论银行业信贷机构的环境责任

2015-12-09丁国民高炳巡

延边大学学报（社会科学版） 2015年4期

丁国民，高炳巡

（福州大学法学院，福建福州 350000）

银行业信贷机构不仅是国家金融体系的重要组成部分，也是社会融资的重要提供方。据穆迪中国影子银行季度监测报告：在2014年第二季度，常规银行贷款所占份额从2013年底的54.8%小幅上升至2014年8月的61.6%。［1］银行业信贷机构掌握着巨大的资金，而通过资金的控制与信贷，银行业信贷机构成为不折不扣的经济巨人。但是，由于银行业的发展不够成熟和制度的缺失，银行业信贷机构这一对经济、社会具有重要意义的机构经常成为环境的间接破坏者。例如，银行业信贷机构为了追逐利润最大化而将信贷资金输入严重破坏环境的项目，此时的信贷机构无疑成为破坏环境的有力帮手。［2］更有些银行业信贷机构对信贷资金需求大、收益慢的环保项目设置过高的信贷标准，阻碍环保项目的发展。可见，在面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势下，对信贷机构环境责任的研究已经是迫在眉睫。

一、关于银行业信贷机构环境责任的论争

（一）国内外研究现状

信贷机构是指作为货币持有者将约定金额资金按约定的利率借出，到期按约定条件收取本息的机构，包括正规的信贷机构（如银行业信贷机构）和其他非正规机构（如信贷公司及一些P2P信贷平台）。［3］在中国由于非银行融资渠道受限，企业对银行业信贷机构的依赖度一直很强。根据央行数据显示，2014年上半年社会融资总量为10.57万亿元，其中银行信贷占社会融资总量的比重为54.3%。［4］银行业信贷机构承担的环境责任是指信贷机构应当把环境因素的考量纳入其信贷的决策中，并随时跟踪信贷资金的使用方式，积极采取措施以保障其信贷行为能切实预防环境的破坏，促进环境资源的保护和生态文明的实现。

从现有的文献来看，国内对于银行业信贷机构环境责任已经进行了一定的研究，形成了相关的研究成果。《论商业银行环境责任的法律规制》一文认为：“商业银行承担这种环境责任，既是环保主义和企业社会责任的诉求，同时也是增强商业银行自身竞争力和控制其环境风险的要求”。［5］《我国商业银行环境责任的适度性研究》一文则提出：“要以不违反企业长期利润最大化和满足金融市场和社会发展要求作为商业银行履行环境责任的适度性标准。通过利益相关者理论分析各利益相关者的特点和关系，寻求兼顾各方利益的适度环境责任”。［6］《我国商业银行承担环境责任激励机制的法律分析》一文提出：“由于我国缺乏对商业银行承担环境责任的激励机制，所以出现了各个商业银行各自为战的局面，基于此，银行业应与政府监管部门共同着力，建立激励、约束机制，确保银行主动履行环境责任”。［7］

从国际上来看，对银行环境责任关系的研究由来已久。1980年，美国《超级基金法案》认为，金融机构自身不是他们最大的环境影响，他们在金融资源分配中的战略角色才是他们对环境的主要影响。因此，银行除了承担由自身原因产生的直接环境法律责任外，还需要对借款人的环境问题承担间接的环境法律责任。早在1992年，联合国的《银行界关于环境与可持续发展的声明》，明确要求将环保置于银行金融决策的核心位置，并发挥应有的作用；银行应通过合理的绿色信贷政策将环境资源引向环境表现良好的企业或项目。2003年6月，来自7个国家的10个主要银行宣布实行“赤道原则”，“赤道原则”旨在决定、评估和管理项目融资中的环境与社会风险而确定的金融行业基准。它第一次确立了国际项目融资的环境与社会的最低行业标准，成功运用于国际融资实践中，并发展成为行业惯例。

虽然国内外关于银行环境责任的研究不少，但无论是法学方面的研究，还是非法学方面的研究，大多侧重于对绿色信贷的研究，而且大多持支持与肯定的态度。现有的研究成果为银行业环境责任的研究提供了扎实的理论基础，但是由于目前的研究方向偏向绿色信贷原则，对于银行业信贷机构承担环境责任的正当性和银行业信贷机构环境责任制度则没有进行全面而具体的研究，因此这也正是本文的重点与写作目的所在。

