水库移民城镇化安置规划设计初步探索——以浙江省Y县A水库工程为例

徐　智　凌　晨

（浙江省水利水电勘测设计院，浙江杭州 310002）

水库移民城镇化安置规划设计初步探索
——以浙江省Y县A水库工程为例

徐智凌晨

（浙江省水利水电勘测设计院，浙江杭州 310002）

十八大以来，国家提出走中国特色新型城镇化道路，这无疑将对水利水电工程移民安置产生新的指导性影响。根据国内已经和正在实施的水利、电力项目移民安置方案的相关经验，本文结合浙江省Y县A水库工程中移民安置存在的突出问题——耕地资源稀缺，以及安置地Y县社会经济二三产占主导地位的实际情况，创新性的提出了就业安置（二三产用地安置）和社会保障安置相结合的城镇化生产安置方案。本文提出的城镇化安置方案一方面解决了水库移民外迁城镇后生产生活安置的方向问题，另一方面仍存在着诸如国家政策障碍和资金筹措等问题需在可行性研究乃至初步设计、技术实施各个阶段进行更深入的理论与政策研究。

水库移民 城镇化安置 土地稀缺

城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。据统计，2008--2013年我国城镇化率由45.9%提高到53.73%，但离发达国家80%的平均水平还有较大差距，因此城镇化一直是我国经济社会发展的趋势。

水库移民是由于兴建水库而造成的人口迁移和社会经济恢复重建活动，是水利水电工程建设的重要组成部分，因水库建设特点等原因，水库移民大多为农业人口。2006年国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定，“对农村移民安置进行规划，应当坚持以农业生产安置为主”，“有条件的地方，可以结合小城镇建设进行”。限于上述规定，我国水库移民基本以农业安置为主，与中国城镇化的经济社会发展趋势存在一定的矛盾。同时，随着我国经济的高速发展，我国经济结构发生了重大调整，有土安置的重要性逐步降低，水库移民安置由农业安置转向非农业安置的基础条件已基本具备。

本文通过对Y县A水库项目建议书阶段移民安置规划设计工作中所面临困难进行调研与分析，对水库移民城镇化安置规划设计的新思路进行了初步探索。

1　水库移民安置研究与实践现状

1.1理论研究

我国作为水库建设数量及水库移民数量最多的国家，对水库移民农业安置的研究与实践非常多，而非农化的专门研究及工程实践均相对较少。

国内水库移民非农化安置研究主要集中在移民非农化概念上，许涛（2002年）认为非农化安置可行的主要形式是工业安置，即就近安置移民到工业［1］；蔡依平（2005年）认为非农业安置是指库区移民在迁移后不再从事农业生产、不占用农业用地、从事非农产业发展生产进行安置［2］；郑瑞强（2011年）实证探讨了水库移民“城市楼房安置”模式［3］；孙海兵（2014年）提出了尊重移民自主选择、关注移民就业创业、加强移民教育培训、保障移民基本生活的综合措施［4］。

1.2实践探索

实践中，随着我国经济社会的快速发展，人地矛盾日益突出，水库移民传统的农业安置模式的局限性也日渐凸显，单一的农业安置已经难以满足社会可持续发展和移民生活的需求。在我国西部地区、西南地区多个省市，由于移民安置需调剂土地的数量不足或质量不济，移民非农化安置的实践探索较多。在我国西部地区，主要是针对生态移民城镇化安置的探索。例如青海省三江源地区、黄河中上游地区、宁夏中南部地区均有这方面的实践。在我国西南地区，水电开发资源较多，水电移民城镇化安置的探索也较为丰富。例如四川省、云南省金沙江流域水电开发项目在移民生产安置和生活安置方面均有城镇化安置的实践。具体包括移民“产业为先”规划理念，城市住房安置实践等。

然而，水库移民城镇化安置的实践探索还比较少。目前，云南省楚雄州青山嘴水库提供“城市楼房安置模式”供移民选择，并给予20年生活补助金，帮助有需求的移民在城市安家落户。但是，移民居住在原农村，其宅基地使用的获取无偿性和无期限的特征与搬迁到城市后，其房屋产权的获得有偿性、有期限性相互矛盾。此外，这种生活补助并未解决移民就业问题，无法从根本上实现移民全方位的城镇化。移民从农村到城市“市民化”的过程中，仅实现了住房城镇化，移民应该享受的市民待遇，如城镇社会保障待遇并未享受。移民搬迁到城镇后原库区线上资源的权属和处理存在争议等等都是青山嘴水库移民城镇化安置尚未解决的问题。可见，青山嘴水库移民城镇化在水库移民安置中具有先创性，但也存在一些问题有待进一步解决。

2　A水库移民安置困境分析

A水库工程地处浙江省民营经济最活跃地区Y县，水库坝址以上集水面积311.9km2，水库正常蓄水位170.0m，正常蓄水位以下库容29220万m3，工程等别为Ⅱ等，水库规模为大（2）型。水库在移民安置规划设计过程中遇到了以下困难。

2.1当地耕地资源稀缺

工程所在地Y县面积2698km2，其中山地面积为2308.5km2，平原面积为277.0km2，素有“八山一水一分田”之称。根据2013年统计数据，全县总人口92.24万人（其中农业人口81.22万人），县域范围内人均耕地为0.31亩，A水库涉及的乡镇现状人均耕地仅为0.34亩和0.76亩，且周边基本无可开垦耕地。由于耕地资源稀缺，有土安置的生产安置方案存在耕地开垦不可行，调剂耕地难度大的困难。

