新时期我国国有企业功能定位、转换困境与对策研究

2015-12-08伍旭中冯琴琴

安徽大学学报（哲学社会科学版） 2015年4期

伍旭中，冯琴琴

2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”新一轮国企改革由此拉开序幕。2013年12月17日，上海市出台《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，根据上海市地方经济发展特色，将上海市国有企业分为竞争类、功能类和公共服务类，提出分类治理的改革计划。之后，北京、广东、江苏、陕西等17个省市相继发布国企改革的意见。尽管各省市的具体改革办法不一，但改革的宗旨一致，主要是围绕着发展混合所有制经济、实行分类监管、完善股权激励机制等方面开展。可见重新定位国有企业功能、“分类治理”已成为国有企业改革的主张之一。但国有企业功能既存在历史敏感性，又存在制度内生性和共生性，缺乏这方面的认知，将导致功能定位与国有企业改革两张皮，功能实现存在困境。因此，本文在回顾我国国有企业功能变迁的基础上，着重分析新时期国有企业功能定位，探索功能转换的实现对策。

一、文献回顾

由于国有企业是我国国民经济的主导力量，我国学者对国有企业功能有大量研究。早在1980年，于光远就提出应当以生产力作为评价所有制先进与否的唯一标准，国有企业的功能应当是发展生产力①于光远:《对待社会主义所有制的基本态度》，《人民日报》1980年7月7日第5版。。董辅礽(1995)认为，计划经济时期，国有企业的功能主要是保障指令性计划的实施、保障社会就业以及执行国家政策等;市场经济时期，国有企业主要是弥补市场失灵，供给各种基础产业和基础设施，控制决定国家经济命脉的产业以及调节社会收入差距，维护社会公平发展等。姜树蔚(1996)把国有企业分为建设和维护基础设施、从事社会公用事业活动的企业，以及从事普通“商业性活动”的企业两类。雷星晖等(2007)将国有企业功能分为四个方面:生产功能、盈利功能、控制功能和社会功能。一些学者认为，在我国，国有企业的主要功能不是补充私人企业和市场机制的不足，而是实现国民经济长期动态平衡，巩固和完善社会主义制度(张宇，2009;2010)，“诱致”市场产生，包括经济与社会两种基本功能(乔明哲等，2010;李玲，2012)。荣兆梓等(2013)认为，竞争性领域与垄断领域的国有经济具有不同的社会功能，承担不同的社会责任。

讨论国有企业功能的目的主要是为国有企业改革方向提供指导。金碚(1999，2010)从国有企业特殊性出发，指出:首先，国有企业作为特殊企业，在某些行业有其存在的必要性，不要“幻想”实行一般企业制度或效仿国外进行私有化;其次，要认清国有企业的优劣势，进行合理的行业布局;再次，国企改革的最终目标应当是将国有企业定位为特殊企业，它是现代企业制度的一个重要组成部分;最后，国有企业应当接受双重效率评价，不仅要评价其盈利能力，更重要的是要进行所有者利益评价。董辅礽(1999)认为，解决国有企业问题，首先必须给国有企业适当定位，国企改革的方向也应当是对变化后的功能进行再定位。程恩富等(2012)主张不能以是否属于所谓的竞争性行业或领域为标准，决定国有经济是否退出某些行业或领域，国家政权的性质决定了国有经济的性质，国有经济战略性结构调整的实质是提高国有企业的地位和竞争力。李涛(2013)认为国有企业是一种服务于公共行政目标的组织，属于“公产”，应纳入行政法体系管理，通过制定《公产企业法》明确国有企业的分类、义务等。王胜利(2014)基于国有企业的多重功能，提出通过顶层设计，推进国有企业资产管理体制、国有企业战略性调整等多方面的协同改革。高明华(2014)、杜国用(2014)等对不同类型的国企分别给出改革方案。陈东琪等(2015)认为，应当加快竞争性领域国有经济退出步伐，深入推进垄断行业改革攻坚，推动国有经济向公益性领域回归，向体现国家战略意图的基础性、战略性、前瞻性重要产业和领域收缩集中，实现国有经济领域产业和产权的广泛开放，使国有经济行业分布更为合理，总量比重显著降低，促进国民经济运行更加健康、更可持续。

已有研究虽然结合了我国国情特点，也提出了很多有价值的意见，但不少研究是一种静态分析，即仅就当前国有企业功能谈改革方向，没有形成一个国有企业历史功能变迁的动态链条;对国有企业功能的定位是基于市场经济而不是社会主义市场经济的分析，缺少社会主义制度属性的要求。更为重要的是，较少有学者从分类的角度探讨我国国有企业功能转换的困境和转换实现机制，因而导致理论与实践的偏差。

二、我国国有企业功能的历史变迁

国有企业功能既与国家制度相关，存在制度内生性和共生性，又与国家经济发展阶段相联系，存在动态性和历史敏感性。定位我国新时期国有企业的功能，必须关注这两点。

(一)计划经济体制时期国有企业的功能定位

1.制度巩固与经济建设的功能(1949—1978)。新中国建立后，为了巩固人民解放与民族独立的政治成果，我国制定了“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的经济发展政策，全国各类企业在国营经济的统一领导下分工合作。这一时期，国有企业不仅是国民经济恢复和发展的主力军，更是国家统一领导各类经济成分、实现国家政治目标的有力武器。国营经济通过完成国家各项指令，帮助国家组织经济生产，实现国民经济高速发展。

