发展养老服务业的思考与探索

钱裕铭

（绍兴市统计局，浙江绍兴 312000）

发展养老服务业的思考与探索

钱裕铭

（绍兴市统计局，浙江绍兴 312000）

社会老龄化带动养老问题，目前关注度日渐升高，为老年人养老服务的社会福利事业组织日趋增加。根据国际通用标准，特定地区60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%意味着该地区进入老龄化社会。通过对绍兴养老服务业发展现状、存在问题和民众对养老服务的需求的调查，理清了资金不足、场地不足、专业人员紧缺是制约养老服务业发展三大因素。提出以政府为主导、社区为依托、民间为补充的对策建议，以此全面推进养老服务业的发展，使“人人亲其亲，长其长”，让日益增多的老年人口老有所依、老有所养、老有所乐，促进家庭稳定，实现社会和谐。

养老需求；发展服务；社会和谐

根据国际通用标准，特定地区60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%意味着该地区进入老龄化社会。据统计，2014年末，绍兴时60周岁以上老年人达96.07万人，占户籍人口的21.7%，已属于老龄化社会。

为全面深入了解绍兴养老服务业发展现状、存在问题和民众对养老服务的需求，绍兴市统计局近期在全市范围开展了“养老服务发展情况和养老服务需求”专项调查。

一、调查基本情况及主要结果

本次调查采用抽样调查，样本范围覆盖越城区、上虞区、诸暨市和新昌县等4个区、县（市），共含240个居民样本和24个社区样本。调查方式采用CAMI系统（计算机辅助实时面访）进行访问。调查对象以31-70周岁中老年为主，占77%；其中男性45%，女性55%；学历以初高中为主，占79%。调查结果显示：

（一）“居家养老”是公认的理想养老模式

“居家养老”是我国从先秦时期形成的传统敬老养老方式，其自由方便、经济省钱、能够享受家庭亲情等优势，受到大多数居民认可。调查显示，95.4%的人选择这种方式安度晚年，其中60.8的居家自己照顾自己，即“个人养老”，30.4%的由子女照顾，即依靠“子代养老”，还有少量请保姆照顾，或由居家养老服务专业组织定期提供上门服务。

（二）“社区养老”优势独特广受认可

当前步入老龄队伍的人群与十几年前的老龄人员相比，在思想、文化、生活方式上有很大差别传统的“管吃管住、简单护理”的养老模式已经无法满足他们的需求。他们认为理想的养老生活是住在一个服务完善的社区里，社区服务涵盖医疗护理、日常照料和居家养老的基础需求，最好还能提供度假养生等服务。调查显示，全市七成以上中老年人生活状况较好，态度乐观，他们对所在社区（村）提供的养老服务表示“很满意”和“比较满意”，分别占32.9%和37.5%，但满意度低于全省平均10个百分点；另有9.6%的居民表示“不满意”

20.0%的表示“不清楚”。

（三）“社会养老”氛围良好，养老机构发展意愿较强

我市在老龄事业发展中不断加大投入，在老年人生活供养、医疗保障、权益维护、照料服务、文化娱乐等方面开创了老龄工作的新局面。调查显示，半数以上的城乡居民对全社会敬老、养老、助老的氛围表示满意，六成以上的居民愿意参加为老年人服务的志愿者活动，认为这是营造“今天我帮你明天他帮我”的良性循环。国办养老由于是社会公益性机构，在同等软硬件设施条件下的收费标准比民办机构要低很多，因此受居民认可度最高，为75.6%；社区养老因生活、交通便利等实际因素也受到75%的居民欢迎，还有一类是民办养老机构，受认可程度为62.9%。

二、绍兴养老服务的现状

（一）养老服务供求情况

近年来，绍兴市60周岁以上老年人口逐年递增，至2014年末已达96.07万人，占总人口的21.7%，即每五个人当中就有一个老人。

表1 2010-2014绍兴市老年人口趋势表单位：万人，%

社会老龄化带动养老问题，目前关注度日渐升高，据统计，绍兴市当前养老院的数量为189家，其中越城区30家、柯桥区27家、上虞区27家、诸暨市36家、嵊州市53家、新昌县14家。绍兴养老院的数量占全省13.0%，数量上居第三位。

（二）政府促进养老服务发展主要做法及成效

近年来，绍兴市政府高度重视老年群体，深化养老服务体系建设，积极为老年人办实事，进一步惠及广大老年群众，取得了明显成效。

1.出台政策文件。2014年8月，绍兴市政府根据国务院和浙江省关于加快发展养老服务业意见的相关精神，结合绍兴实际，出台了《绍兴市关于进一步加快养老服务业发展的意见》，目标是到2016年城市社区实现居家养老服务全覆盖，2/3农村社区建有居家养老服务照料中心；建立以“幸福安康、智慧养老”为主题的绍兴特色养老服务品牌。

