分类进行开发区土地集约利用评价探索研究

刘海梅

（上海城市房地产估价有限公司，上海 200003）

分类进行开发区土地集约利用评价探索研究

刘海梅

（上海城市房地产估价有限公司，上海 200003）

基于现有开发区土地集约利用评价体系，通过对不同发展阶段开发区土地利用特点及管理重点的分析，建议在现有分类基础上，对工业主导型开发区按照发展阶段分类进行土地集约利用评价，并给出了相应的分类评价指标体系和权重区间调整建议，以期更好地实现开发区土地集约利用目的。

开发区；土地集约利用；评价体系；权重区间

1 现有开发区土地集约利用评价体系

2008年，我国开展了首轮开发区土地集约利用评价工作，此后每两年对评价成果进行一次更新，2014年开展了第四轮开发区土地集约利用评价工作，目前已形成比较完善的开发区工作方法和评价体系，详见《开发区土地集约利用评价规程（2014年度试行）》（以下简称“规程”）。

“规程”根据开发区工矿仓储用地和住宅用地占已建成城镇建设用地的比例状况，将开发区划分为“产城融合型”和“工业主导型”两种评价类型，不同类型的开发区采用的评价指标体系和权重区间进行区别设置，同时对上一轮评价指标体系进行了调整和简化[1]。

调整后的“产城融合型”及“工业主导型”开发区土地集约利用评价的指标体系和权重区间如表1。

表1 产城融合型与工业主导型开发区土地集约利用评价指标及权重区间Table 1 Evaluation indicators and weight ranges for industry-city integrated development zones and industry-oriented development zones

2 现有开发区土地集约利用评价体系的不足

从两种不同类型开发区的评价指标体系和权重区间设置可以看出，根据用地结构对开发区进行分类，能够体现不同类型开发区的特点，更有针对性地进行土地集约利用评价，也增强了同类开发区评价结果的可比性和借鉴性，是开发区土地集约利用评价体系的一次重要改进和完善。但结合开发区发展的实际情况，作者认为目前的评价体系仍然存在以下两方面的不足。

2.1 指标设计未能体现用地结构与开发区规划和定位的一致性要求

要实现一个区域或城市土地利用价值最大化，必须从该区域或城市的社会经济发展、产业发展和生态环境等各方面统筹规划[2]，开发区作为该区域的重要部分，符合区域整体规划和土地利用规划是土地集约利用的重要方面[3]。因此，开发区土地集约利用评价指标体系应该对开发区土地开利用是否符合规划进行衡量[4,5]，而目前评价指标体系设计未能体现用地结构与开发区规划和定位的一致性要求。

2.2 指标和权重设计未能与不同发展阶段开发区管理重点相结合

一般来说，开发区的生命周期大体可分为四个阶段，初始阶段、扩张阶段、成熟阶段和调整阶段[6,7]。处于不同发展阶段的开发区，其土地集约利用的内涵和土地利用管理重点也有所不同[8]。例如，对处于初始阶段和处于成熟阶段的开发区而言，其土地利用状况和用地产出效益区别是很明显的，管理单位关注的侧重点也有所不同，因此采用相同的指标体系和权重设计显然是不合理的，但现行评价指标体系并未对其加以区别。

3 不同发展阶段开发区的特征及土地管理重点

鉴于以上两方面的原因，作者建议在现有分类基础上，结合各发展阶段开发区的发展特征和土地管理重点，对工业主导型开发区按照发展阶段分类进行土地集约利用评价。

3.1 不同发展阶段开发区的特征

（1）初始阶段

初始阶段也即开发区的设立阶段，是政府根据区域或城市社会经济发展的需要，划定一定的区域，制定相关政策，进行基础设施建设，再进行招商引资。其土地利用特点是区内基础设施建设先行。

（2）扩张阶段

开发区利用初始阶段积累的资源及政策优势，进一步吸引外部资源，产业用地的开发和建设逐步加快，开发区的功能也由单一的工业功能，逐步得到完善，开发区逐步成型，为向成熟期发展奠定基础。