2.承担改革成本与按劳分配示范作用的功能(1978—1992)。高度集中的计划经济体制虽然在当时带来了经济的高速增长，但也积累了很多问题，如盲目追求产量，造成国民经济比重严重失调等，改革势在必行。为推动改革开放，国有企业一方面努力提高自身生产效率，为经济体制改革创造了物质基础，为各级政府提供了大量的财政收入，也承担了经济体制改革成本;另一方面，坚持以按劳分配为主体的社会主义分配方式，促进了社会公平，对非公有制经济分配起着示范引领作用。

(二)社会主义市场经济新阶段国有企业功能定位

进入社会主义市场经济新时代后，国有企业的主要任务也从“国家的生产单位”转变成独立核算的经营主体，转亏为盈、提高效率显得尤为重要。

1.经济性功能(1992—2003年市场经济探索时期)。在这期间，特别是20世纪末，国有企业效益低迷倒逼国有企业改革，“抓大放小”的举措在一定程度上促进了国有企业效益的提高和国民经济战略布局的优化。随后，股份制试点、仿三资企业试点、无行政主管部门企业试点、企业嫁接试点、中小企业国有民营试点等在全国展开，国有企业改革、改制步伐加快，经济效益明显提高，国有企业的主体功能体现为经济性功能。国有企业这一主体功能定位适应了发展社会主义市场经济的需要，提高了国有经济水平和国有经济控制力。

2.公共功能与经济功能并存(2003年后，完善社会主义市场经济体制时期)。2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会正式挂牌，之后，各级国有资产监督管理委员会(简称“国资委”)纷纷成立，国有资产管理新体制基本形成。在全面建设社会主义和谐社会的时代背景下，人们对国有企业功能的要求越来越多元化，一方面，国家始终强调国有经济在国民经济控制力上的重要作用，另一方面有关国有企业效率、社会责任等问题的争议越来越大。这个时期国有企业的主体功能分为三大方面:第一，政策功能。国有企业作为政府调控经济的有效手段，是维护国家政治安全，实现国家政治目标的工具。第二，社会功能。市场不是万能的，存在着诸多失灵的领域，国有企业可以在一定程度上弥补这一缺陷。第三，经济功能。实际上就是公共功能和经济功能并存。

三、新时期我国国有企业功能再定位

社会主义市场经济体制确立以前，国有企业同一时期的主体功能比较单一，或是巩固制度，或是主导经济建设，而其他功能居于次要地位，甚至被忽视，这是特定历史发展阶段的必然产物。新时期，国有企业面临的发展环境已经发生了很大变化，同一时期的国有企业功能不再单一化，社会功能、经济功能、政策功能统一为一体，各功能之间相辅相成。

我们根据国有企业公共功能与经济功能两大基础功能的强弱关系，将国有企业划分为四大类别(见图1)。

第一类国有企业(Ⅰ):高公共功能，低经济功能企业。这一类国有企业不以营利为目的，而以满足社会公益和人们的基本需求为目的，对应的是非营利性国有企业(或称为公益性国有企业)。公益性行业主要是不以营利为目的或无法盈利(物质技术性质决定其无法通过市场机制实现盈利)的一些行业，是介于政府机构和营利机构之间的社会组织，以实现社会功能为主要目标。由于这类企业很难盈利或根本不能盈利，私人资本都不愿意投资进入，国有企业必须弥补这一市场空白以满足广大人民群众的物质文化需求。

根据约翰·霍布金斯大学非营利机构比较研究中心的分类，非营利性机构主要有12大类:文化与休闲;教育与科学研究;卫生;社会服务;环境;发展与住房;法律、推进与政治;慈善中介与志愿行为鼓励;国际性活动;宗教活动和组织;商会、专业协会、工会;其他。但分类并不是绝对的，随着技术和管理水平的提高，部分非营利性机构也可能会实现盈利能力，转变为商业化经营管理模式，进而成为营利性企业。因此，对于这一类国企除了在财政、税收及政策上给予支持外，还应当重视其经营管理能力的提高、管理制度的完善，并应加强对其社会服务质量的监测及监督，使之进一步降低服务成本。

第二类国有企业(Ⅱ):高经济功能，高公共功能。这一类国有企业多是依赖国家政策壁垒或资源优势获得行业垄断地位的垄断性国企，应当也必须盈利。理论界一般以市场集中度(CRn)和HHI指数衡量一个行业的市场结构。根据众多学者对国有资产行业市场结构的测算，我国垄断性行业主要有石油石化行业、电信行业、烟草行业、电力热力及水的生产和供应业、燃气生产和供应业等。