（二）银行业信贷机构的环境责任面临的困境

1.实践困境

近年来，环境污染日趋严重，国家在加强环境保护和环境法制建设等方面采取了一系列措施，但是收效不大，仍然存在着一些屡禁不止的生产者的环境违法行为。业内普遍认为，完善生产者环境保护的法律责任，提高环境违法成本是根治环境问题的“一剂良药”。长期以来，环境责任的承担也主要是通过作为生产者的企业承担环境责任的形式出现。尽管与传统产品质量环境责任相比，生产者环境责任实现了从原料的选择到产品报废全过程的环境责任覆盖，［8］但是从实践中看，当银行业信贷机构为了追逐最大利润而将大量资金流入破坏环境项目时，由于从信贷资金的输出与使用到产生环境影响有一段较长的时间和空间的距离，信贷机构一般都成为隐形的污染者，这种以规制生产者环境责任为核心的模式，对于生产者社会融资最主要资金提供方的银行业信贷结构却无能为力。

2.理论困境

其实早在2007年，国家为了遏制高耗能高污染企业的盲目扩张，保护环境，出台了绿色信贷政策；截至2011年底，国内13家银行业信贷机构发布了绿色信贷规范文件；银监会也于2012年发布了《绿色信贷指引》；2009年1月1日开始施行的《中华人民共和国循环经济法》更是首次将绿色信贷以法律形式确定下来，是绿色信贷上升到法律层面的具体体现。［9］国内学者也做了大量相关研究，有些学者对我国绿色信贷进行了立法研究，有些学者对绿色信贷的法律义务进行了研究。以上政策、法律规定和学术研究为信贷机构的环境责任研究提供了借鉴，但是国家和商业银行的绿色信贷政策大多属于倡导性的政策性义务，《中华人民共和国循环经济法》也只是对绿色信贷进行了原则性规定，并未对信贷机构的法律责任和义务进行规定，研究者也没有对信贷机构的环境责任研究进行大量的研究。

二、银行业信贷机构承担环境责任的正当性

（一）践行了生态文明的理念

随着经济社会的发展，作为人类基本追求之一的生存权不仅仅要求“温饱”，更要求“生态”。党的十八大报告明确指出，“要把生态文明建设放在突出地位”，十八届四中全会也要求“要用严格的法律制度保护生态环境”。践行生态文明理念，从根本上解决环境问题，必须改变传统只重视规制生产者环境责任的模式，最大程度地重视银行业信贷机构资金流向对未来环境的影响，将信贷机构纳入环境责任主体范畴，把环境责任的规制提前到信贷环节，做到预防性措施先于救济性措施。通过规定银行业信贷机构承担环境责任，可以控制信贷资金的流向，引导生产者企业提高环境保护意识，践行生态文明理念，从事生态文明项目，从而抑制生产者和项目破坏环境的行为。［8］

（二）彰显了秩序、效率、公平的价值

银行业信贷机构承担环境责任作为一种法律制度，具有秩序、效率、公平的价值。银行业信贷机构承担环境责任，迫使银行业信贷机构调节信贷资金流向，引导企业进行绿色生产、循环生产、低碳生产，从而恢复人与自然和谐相处的经济社会与生态环境协调发展的原有秩序。银行业信贷机构承担环境责任后，信贷资金流向必须符合环境保护相关法律的规定，从而推动生产者更新技术，提高生产效率。同时，通过信贷资金的引导，减小了生产者企业对环境的破坏，提高了社会整体的环保效益。最后，银行业信贷机构承担法律责任体现了公平的价值，绿色信贷法律制度就是公平价值的具体体现。社会基本机构的公平是首要的公平，社会基本机构的公平要求社会机构分担责任与利益。信贷机构是造成环境破坏的主体之一，不管这种破坏是直接破坏还是间接破坏，信贷机构都必须承担环境责任。同时，信贷机构通过资金的信贷行为获取大量的经济利益，有些利益产生于对环境的破坏，因此信贷机构必须与其他污染者和受益者共同承担环境责任，维护社会的公平。

