探寻农集区新型管理模式——以崇州市铁溪澜庭为例

唐辉

（中共崇州市委党校，四川崇州611230）

探寻农集区新型管理模式
——以崇州市铁溪澜庭为例

唐辉

（中共崇州市委党校，四川崇州611230）

作为基层社会管理的重要组成部分，农村集中居住区的建设及管理的优劣，将直接影响当地的城乡统筹发展水平。基于此，崇州市集贤乡铁溪澜庭小区根据自身实际，以“生产发展、生活富裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”为目标，以创新突破为导向，针对集中居住区的建设及管理问题，不断加强整体设计，改善运作机制、建立配套机制、完善评价机制，走农民自主自利之路，打造崇州特色小区、农民宜居小区。这对其它地区农集区管理具有一定的借鉴作用。

农村集中居住区；自主自利；新型管理

随着我国新农村建设步伐的加快，“村改居”现象开始普及，农村集中居住区的建设及管理问题也不断涌现出来，一方面诸如居民缺乏法律及管理意识、配套设施欠缺、物管人才匮乏等普遍性问题，成为当前亟待解决的重点。另一方面，由于各地历史发展及自身特点的差异，如何因地制宜的发展也成为新农村管理的重大考验，农集区管理模式创新突破迫在眉睫。

一、农集区建设管理的现实困境

随着城镇化进程的加快，大批的农民离开了自己赖以生存的土地，为了安置这些农民，政府将分散的农民聚集到一个集中的区域开始新的生活。而为了缓解当前的土地供需矛盾，越来越多的乡村开始走向建设农村集中居住区的道路，尽管农村集中居住区的建设有其历史发展的必然性，但是它在建设过程中存在的管理服务意识薄弱、组织体系空白等隐患也逐渐引起人们的重视，因此加快推进农集区的创新化管理己成为当前的一个重要课题。

（一）拆迁欠缺基层民主

以村民自治为核心的农村基层民主是我国民主化进程中的创新型举措,1998年国家颁布了《村委会组织法》为村一级的民主制定了法律约束。作为民主政治改革的重大尝试，地方基层政府的上传下达功能显得极为重要。但地方基层政府对村级民主自治的抵制以及乡村实施民主的错误做法俨然已成为制约乡村自治工作的瓶颈，这一点在部分农村拆迁工作中也有所体现，最典型的就是不尊重村民意见，以粗暴手段进行强制拆迁，为农村集中居住区的建设留下了隐患。

（二）建设欠缺成熟规划

建设农村集中居住区本是为了更好地进行乡村规划，实现土地的合理利用以及新农居与周边环境的

互惠互利，而当前许多乡镇由于缺乏整体规划和长远规划，致使农村集中居住区分布分散规模较小。一方面，缺乏一个成熟的农集区规划。随着各级政府对新农村建设投入的加大，公共设施和基础设施在农集区相继开工建设，“规划进村”被各级政府提上议程，但由于尚处在摸索阶段，许多地方的规划并不完善。另一方面，土地利用规划与农集区建设规划衔接存在问题。在具体操作过程中，诸如建设部门的建设规划用地与土地规划用地不一致的情况时有发生，致使村民去国土部门办建房手续困难，去村镇部门办拆改建手续困难，严重挫伤了农民的积极性。同时，部分乡镇土地规模经营与农集区建设的不同步也阻碍了农集区的建设和管理，由于缺乏相应产业支撑，农业的规模化经营难以为继，虽然名义上是新农村建设，实际上生产方式未发生根本改变，加之缺乏科学有效的管理，农民增收不可持续，很难带动农民的积极性。

（三）服务欠缺配套设施

尽管近些年来政府对新农村建设投资力度和支持力度加大，但新农村的生活和城里人的生活还存在不小的差距。在调研过程中发现，农集区的服务配套设施相对比较落后，包括看得见的设施和看不见的设施两部分。一方面，看得见的设施建设不完善。部分地方政府在土地补偿改善农民生活方面做得相对不到位，配套设施相对不完善。农集区内，气网水网电网等生活不可或缺的配套设施不到位，专业的社区办公房、健身广场、科普中心等场所的建设往往被忽略，农集区周边的车站、市场、学校、农村医疗院、警卫室、商业区等便民服务区或未建设或建设的较远，由此造成新居建设成为稻海中的“孤岛”，致使农民入住后生活水平未得到有效提高，幸福指数也没有显著提升。另一方面，看不见的设施不完善。看不见的设施主要是指配套的服务设施，由于农集区的管理服务尚处于起步阶段，因此一些地区组织建设相对滞后，在人员配备上，一些基层干部固守传统管理模式，对农集区管理重要性认识不足，据统计，当前的农集区负责人大多是年龄偏大的二线干部，他们实施管理倾向于保洁、治安、维修等服务，而涉及物权、社保、文化这些方面，他们的关注度则明显较低。除此之外，对新事物的接受能力、研究能力、创新能力、践行能力偏低，致使诸如流动人口管理机制、特殊人群管理机制、经费管理长效机制等管理服务上存在空白。