（3）成熟阶段

经过扩张阶段的快速发展，开发区逐步发展成熟，区内土地已基本建设完成，区内企业效益也处于一个相对稳定的发展水平。成熟阶段，开发区更加注重土地的产出效益和扩区需求。从各地情况来看，开发区从设立到发展成熟大致需要15～20年时间。

（4）调整阶段

由于区域和城市的发展一直处在一个不断发展变化的社会经济环境下，因此开发区的发展规划定位也会随着环境的变化不断进行调整，此时，开发区将会通过从重规模扩张向重挖潜、重效率转变，并开始注意开发区的生态环境及可持续发展，实现内涵式增长。调整阶段，不符合区域整体规划定位、产出效益不好的开发区将进行整体转型重建；与区域整体规划定位相契合，土地产出效益比较稳定的开发区，此时更加注重对区内存量土地的挖潜。

3.2 不同发展阶段开发区土地管理重点

对于处于初始和扩张阶段的开发区（包括成熟开发区的新扩区部分以及启动整体转型重建的开发区）（以下简称“第一类开发区”），管理单位监管的重点在于开发区是否严格按照土地利用总体规划和控制性详细规划进行土地开发和供应，区内批而未征、征而未供、供而未用的土地的动态变化情况，建设单位是否严格按照土地出让合同中批准的容积率、建筑密度、单位土地固定资产投资额等指标进行开发建设等方面。对于与区域整体规划定位相契合，发展比较成熟，土地产出效益比较稳定的开发区（以下简称“第二类开发区”），管理单位监管的重点在于已建成各类土地的产出效益以及区内闲置和低效存量土地的挖潜情况。

4 对不同发展阶段开发区评价指标体系及权重区间设置建议

4.1 指标体系及权重区间设置建议

基于上文对不同发展阶段开发区的土地利用特征及管理重点的分析，第一类开发区评价的重点应放在土地利用程度、土地利用结构、已建成产业用地的土地利用强度和固定资产投入强度方面，而用于衡量开发区整体土地利用强度指标如综合容积率和建筑密度则意义不大[9]。另外，相对于固定资产投入强度而言，用地产出效益也可相对弱化。同时，该类型开发区的土地利用监管重点在于已出让的土地是否按照合同批准的各项用地指标落实到位[10,11]。

第二类开发区评价的重点应放在用地强度和产出效益，但同时也需要强调土地利用程度和用地结构的影响。对于比较成熟的开发区，其土地利用程度的理想状态应是已批租的土地100%已开发，已开发的土地100%已供应，已供应土地100%建成，区内不存在闲置土地；用地结构符合开发区规划和产业定位，如果区内土地用途不符合规划及产业发展定位，则应该逐步进行调整，如进行整体转型重建，则可以划归第一类开发区进行评价。与第一类开发区评价侧重点有所不同，相对于固定资产投入强度而言，第二类开发区应该强化用地产出效益；另外，对区内闲置和低效土地的处置情况应作为土地管理重点予以关注。

第一、二类开发区指标体系和权重区间设置建议如表2。

表2 第一二类开发区土地集约利用评价指标及权重区间表建议Table 2 Evaluation indicators and weight ranges for type I and II development zones

4.2 相关指标及权重区间调整说明

（1）指标及权重区间调整说明

第一类开发区，土地利用程度子目标增加土地开发率指标，与土地供应率和建成率一起衡量开发区的开发建设程度；用地结构状况子目标用规划符合率替代工业用地率指标，用以强调规划对土地利用的导向作用，同时也可以避免产业定位变化对该子目标得分的影响；土地利用强度子目标删除综合容积率和建筑密度，调整工业用地容积率和用地建筑系数为产业用地综合容积率和建筑系数；产业用地投入产出效益子目标，把工业用地地均税收调整为产业用地地均税收；土地利用监管绩效子目标，把土地闲置率指标调整为合同执行到位率。