（三）维护公民的环境权

法律责任蕴含着大量的义务，环境责任亦是如此。环境权利与环境义务存在着结构上的相关关系、数量上的等值关系和功能上的互补关系。［10］这就意味着，在环境污染和破坏行为中，作为主要资金信贷方的银行业信贷机构如果无须承担环境责任，就必然导致对公民环境权的侵害。建立健全生态文明体制，要求对环境责任承担主体与内容要有准确的界定；要求信贷机构承担环境责任，约束信贷机构的行为，从而引导资金正确的流向，可以较好地维护当代人与子孙后代的环境权。

（四）符合企业社会责任理论的要求

企业作为市场经济的关键主体，在获得企业利润的同时，对资源和环境的可持续发展富有不可推卸的责任。［11］银行业信贷机构作为企业的主体之一，其承担环境责任是企业社会责任的微观要求。银行业信贷机构作为为生产者企业提供信贷资金的机构，它的社会责任不仅仅是使自营项目实现生态、环保，更在于发挥其金融的杠杆作用，对社会融资企业履行其环境责任起到刺激和引导的作用。企业想上马新项目，大多数需要获得银行的信贷支持。银行业信贷机构作为社会融资的主要渠道需要承担环境责任，并能够在资金源头上杜绝污染生产者企业的项目实施，引导企业发展经济效益与环境效益相符合的项目。

（五）符合环境风险管理理论的要求

人类的一切行为不可避免地对环境产生影响，环境风险管理理论要求行为主体根据风险评估的结果，通过减轻环境风险、避免环境风险的方式来控制环境风险。在市场竞争不断激烈、环境法制不断完善、公民环境意识不断强化及企业不良环境行为造成信贷风险等内外因素的推动下，银行业信贷机构要降低面临的环境风险，就必须明确银行业信贷机构所要担负的环境责任，明确其环境权利与环境义务。银行业信贷机构在明确环境责任之后，必然通过对环境风险的识别、评估、控制等方式提升整个银行的风险管理能力。这不仅能够避免信贷风险，提升自身的经济效益，更能够推动经济和环境的可持续发展，实现生态文明。

三、银行业信贷机构环境责任的制度设计

银行业信贷机构环境责任制度的构建是一项系统性工程，它既需要银行业信贷机构履行绿色信贷义务，也需要完善银行业信贷机构的环境法律责任，并辅之以相应的监督及配套措施。［12］

（一）构建一个多层次的绿色信贷制度链

为了实现从信贷环节预防环境破坏的目的而要求信贷机构具体落实其环境责任，有必要构建一个多层次的绿色信贷制度链。

1.绿色信贷贷前评估审查制度

绿色信贷贷前评估审查制度，要求银行业信贷机构在接到生产者或者项目的贷款申请时，要对申请进行严格的贷前评估，坚持绿色信贷义务，实行“环保一票否决制”。银行业信贷机构同时应与环境保护部门实现数据库共享，建立企业环境资质等级管理，对贷款企业和项目进行级别评估。贷前评估分级可以借鉴“赤道原则”的项目风险分类标准，将项目分为A、B、C三个级别，对于不同级别实行不同的审查标准，其中对于环境风险较大的A类项目和企业不仅要进行贷前评估，还要委托独立第三方进行再评估；而对于环境风险较小的B、C类项目，则可以适用简易程序。绿色信贷贷前评估应该坚持“生态文明理念”，对于国家支持的、符合生态文明的企业和项目给予信贷支持；对于破坏环境的项目、未通过信贷贷前评估的不予信贷支持。［13］

2.绿色信贷资金使用动态跟踪制度

资金使用动态跟踪制度要求信贷机构在发放贷款之后要履行对企业和项目的贷款使用情况进行跟踪和检查的义务，银行业信贷机构应当充分利用其债权人的身份，积极行使权力，要求债务企业和项目定期提供资金使用自查报告，根据自查报告，信贷机构进一步进行跟踪和检查，将检查结果作为是否继续拨付信贷资金的依据，对于存在重大环境风险的企业和项目，可以中止信贷资金发放，并要求其定期整改，对于违反环境法律、造成环境污染和破坏的，终止拨付信贷资金。