（四）物业欠缺规范管理

在调研过程中发现，物业管理难是普遍存在的问题，大致可以划分为以下几类：

1.居民缺乏法律和消费意识，物业公司入不敷出。在新农村建设中，农民之中依然存在法律意识淡薄，物管认识偏颇等问题，许多农民将物业服务划入政府的工作范畴，只关心政府的补贴是否给自己带来了实利，而对公共区域和公共设施的维护毫不关心。消费意识的淡薄更是造成了部分物业公司入不敷出。对农村居民而言，物业是个很陌生的概念，尤其是对留守老人和孩子而言，短期内他们很难形成物业消费意识，他们无法意识到物业虽然提供的是公共服务，但它们属于盈利性机构，再加上收入的限制，相当多的村民不愿缴纳维修基金、物管费去购买服务。

2.新村缺乏先天配套设备，物业公司运作困难。早期建设的农集区设施更是损毁严重、老化落后、亟需投资整改，根据相关物业法的规定，公共设施的日常养护维修应该由物业公司承担，但物业收费难收费低导致物业公司入不敷出，难以实现维修到位。

3.物业缺乏相关专业人才，物业服务质量偏低。在调查过程中，很多居民反映农集区的物业公司人才匮乏，服务质量不高。一方面，为解决部分困难居民的生活问题，一些物业公司遵照相关政策招聘了部分居民承担简单的物业服务工作，而这部分人基本没有经历过专业培训，综合素质的不达标必然导致服务质量的不达标；另一方面，农集区物业公司工作环境相对较差，公司总体效益相对较低，最终导致员工收入不高。如何将高素质的人才引进来并留下来是许多农集区物业公司不得不深思的问题。

4.居民缺乏沟通协商意识，物业工作难以深入。建设农集区不仅仅是为了将各村居民凝聚在同一个地方，更重要的是有利于思想文化生活的融合。在搬至农集区之前，居民有自身的活动圈，依据血缘和地缘聚集在一起，构成简单、习惯相近、相似度高、认同度高。在搬至农集区之后，不同的乡村居民聚集在了一起，小农的思想和习惯驱使许多居民不愿受制于限制的生活空间，村规形同虚设，公共事务参与度极低。而经济生活上的差异、思想文化上的差异也让新居民之间摩擦不断，这给物业的规范化管理又提出了新的挑战。

（五）生活欠缺相应品质

政府建设农集区是为了开展新农村建设，更好地服务农民，提升农民的生活水平和幸福指数。但是由于农集区建设尚处于探索阶段，许多地区的农民生活质量不升反降，究其原因主要是由两个方面引起的。一方面，生活成本增加。许多农民在住进农集区之前，许多东西是不需要花钱的，瓜果蔬菜、肉禽水产等皆出自自家，但在集中居住之后，这些可以自己生产的物品都需要购买，而每个月的水、电、天然气、物业费

等也是一笔不小的开支。另一方面，固定收入减少。许多农民在住进农集区之前，每年靠出租农屋便能获得不菲收益，沿街做些小本生意，农忙时忙碌一下，每个月的收入还是极为可观的。但在住进农集区后，这些收入便没了，加之长期务农，没有其他的谋生技能，许多农民对劳动报酬和工作条件要求又相对过高，导致农集区就业需求和岗位供给矛盾无法解决，部分村民甚至只能靠低保度日。

虽然许多地方的农集区建设存在上述问题，但我们并不能因此否认建设农集区的必然性和合理性，也有许多地区建设的相当成功，崇州市铁溪澜庭农集区就是这样的典范，它为探寻农集区新型管理模式提供了新的范式。