2.2其他农业安置方式困难

A水库功能以防洪、供水为主，对水库水质有着严格的管理要求，拟通过水库水域进行渔业、旅游业或通过开发当地畜牧业、经济林业来安置大量的搬迁移民也殊不可行。

2.3移民城镇化安置意愿强烈

该地区素有中国民营企业之都美誉，地区内二三产业发达。截至2013年，Y县第一、二、三产业占生产总值的比重为3.8:61.5:34.7，当地农民收入基本以二三产业为主，农业收入占比极低。由于当地农民基本不依赖土地作为其主要生计来源，所以水库移民城镇化安置意愿较为强烈。根据项目建议书阶段初步意愿调查，大多数移民提出要求安置点选择于当地经济最繁荣的城区，并要求按城区居民标准享受社区配套建设及医疗教育设施。

3　A水库工程移民安置初步方案

鉴于水库移民农业安置存在上述无法解决的问题，设计单位会同Y县有关部门根据十八届三中全会“ 积极稳妥推进新型城镇化”的相关精神，组织研究A水库移民城镇化的可行性，并最终形成了城镇化安置的初步方案。

3.1搬迁安置初步方案

根据Y县实际情况并充分结合移民意愿，搬迁安置初步方案拟定Y县县域规划经济中心城区作为移民搬迁安置去向。G104国道、S10省道穿境而过，对外交通便捷；区域内有二级甲等医院1所，社区医院5所，私立医院1所；区域内金融服务机构完备，各大银行均有服务网点；区内已有大型超市7家，三星级以上酒店18家。

同时，搬迁安置初步方案拟定了安置区内房屋均为多层框架结构准商品房，除较库区原有房屋结构有一定的提高外，其房屋潜在商业价值更是远超库区；拟定居民点的对外连接道路、供水、供电等基础设施纳入市政基础设施网络统一规划，并设置必要的消防、绿化、环境卫生等设施；拟定库区移民按Y县城区标准进行社区建设，并提供就学扶持、建立社区卫生服务中心和社区服务站、社区文化活动中心和社区文化站等措施，提高移民的文化、卫生、教育等水平。

3.2生产安置初步方案

城镇化安置的核心和难度是农民的生产安置问题，为避免移民陷入“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无”困境［5］。生产安置初步方案拟定为就业安置（二三产用地安置）和社会保障安置相结合的城镇化生产安置方案，对于城镇化生产安置方案所产生的资金缺口（生产安置费用与土地补偿费用差额）由工程全部承担。

3.2.1就业安置

（1）就业技能培训。工程规划对未达到法定退休年龄的移民进行有组织的技能培训。由专门机构组织符合移民特点和用工岗位的各类职业技能培训班，通过培训提高移民的整体素质和就业能力，增加其就业竞争力。

（2）新建工业园区安置。工程拟为外迁移民在移民安置区周边新建总用地规模1000多亩的工业园区，并通过定向招聘、厂房租赁补贴等形式安置外迁移民。

1）定向招聘。在新建工业园区招商时，通过引资条件设置的方式，将定向招聘本工程移民作为企业入驻的前置条件，并通过政策支持、园区租赁费用优惠等措施鼓励企业在移民技能水平达到用工水准时优先招聘移民，解决移民的就业问题。

2）租赁补贴。在新建工业园区招商时，对于租赁厂房及工业用地的企业，其租金设立专项基金用于本工程移民安置。该专项基金可采用年度分红、困难补助等各种适宜的形式对本工程移民进行现金补贴，提高移民收入。

3.2.2社会保障安置

初步生产安置方案规划将外迁移民中达到退休年龄的人口纳入Y县城镇职工社会保障体系中，主要包括基本养老保障、基本医疗保障。

（1）城镇职工基本养老保险。规划通过一次性缴纳城镇职工基本养老保险金的方式，将工程涉及老龄移民全部纳入城镇职工基本养老保险体系，享受城镇职工基本养老保险待遇，达到老有所养的安置效果。

（2）城镇职工基本医疗保险。规划通过一次性缴纳城镇职工基本医疗保险金的方式，将工程涉及老龄移民全部纳入城镇职工基本医疗保险体系，使其卫生医疗保障水平达到与安置区居民相当的水平。

4　结语

水库移民安置作为迁移人口的社会经济重建活动是一项漫长的系统性工作，能够检验移民安置方案是否合理、成功的标准是移民能否安居乐业。A水库工程目前尚处于可行性研究阶段，本文拟定的移民安置初步方案仍存在较大的不确定性，也面临着一系列的问题有待解决，如国家政策障碍（包括移民政策和土地管理政策）、移民安置资金筹措问题、工业园区产业定位问题、经济下行风险（造成二三产业就业困难）、商品房价调整等等。这就需要在可行性研究乃至初步设计、技术实施等各个阶段进行更深入的理论与政策研究，才能实现A水库工程城镇化安置的蓝图。

［1］许涛.大中型水利水电工程移民安置的非农化方式初探［J］.水利发展研究，2002，2（6）：15—17.

［2］蔡依平，陈靖.水利水电工程移民非农业安置模式经济学探讨［J］.特区经济，2005，（11）：294--296.

［3］郑瑞强，张春美，施国庆.水库移民“城市楼房安置”模式创新机理思考——以青山嘴水库工程移民安置实践为例［J］.中国农村水利水电，2011，（6）：169—172.

［4］孙海兵.新型城镇化背景下水库移民非农化研究［J］.中国农村水利水电，2014，（3）：123—125.

［5］镕周基，罗文，陈梦月.城乡一体化进程中被征地农民的困境与对策—以湖南衡阳市白沙洲工业园为例［J］ 安徽农业科学，2010，38（7）：3773—3775.