3.绿色信贷环境影响评价制度

环境影响评价制度作为我国主要的环境保护法律制度之一，对于协调信贷与生态文明的关系具有积极意义，因此，银行业信贷机构应当将环境影响评价作为绿色信贷制度的重要组成部分，将环境影响评价融入到信贷业务中去，以专业的环境影响评价机制为绿色信贷提供专业的支持。［14］同时，要尽快建立独立于政府、银行和企业等相关责任主体的环境影响评价机构。在实践中存在着既是环境影响评价标准的制定方又是环境影响评价的执行机关，这种既是运动员又是裁判员的模式必须改革，应实现两者的分离，从而保证绿色信贷环境影响评价制度的先进性和科学性。

（二）完善银行业信贷机构的环境法律责任

环境法律责任，是指环境法律关系主体因污染和破坏环境，依法应承担的法律责任。环境法律包括环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任三种责任形式。鉴于目前我国环境破坏和污染的严重性，迫切需要对银行业信贷机构的环境法律责任进行完善。［15］

1.银行业信贷机构的环境行政责任

环境行政责任是指银行业信贷机构违反环境法律或者相关银行业法律，实施了不利于环境的行为的单位和个人所应承担的行政方面的法律责任。目前，银监会主要通过“三个办法一个指引”，明确银行业信贷机构的法律责任，强化贷款责任的针对性，构建健康的信贷文化。但是，从目前已有的法律来看，并没有针对银行业信贷机构的环境法律行政责任进行专门的规定，银行业信贷机构的法律行政责任大多以违法违规发放、违法审慎经营进行处罚。［12］虽然“三个办法一个指引”规定要求信贷的项目应当符合国家产业、环保相关政策，但是并没有独立进行环境行政责任的规定。面对当前环境问题的严重性，有必要对违反环境保护的违规信贷单独进行规定，依法追究该机构和相关责任人员的责任，并根据情节轻重分别给予不同的行政处罚。

2.银行业信贷机构的环境民事责任

环境民事责任指的是环境法律关系主体因污染和破坏环境，依法应承担的民事方面的法律责任。［16］而银行业信贷机构的环境民事责任，不仅仅指信贷机构自营项目污染和破坏环境应当承担民事方面的法律责任，更是要对其信贷资金项目或者企业的污染和破坏环境的行为承担连带责任。当然在信贷机构的民事法律责任的构成要件上要严格于一般的环境污染民事责任，即在满足违法行为、损害结果、因果关系三要件的基础上还要满足主观故意，即要求信贷机构在承担民事法律责任时，信贷机构应明知信贷项目、企业可能或者已经将信贷资金利用于与生态文明理念不相符合的项目而仍然发放贷款。让信贷机构在主观故意的情况下承担环境民事法律责任，势必会对信贷机构信贷产生强烈的制约作用。

3.银行业信贷机构的环境刑事责任

传统意义上的环境刑事责任指的是个人或者单位触犯《刑法》。严重污染或者破坏环境所应负的刑事方面的法律后果，主要指的是破坏环境资源保护罪，但是由于信贷机构影响环境行为的特殊性和间接性，一般很少可以对银行业信贷机构的信贷行为直接适用破坏环境资源保护罪。在对银行业信贷机构进行环境刑事责任规制中，应该充分考虑信贷机构主体与行为的特殊性，重点从违法发放贷款罪入手，对信贷机构及其工作人员违反法律、行政法规的规定，玩忽职守或者滥用职权发放贷款的行为进行规制，同时在相关法律法规中明确规定绿色信贷的原则与具体要求，为银行业信贷机构承担环境民事责任提供法律上的支持。

（三）完善银行业信贷机构环境责任的配套措施

1.构建信息公开、共享制度

信息公开、共享制度是我国绿色信贷制度能够顺利进行、有效实施的保障。当前，由于我国各部分数据独立，还没有实现信息数据的共享，同时由于缺乏相应的监督和制裁，因此申请信贷的企业和项目通常会对环境信息进行隐匿，不利于社会的监督。建立信息公开制度要求将信贷机构的信息公开规定为强制性义务，定期披露信贷机构对相关项目和企业的授信情况，以便社会与相关方面的监督。同时，充分发挥中介机构在信息披露中的作用，如要求会计师事务所、律师事务所、环境评价机构在出具相关报告及法律意见书时要加入环境影响评价的强制性内容，从侧面推动有关环境数据的披露。同时还要完善信息的共享机制。在加强环保信息披露的基础上，为了提高信息的使用价值，应该加强环境部门、银监会、银行业信贷机构、人民银行之间的信息沟通和信息共享。［17］