二、集贤乡铁溪澜庭农集区的创新管理模式

铁溪澜庭小村是崇州市集贤乡通过农村产权制度改革、土地综合整理建立起来的一个农集区，地处10万亩高产稳产粮经产业综合示范基地，集中居住农户50户166人。为了给50户业主创造安全、卫生、整洁、舒适的生活环境，提升农集区的管理水平和整体形象，集贤乡党委政府引导村民实行自主自利的民主管理机制，探索集中居住区管理模式创新，目前基本实现了干净整洁、秩序规范、治安良好、和谐优美的新农村建设目标。

（一）一个好机制——民主集中

在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中毛泽东指出：“在人民内部……不可以没有民主，也不可以没有集中。”在具体管理过程中需以民主为前提，以集中为指导，准确处理各种关系。为此铁溪澜庭在实施集中管理的同时，积极征求百姓意见，切实保障本村产权人、集体经济组织、投资人的合法权益，本着充分尊重群众意愿，采取科学规划、因地制宜的方法，充分体现了公开、公平、公正。

1.完善党组织建设。为统筹推进新村的管理和服务水平，铁溪澜庭不断推进党建工作，围绕求真务实、全面实效的工作要求，在新建的农集区设立了村级党组织，成立了7个党小组，主要是为了指导社会组织参与，及时调解矛盾、收集民意、宣传政策、服务群众，同时能充分动员一批思想觉悟较高的老党员同志协助相关工作。这种以党组织的全覆盖带动基层组织建设的做法，既能积极搭建党组织领导下的农村新型社区管理服务平台，形成民主化、精细化、乡情化的管理服务体系，又能聚人心、促和谐，最终实现环境美、生活美、风尚美的“三美示范村”的建设。

2.组建自治组织。为加强管理提升服务，实现新区管理不留盲区，集贤乡根据“三分建，七分管”的思路，针对铁溪澜庭农集区村民同地同村同组、相似度高、习性相近的特点采取有自身特色的“小区自治+基层管理”的模式，在宏观管理的基础上，加强村民自治组织建设，倡导自我教育、自我服务和自我管理。

一方面成立社区居委会。在条件具备的情况下，根据程序选举成立社委会，主要负责社区管理和社区服务和社区建设，不涉及村级经济及事务。另一方面成立小区自治组织，选举产生住户代表成立住户代表大会，负责管理小区的各项事务，再由住户代表大会选举产生业主委员会，对物业服务进行督促，两者构成新的基层社会管理力量，推动小区的健康发展。

3.尊重农民意愿。“作为农集区的参与者和受益者，农民的广泛参与是建设农集区的必要条件，为此集贤乡铁溪澜庭的新村建设从建设用地的补偿——参与农户的锁定——施工方的确定——房子模型的选择，至始至终秉承着尊重农民意愿、贯穿群众路线的原则，以走家串户和结对联系的形式来提高群众的参与度和创造性，以村民代表大会的形式对民众意见进行收集整理来调动群众的主动性和积极性，最终获得了农民的理解和支持。

（二）一个好规划——统筹兼顾

农集区的建设和管理不同于城市社区，为了确保建设和管理的良性发展，就必须加强整体规划，建立长效机制，结合农集区发展实际，整合各方力量，创新管理模式，借鉴城市社区的管理模式，划小网格放大服务，确保管理层次更深、服务涵盖更广。

集贤乡铁溪澜庭积极向典型示范乡镇看齐，审时度势，通过参观、学习、培训等方式，探寻农集区建设的新型管理理念、路径，把握自身建设的主动性和实效性，依托本村的生态优势和区位优势，制定了有集贤特色的“五项制度”和“两大工程”规划，努力打造一三产业互动的特色小村。

1.“五项制度”把握特殊性。农集区的特殊性决定了它的管理不能直接套用城市社区模式，必须尊重村民原有文化脉络，把握农民由村民到居民转变的特征，以便捷有效的制度推进农村向社区过渡、农民向居民过渡。为此，铁溪澜庭制定了切实可行的“五项制度”来把握自身建设的特殊性。

一是五星级户评选制度。采取“一天一巡查、一月一初评、一季度一考核”的方式，对各户“卫生保洁、管控风貌、蔬菜花草、车辆停放、杂物堆放、衣物晾晒”等六方面进行检查评比。二是管理经费保障制度。通过“每户出资一点、村上匹配一点、政府奖励一点”的办