2.规范机构养老服务方式。针对不同养老服务机构发展水平层次不齐的现状，各级民政系统实行规范化管理，杜绝安全隐患。如制定出台了《养老机构（敬老院）安全工作检查制度》，联合消防、安监部门进行消防业务培训和安全检查；开展照料中心示范点申报评比活动，以点带面，发挥典型示范作用；开展养老机构政策性保险工作，降低养老机构经营风险。

3.完善居家养老服务体系。各区、县（市）在居家养老服务方面不断探索实践，推出一些特色服务项目，在村级居家养老服务照料中心开展“银龄互助”活动，推出老年食堂，建设居家养老服务综合体，真正解决农村老人吃饭、洗衣、健康服务等难题，实现家门口的养老。

4.增加补贴改善老人生活水平。依托家政服务公司，采取钟点结对服务形式，实施政府补贴购买养老服务，为符合条件的老人每月发放一定额度的服务券，提供洗衣洗被、烧饭烧菜、代购代缴、打扫卫生、就医陪护、探望聊天等基本养老服务。

（三）社区养老服务成绩斐然

调查中关注了部分社区所能提供的养老服务内容，了解到各个社区在养老服务方面做出了一定的贡献。

1.丰富老年人的物质精神生活。目前社区所能提供的养老服务主要有老年日间活动室、志愿者服务、邻里照顾、特殊天气走访等，社区依托现有场地，设置一定的健身娱乐设施，提供医疗咨询服务，发放家政服务联系卡等。为了进一步保障退休人员晚年生活，提高生活质量，不少社区积极探索了退休老人的服务模式，并围绕“四化两评”即“自主化、分类化、互助化、常态化、评个人服务

先进、评集体组织先进”开展了一系列活动。

2.关注社区老年特殊群体。有的社区以“关爱空巢老人、奉献志愿爱心”为活动主题，对本社区的孤寡老人、“五保户”、“三无”人员等提供生活照料、心理抚慰、应急救助、健康保健、法律援助等服务，如定期家访看望空巢老人，定期开展家庭生活服务或帮助行动不便的老人采购生活所需物品，带他们观看或者参加社区的文体活动，定期在老人家中开展家庭聚餐，帮助他们打扫卫生、理发、洗衣做饭等，为他们营造温馨的家庭气氛。一些社区充分动员相对年轻的退休人员为年老的退休人员服务，与居家养老相结合，为行动不便的老人进行日间照料，与独居老人谈心等；社区还充分发挥退休老人中党员及骨干的带头示范作用，开展个人服务先进、集体组织先进的评比，充分调动他们的参与社会活动的积极性。

3.社区养老得到社会援助。不少社会热心人士给社区老人许多实质性的关爱，举办老年食堂、社区医院、居家养老服务中心、老年人法律顾问等，有些社区为居家养老人员配餐送餐场地由附近的大型酒店免费借给社区使用，近千平方米的活动场所由多家单位无偿提供使用。

三、当前存在困难及问题

目前，绍兴市老龄人口养老大多以居家为基础，社区为依托，机构为补充，形式多样。但随着绍兴市人口老龄化的加剧，养老服务面临着现实的问题和困难。

（一）资金不足制约着养老服务的发展

近年来政府每年投入一定资金用于发展老龄事业，但随着老年人比重的增加，养老服务压力越来越大，而开办养老机构提供养老服务并不轻松。受资金限制，养老机构数量还不够多，不能满足老年人实现机构养老的需求；现有设施不能满足不同的需求，服务质量好的养老机构“一床难求”，但收费较高的敬老院又使经济困难的老年人难以入住。养老服务虽然是一个朝阳产业，市场需求巨大，但当前劳动力成本不断提高的背景下，养老服务的经营成本也水涨船高，收支失衡，需要寻求规模效应，才能平衡收支，养老机构一般需设立300张以上的床位才达到盈利临界点，而达到这样的规模就需要大量的资金投入，不然光是开办一个养老机构，盈利是有难度的。

（二）场地不足制约养老服务的发展

城镇老社区住房密集，社区办事机构有心想建立社区食堂、老年活动中心，增设健身设施，开设社区医院等，往往受制于场地的限制，无法投放这些设备。而政府投入新建立的老年机构，往往离老年人集聚的老市区有一定距离，交通问题阻碍了部分老人前往的步伐。

（三）专业人员紧缺限制养老服务扩展

国家养老护理标准是1∶4，而我市一些公办养老院比例1∶8，民办的在1∶10以上，机构养老亟需大量的专业护理人员。当前这些人员主要由两部分构成：下岗再就业的“4050”人员居多，少部分是外来务工人员。养老护理员缺乏，尤其是持证上岗的养老护理员的缺乏，护工工资不高是护理员难招的主要原因；其次，护理工作相对繁琐，还要有一定的护理知识，一般人不愿接触。现在的护理人员不仅是照料老人的日常生活起居，更需要受过基本医疗护理常识的培训，受过对老年人有公共爱心精神的培训，而现有的一些老年活动中心或者是养老院里面的服务人员的综合素质还有待提高。

