部分地方都划进自然保护区，这就严重制约了我们经济社会的发展。有些地方保护起来什么意义也没有，既没有植被也没有别的，保护起来反而制约了当地经济的发展。这些问题我们县也向省上、国家相关部委反映了，迟迟没有得到解决。”

所以，国家实行的生态保护政策越来越严格，近乎难以通融，想超越国家政策规定的做法越来越行不通了。在这样一种背景下，如何继续使肃南的经济持续快速发展的确是一道难题。实际上，肃南政府对现实的困难是有充分估计的，该县的“十二五”规划在涉及面临的挑战时，写的第一点是来自自身发展的压力，“争先进位，实现又好又快发展的压力增大。”第二点“是来自生态环境的压力，祁连山、黑河生态环境持续恶化，水、草、地等资源对经济发展的瓶颈制约越来越突出，经济社会发展对资源消耗和环境保护的要求越来越高，生态环境保护的压力增大”。这些估计很客观，而建立在这种估计之上的发展思路、具体指导原则、大部分发展重点和任务也都是符合实际和科学发展观要求的。比如具体指导原则的第一条就是:“坚持调整优化产业结构，加快转变经济发展方式。把发展生态经济作为转变发展方式的主线，把建设生态经济示范区作为经济结构战略性调整的主攻方向，强化农牧业基础地位，提升工业发展质量和效益，加快发展以旅游业为主的服务业，促进经济增长由单纯依靠工业向一、二、三产业协同带动转变。”然而正如前述，一旦涉及比较具体的“发展重点和任务”的时候，规划中以采矿业为主的“工业强县”的思路便历历可见了，甚至经过调整的三次产业比重仍然设定为9∶74∶17。这一比重充分显示了肃南走“工业强县”之路的坚定和执着。

应该充分理解由“十二五”规划反映出来的肃南经济发展中的矛盾。生态环境的恶化，国家政策的严格要求，使其不能不把生态建设放在突出地位，但又不能放弃工业强县的基本思路。因为没有工业就没有经济的高增长，就没有财政收入，没有民生改善等一系列计划的实施。这里的关键是真正能够找到一条将生态保护和经济增长结合起来的绿色发展之路。在肃南，我们似乎看到已经找到了这样的路子，又似乎还在迷茫。其实，更可能还是一种选择:要么继续工业强县的传统老路，打造、巩固和扩大以采矿业为主的多边或全面的“经济增长极”;要么壮士断腕，坚决压缩或放弃对于采矿业支撑经济的依赖，以光伏、水能开发为主发展新型工业;将祁连山地区的生态保护与生产方式转变结合起来，大力发展现代畜牧业;大力拓展和开发旅游资源，壮大和发展以旅游业为主的第三产业。

显然，前一种选择已面临走不通的困境，而后一种选择是要付出减缓经济增长的巨大代价的。这种代价谁来承担，当然肃南县首当其冲，但不该由他们全部承担。因为肃南县放弃传统产业，减缓经济增长不但是为自己，也是为其所在的地区、为国家的生态安全保障做出的牺牲。党的十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，坚定不移实施主体功能区制度，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发重点县取消地区生产总值考核。同时提出:坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华每日电讯，2013年11 月16 日。这一要求，既为肃南的进一步发展规定了方向，也为肃南因执行国家战略而遭受损失的弥补带来了希望。当然，更多的希望还在于肃南人民不断探索、不断创新的科学发展设想和实践。