法，建立多方筹措的资金保障长效机制，并定期公示费用收取和开支情况，同时探索“以奖代补”机制，以便调动农民建设小区的积极性。三是干部联系制度。对于小区的每户群众，都确定了乡干部或村干部进行结对联系，倾听群众呼声，解决群众困难。四是登记代办制度。建立以民生事项为核心的登记代办制度，将红白喜事申报、水电气代办代缴等办理事项延伸到小区，为群众提供更加便捷的服务。五是矛盾纠纷调处制度。成立集贤乡铁溪澜庭旅游小村调解服务点。由业主委员会负责，突出乡情化管理，及时调处小区内出现的矛盾纠纷。

2.“两大工程”把握本质性。农集区建设的好坏，不仅在于加强基层管理、提供公共服务，更重要在于突出社区教育、提升村民素质，从行为习惯、文明素质、思想理念等方面着手，加强对集中居住区居民的宣传教育，充分调动村民的积极性，参与管理、乐于管理，把集中居住区打造成城乡文明融合与对接的节点，体现其新农村建设的本质性，提高农民对集中区的认同感和满意度。为此，铁溪澜庭制定了提升素质的“两大工程”来把握农集区建设的本质性。

一是文化植入工程。农民观念的转变不是一蹴而就的，它是一个城市文化与乡土文化博弈共赢的过程，我们既要选择城镇化渲染农村，又要保留乡土气息以解乡愁，这是建设农集区文化较为稳健的方式。为实现这一目标，铁溪澜庭会同文体广新局、文联等单位，为小区配备健身器材，开展文化活动；由乡村干部牵头，组织小区群众开展丰富多彩的文艺活动，促进居民文明素质提升和文明习惯养成；开展文化教育系列专题活动，以育民为核心，加大宣传力度，转变农民的思想观念和生活习惯；宣传物业知识，普及社区公德，使农民的思想逐步从“我享受政府买单”过渡到“谁享受谁负担”。

二是素质提升工程。一方面小区积极提升村民法律素质，通过在集中居住区设置法治橱窗，举办有奖问答竞赛、开展“送法”活动等形式培养居民责任意识、法治意识和契约意识。另一方面提升村民文明素质，村委积极组织群众制定“小区自治公约”，将村民遵守自治公约作为“星级文明户”的重要依据，同时广泛开展以“新家园、新居民、新风尚”为主题的“三新”活动，通过制定“十不准居民公约”，开展“十星文明户”评比等活动，鼓励村民积极开展志愿者服务和互助活动，增强居民同住共建和邻里互助意识。目前为了让理论更形象生动，村委正在组织相关人员进行漫画设计，以漫画的形式还原原貌文化，通俗易懂，以此实现在农集区通过各种途径、利用不同载体、激发居民参与居住区服务的热情，形成居民对集中居住区的归宿感和认同感。

（三）一个好理念——服务于民

干部的理念决定了服务的方向，我党的一切工作为了人民，立党为公、执政为民，以服务人民作为自身工作的根本出发点和落脚点。同样，农集区的建设也必须坚持以服务人民为宗旨，以为民安身立命为基础，为此铁溪澜庭围绕小区公共事业和公益事业，积极发展救助文化养老等事业，尽政府所能服务农民。一方面，完善农集区配套设施。其中包括污水处理、排水管道、强化电线路管道、天然气管道、化粪池等地下管网以及停车场、人行道、路灯、公厕、广场、生态、围墙、生活垃圾处置、小区名称安放、公共建设设施等地上管网，以高标准、高起点，积极推进农集区绿化、净化、美化和亮化工程。另一方面，以一条龙的服务不断向着“补贴村里领、矛盾村里调、农资村里买、信息村里询”的目标迈进。

（四）一个好思路——分区包干

江泽民同志曾指出：产权明晰、权责明晰、政企分开、管理科学作为现代管理的基本特征，是相互联系、不可或缺的统一整体,其中权责明晰是现代管理的内在要求,因而，在农集区的规划建设中，只有充分明晰权责，才能避免相互推诿或越俎代庖，才能保证规划建设任务顺利进行，这种优势在铁溪澜庭农集区建设中表现得极为明显。一方面铁溪澜庭采取分区包干分片管理。根据业主居住区域，将小区划分A、B、C三个片区，又分别在各片区，由业主户代表大会以无记名投票的方式，选举3名“片长”，同时在村党支部领导下，通过先后召开两次业主户代表大会，成立“铁溪澜庭旅游小村业主委员会”。业主委员会由4人组成，主任由社长担任，其余3人为A、B、C片区的“片长”。具体流程见（图表1）。