四、发展养老服务的建议

发展养老服务业是构建社会和谐、保持家庭关系和睦、解决老年人生活中的实际问题的重要内容。如何解决好当前养老服务领域的矛盾和问题，怎么样的养老服务体系才能兼顾到全体老年人，进一步加快发展养老服务业，已经成为全社会共同关注的热点问题。

（一）以政府为主导

随着老龄化程度的不断提高，老龄人口数量日益庞大，全面推进养老服务，不断完善社会养老服务体系是各级政府加强社会保障体系建设的一件大事。

1.提供制度保障。政府要推进法制化建设

把养老服务事业纳入法制化轨道，建立政府主导、民政牵头、社保配合、社会参与的全方位养老服务事业发展管理体制和工作机制。

2.给予财政资助。政府对养老事业的投入要随着经济和社会的发展不断增加，托底管好弱势群体的养老，担当起对“失独老人”、“失智老人”的养老职责，制定政策，降低准入门槛，加大力度扶持社区养老、民营养老机构的发展。

3.增加政策优惠。政府部门制定好优惠政策，在税收、融资、土地、城建、金融、水电管理和交通等方面给予相应的优惠，创造良好的政策环境，鼓励民间资本进入养老事业，推动社会力量参与养老服务业，推进民间养老机构的产业化发展。

4.加强示范监管。目前社会上养老服务机构投资和运营主体多元，形式多样，导致服务质量和内容差异较大，而国家对这方面的制度规范不健全，需要政府采取示范来推动养老服务规范地发展，还要对养老服务机构进行监督管理，加强对养老服务法规政策执行检查，确保养老服务政策的落实。

5.加大宣传力度。政府要加大对促进养老服务机构发展的舆论宣传，形成全社会爱老助老的良好氛围，让年轻人提高敬老养老意识，让老年人转变观念，提高养老服务事业的参与度。

（二）以社区为依托

社区养老服务是一项社会系统工程，是新型的养老模式，目前尚处在发展阶段，需要多方探索改进。

1.整合社区资源。新建小区在规划时就要配套建设社区养老服务用房，老旧小区要合理调整闲置用地用房，统一建立为老人提供医疗护理、老年食堂、家政服务、健身娱乐等综合性居家养老服务站点，解决传统居家养老服务方面的不足。

2.部门协调参与。社区养老还需要各部门从整体上协调推进，如民政部门牵头制订规划政策，组织、指导社区养老服务；卫生部门组织开展方便、及时的老年人医疗服务；文体部门组织开展社区文化娱乐健身活动，丰富老年人的精神文化生活。

3.组织志愿者队伍。要大力发展志愿服务队伍，打造一支党员、干部、大中专学生为主体的社区支援者养老服务队伍，为社区老人提供免费无偿的服务，增强社区的凝聚力，从一定程度上弥补专业人员数量上的不足。

4.扩宽养老思路。整合社区力量开设街道居家养老服务综合体，为老年人提供日托、就餐、洗涤、慢病随访、精神慰藉。开设戏曲、摄影、养生等各类教育和培训，开展家政、配送餐、银龄互助等特色服务等便利服务，满足老人基本的生活、社交需求。

（三）以民间为补充

养老服务是高投入的事业，仅仅依靠政府投入远不能满足需求，需要社会各界的支持和民间资本的参与。

1.拓展社会融资渠道。加大金融对养老服务的支持力度，增加养老服务企业项目信贷投入，适当放宽贷款条件，尽量降低担保条件，并提供优惠利率；对于规模大、前景好、市场急需的养老服务项目，给予必要的贷款贴息补助；支持建立养老设施投资基金的募集机制，解决资本流动性问题。

2.落实税费优惠政策。对养老机构提供的育养服务免征营业税；对非营利性养老机构的收入免征企业所得税；社会力量投资兴办的福利性养老机构的自用房产、土地，暂免征收房产税、城镇土地使用税等；各类养老机构实现与居民用电、用水、用气、用热同价，以降低其运营成本。

3.加大培训提高素质。民间养老机构要苦练内功，强化自身素质，提高管理水平，吸引更多的老人入住。专职人员要能吃苦，有爱心，经过专业护理培训，持证上岗。在职业教育学校中开设老年护理专业，培养相应人才，使老年护理走向职业化、年轻化、专业化，并对从事养老护理和养老服务的人员给予一些优惠政策。

总之，要全面推进养老服务的发展，需综合各方力量，调动各种积极因素，使“人人亲其亲，长其长”，让日益增多的老年人口老有所依、老有所养、老有所乐，促进家庭稳定，实现社会和谐。

（责任编辑：施越霞）