第二类开发区，土地利用程度、用地结构、土地利用强度和产业用地投入产出效益子目标，参照第一类开发区进行设置；不同之处在于，土地利用程度子目标部分，删除土地开发率指标，可以避免部分开发区已建成农村工矿仓储用地较多产生的影响；土地利用强度子目标，保留原评价体系中综合容积率和建筑密度指标，用于衡量开发区整体土地利用强度水平；土地利用监管绩效子目标，选用土地闲置率和闲置及低效土地处置率两个指标用以衡量开发区土地闲置情况以及存量土地挖潜情况。

对指标进行调整和区别设置的同时，指标权重也应更具有针对性地进行设置和调整，根据管理侧重点不同而有所侧重。对于三项目标的权重区间，保持土地管理绩效的权重不变，调增第一类开发区土地利用状况目标的权重，相应地调减用地效益目标权重；对第二类开发区进行反方向调整。对子各项目标，保持用地结构状况权重区间不变，第一类开发区调增土地利用状况子目标权重，相应调减土地利用强度子目标权重；同样对第二类开发区进行反方向调整。

（2）新设指标内涵说明

与“规程”相比，本文新设了规划符合率、产业用地综合容积率、产业用地建筑系数、产业用地地均税收、合同执行到位率和闲置及低效土地处置率指标。对这些指标的内涵进行如下定义和说明：

规划符合率：严格按照开发区控制性详细规划开发建设的土地面积与已建成土地面积的比值，数值以%表示；

产业用地综合容积率：已建成工矿仓储、商服以及其他产业用地上的建筑面积与已建成工矿仓储、商服以及其他产业用地土地面积比值，无量纲；

产业用地建筑系数：已建成工矿仓储、商服以及其他产业用地内的基底面积与已建成工矿仓储、商服以及其他产业用地土地面积比值，数值以%表示；

产业用地地均税收：已建成工矿仓储、商服以及其他产业用地范围内的二、三产业税收总额与已建成工矿仓储、商服以及其他产业用地土地面积的比值，单位为万元/公顷；

合同执行到位率：严格按照土地出让合同批准土地用途、容积率、建筑系数以及固定资产投入强度等指标要求开发建设的土地面积与已建成土地面积的比值，数值以%表示；

闲置及低效土地处置率：已处置闲置及低效土地面积与区内全部闲置和低效土地面积的比值。其中，闲置及低效土地即包括规程定义中认定的闲置土地，也包括烂尾楼以及容积率和建筑密度低于一定标准并且产出效益连续多年达不到标准的土地。土地利用强度和产出效益标准应结合区域内所有开发区的实际情况进行统一设定，限于篇幅，本文不做展开论述。

本文是作者结合自身实际工作，对完善开发区土地集约利用评价体系提出的一点个人浅见，供相关人士共同研究探讨。

References)

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An exploratory study on the classified evaluation of intensive land utilization in development zones

LIU Hai-Mei
(Shanghai Urban Real Estate Appraisal Co., Ltd., Shanghai 20003, China)

This study analyzes the characteristics and management focus in different development stages of the existing evaluation system of intensive land utilization in development zones. Using this analysis and classification, the author proposes a classified evaluation of intensive land utilization by development stage for industry-oriented development zones. In addition, an indicator system corresponding to this classified evaluation and some advice on weight ranges are provided for further study and discussion, in a bid to achieve better intensive utilization of land in development zones.

development zone; intensive utilization of land; evaluation system; weight ranges

F293.22

A

2095-1329(2015)03-0035-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.008

2015-04-30

2015-05-20

刘海梅(1979-),女,硕士,高级经济师,注册房地产估价师,注册咨询工程师(投资).主要从事房地产评估及土地评价研究.

电子邮箱: haimei319@163.com

联系电话:021-63589988×6203

上海市规划和国土资源管理局科研项目