2.完善监管机制

任何制度的有效实施都需要进行有效的监督管理，通过对银行业信贷机构信贷行为的约束实现环境污染的预防，需要从以下几个方面进行：第一，从国家层面上，主要是对违反法律法规将资金放贷给污染企业和项目的信贷机构追究环境法律责任。环境法律责任必须通过国家科学立法、严格执法和公正司法才能真正得以落实。［18］第二，大众媒体。在信息时代里，媒体作为一种无形监督工具能够发挥积极的作用，一方面可以督促监管部门履行监管职责，另一方面可以迫使银行业信贷机构在舆论压力下审慎经营，绿色信贷。同时，建议开设与3·15晚会一样的节目，直击环境问题，曝光环境污染“大老虎”与背后的金主。第三，群众的监督。群众是环境不利行为的直接受害人，因此应该拓宽人民群众维权的渠道，让人民群众用举报、投诉、诉讼等手段来维护自己的合法权益。

3.环境信誉评级和经济诱导

从短期来看，银行业信贷机构严格执行绿色信贷原则，可能导致银行业信贷机构面临流失部分优质客户的风险，降低银行的积极性。但可以通过对银行业信贷机构实行环境信誉评级和经济诱导，来推动信贷机构在实现经济效益的同时良好地履行环境责任，提高银行业信贷机构开展绿色信贷的积极性，缓解银行经济利益与环境利益间的矛盾。还可以建立财政税收激励机制和绿色信贷竞争机制，通过统一信誉评级标准，根据银行绿色信贷状况，创新绿色金融衍生品等指标进行分级，继而针对不同的等级，建立相应的风险补偿和激励机制进行经济诱导，比如使用贴息政策、财政补贴、提高或者降低利率等。［19］

四、结语

随着生态文明理念和依法治国理念越来越深入人心，环境责任主体日益扩大，银行业信贷机构的环境责任存在的相关问题也日益凸显。本文以绿色信贷理念为依据，良好地解决了银行业信贷机构承担环境责任的正当性问题。同时，从多层次的绿色信贷制度链，完善的环境法律责任辅之以良好的配套措施方面进一步完善了银行业信贷机构承担环境责任的制度设计，为构建银行业信贷机构的环境责任体系提供强有力的保障。

［1］《穆迪称中国影子银行在总体信贷占比正在企稳》，http：／／www.chinairn.com／news／20141117／160945388.shtml。

［2］蔡守秋：《关于处理环境纠纷和追究环境责任的政策框架》，《科技与法律》2005年第1期，第111－118页。

［3］邓毅：《商业银行对公授信业务中信贷风险管理探究》，《中国外资》2013年第9期，第13页。

［4］《2014年上半年中国社会融资规模10.57万亿》，http：／／www.chinairn.com／news／20140717／084227507.shtml。

［5］王明辉、王喜平、周淮：《论商业银行环境责任的法律规制》，《江汉大学学报》（社会科学版）2011年第1期，第98－102页。

［6］王璇：《我国商业银行环境责任的适度性研究》，《金融经济》（理论版）2011年第6期，第37－39页。

［7］张卉聪：《我国商业银行承担环境责任激励机制的法律分析》，《金卡工程》2010年第5期，第223－224页。

［8］吴真：《投资机构环境责任研究》，长春：吉林大学出版社，2014年。

［9］钟德明：《中国绿色信贷新指向：完善银行风险环境管理体系》，《WTO经济导刊》2012年第5期，第58页。

［10］郭永长：《论公司环境义务》，硕士学位论文，东北林业大学，2007年。

［11］徐显志：《关于企业社会责任的思考》，《科学咨询》（科技·管理）2010年第11期，第22页。

［12］刘曼妮：《论银行业金融机构的环境法律责任》，硕士学位论文，对外经济贸易大学，2012年。