另一方面铁溪澜庭采取分工到户职责明确模式。农集区的管理主要包括绿化保洁、治安巡逻、民事调解、风貌管控、家宴管理、车辆停放、设施维护、物业服务、微田园管理等9项工作，铁溪澜庭农集区在保洁上实行值周制，在治安上实施安全监控，在管理上采取考核评先制，在民事调解上采取业主委员会调解的方法，在家宴管理上采用业主委员会监管模式，在车辆停放上制定严格的停车规章，在公共设施维护上实行分摊到户模式，在物业服务上主要由业主委员会负责，通过明确职责、分工到户，不断完善集中居住区的管理。

（五）一个好目标——村民幸福

随着农民对生活方式和生活环境要求的提升，原有的生活环境已经无法满足农民的需要，为了打破这一局面，铁溪澜庭以村民利益作为出发点和落脚点，不断启迪、惠及、提升村民，以农业产业链接新村建设的新理念，以体现川西民居风格、保留田园生态、实现望山见水记乡愁为新目标，利用节约的集体建设用地，通过公开流转交易，引进社会资金就地发展乡村旅游产业，实现一三互动，产村相融发展，最终促进农民收入的提升。一方面，抓好就业服务。首先,加大就业培训，培育农民就业能力。针对土地耕种模式由分散逐步向适度规模经营转变的现状，高度重视集中居住区闲散劳动力的就业帮扶工作，及时提供就业信息服务、国家政策信息，以生产队为单位，先进示范带动，加强农民就业培训，转变农民就业观念，提升农民素质和能力。其次，创新就业模式，扩大居住区就业岗位。坚持以“农民为主体政府为引导”的市场化运作模式，积极开发就近就业和就地就业岗位，如便民服务站、社区管理岗、物业公司岗等，同时依托十万亩良田的区位优势，鼓励自主就业挖掘就业增长点，从而多渠道解决农民收入低、就业难问题。另一方面，完善社保机制。社保机制是保障人民生活的一项基本机制。随着农村经济的发展和农集化程度的提升，农民迫切要求完善社会保障制度，尤其在农集区，土地是许多农民维系自身生存的最后一道屏障，是他们的根，要使农民“搬得主动”“搬得安心”“搬得幸福”就必须完善农集区的社保机制，尤其是养老机制，在这一点上，铁溪澜庭以土地股份合作社的形式解决了大家的后顾之忧，农民可通过将土地折资入股获得股权收入，通过将土地交给农业职业经理人种植获得国家的规模种植补贴等，在提升农民收入的同时，给予农民新的保障。

三、结语

作为推进新农村建设、实现城乡一体化的重要举措，农集区的建设发展如火如荼，崇州市集贤乡铁溪澜庭小村的建设虽然取得了重要成效，给新农村的建设提供了一定的参考，但建设的道路还很长，在建设的路上我们可能会遇见新的矛盾新的问题，这需要我们不断探索研究，始终坚持“自愿、自主、自利”原则，不断吸收借鉴新的经验创举，将农民满意、农民幸福作为农集区建设管理的出发点和落脚点，让农民放心居住、乐于居住，我们坚信铁溪澜庭小村会给我们带来更多的惊喜，全国的新农村建设必将迈上新的台阶。

［1］章月萍.“村改居”物业管理良性发展的路径［J］.闽江学院学报，2013（4）．

［2］殷荣鑫、杨建国.对界牌镇新农村建设模式的探索和实践［J］.改革与开放，2012（2）．

［3］黄国清.浅议社会主义新农村建设中的土地管理［J］.广东土地科学，2006（5）.

［4］侯渝生.全面提升农集区建设水平让农民“乐于”集中居住［J］.成都行政学院学报，2010（5）.

（责编：李园）

C912.82

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1008-8431（2015）06-0054-05

2015-09-19

执笔人：唐辉（1988-），女，中共崇州市委党校教师；调研成员：唐云（1992-），女，中共四川省委党校2015级在读研究生；陈昱睿（1988-），男，中共遂宁市委党校教师；孟繁芸（1987-），女，中共崇州市委党校教师。