垄断性国有企业中除了自然垄断行业(如电信行业等)外，还包括一些战略资源产业，如石油、煤炭、有色金属等资源的开采加工。对于这一类国企，一方面，从战略资源的不可再生性及对国家经济安全的影响性考虑，国家应该加强监管，如果过度放松管制，企业的逐利性会造成国家资源的严重浪费及生态环境的恶化;另一方面，国家应当限制其向上下游行业过度扩张，垄断性国企不能盲目追求做“大”，应将那些民营企业能胜任且不破坏公共利益的生产环节让与民营企业，以增强国家经济综合活力。

第三类国有企业(Ⅲ):低公共功能，低经济功能。这一类企业盈利能力弱，社会效益低，一般是规模较小或亏损性国有企业，如纺织业、饮料制造业、造纸及纸制品业等。它们既不能提高人民的福利水平也没有多少盈利能力，甚至给整个国有资产及国民经济带来“拖累效应”。因此，对于这一类国有企业国家应当采用退出战略，让位于具有更高盈利能力的私营企业或外商投资企业，以实现社会资源的最优配置。

第四类国有企业(Ⅳ):高经济功能，低公共功能。这一类国有企业一般处于竞争性强、以营利为主要目的的行业，如家电制造业、交通运输设备制造业、通信设备及其他电子设备制造业等。在定位国有企业功能时，很多人将国有企业定义为市场失灵的补充者，以为在“补充”之外的领域采取国营方式组织生产就是“与民争利”。其实不然，国有企业作为全民所有企业，无论处于行业竞争的哪一领域，只要能够在公平参与市场竞争的过程中具有盈利能力，实现国有资产的保值增值，就是符合市场发展规律的。因为国有企业的利润最终是归全体人民所有的，它的最终目的是实现全社会福利的最大化。

国有企业是特殊企业，既有资本的一般属性，又有“国有”的特殊属性，是公共功能与经济功能的结合体。但就目前我国国有企业功能现状来看，两大基本功能是盘根错节交织在一起的，能否做到两大基本功能横向协调统一，是实现“分类改革”的关键。

四、我国国有企业功能转换的困境

根据国有企业的特殊性及其功能分类，高公共功能的企业应当成为国有经济未来发展的主要方面，国有企业应当重点集中在高公共功能、关乎国家命脉的行业和领域，即主要为第一类和第二类国有企业。从目前国有资产分布来看，国有企业广泛分布于各行各业。在工业国有企业中，截至2011年，石油石化总资产占全部工业国有资产的26.1%，电力占20%，冶金占12.5%，机械占 9.5%，煤炭占 9.1%，烟草占5.7%①据《中国国有资产统计年鉴(2012)》计算所得。。国有企业在资源性、服务性等战略性行业比重较高，但在涉及国家经济命脉的七大行业(军工、石油石化、电网电力、电信、民航、煤炭、航运)中，国有资产总量和利润总额占全部国有资产和利润的比重分别为27.5%、43.1%，集中度较之前有所下降(2002年的比重分别为32.9%和59.2%)(张晨，2013)。此外，国有企业在卫生、社会服务、环境发展等高公共功能领域的发展也比较落后，人民群众的受益没有得到显著提高。

可见，我国国有企业在发展方向上仍然有一定的偏差，未能从本质上把握企业改革方向，国有企业更多地向公益性、战略性领域集中任重道远。这种现象主要是由国有经济内在运行体制缺陷造成的，国有企业没有有效地平衡公平与效率之间的关系，国有企业功能转换因而陷入困境。

具体到各类企业当中，主要困境又各有不同(表1)。

(一)国有企业发展的一般性约束

1.企业治理结构不健全。企业是一个系统，企业能否生存和发展关键要看企业对竞争环境的适应性。随着经济体制改革的深化，我国国有企业总体管理水平有了很大的提高，国有企业的市场观念、竞争观念都得到加强，一些企业通过公司制改革建立了比较规范的法人治理结构，但大多数国有企业在公司治理机制上仍存在很多不规范的问题。具体表现在:第一，人员选聘机制不健全，股东大会、董事会等机构未能充分发挥各自的作用，很多员工以获得“铁饭碗”为目的选择国有企业，在工作中积极性不足;第二，没能形成科学合理的监督约束机制，以权谋私行为不同程度地存在;第三，制度缺乏有效性及灵活性。人才是企业发展的重要保障，但很多国有企业在员工选拔、人才培养上没有与市场接轨，不仅从整体上降低了国企员工的综合素质，也因为激励机制不健全造成大量优秀人才流失，致使企业发展后劲不足。

2.软预算约束。实质上，软预算反映的是政府与企业的关系问题。在国有企业发展中，软预算主要是政府对亏损国有企业的补助。政府补助必须建立在科学的标准上，否则，不仅不能成为国有企业发展的动力，反而会引发逆向选择和道德风险。一方面，政府补助会导致企业产生补偿预期，这种预期一旦形成，就直接影响企业的经营效益;另一方面，政府对亏损企业的补助，是对再生产能力较弱的企业的“投资”，不符合资源优化配置原则，只会增加财政负担，损害社会整体福利。

据1273家上市公司发布的2012年公司年报，政府补助的前十名企业中，国有企业占8家，共获得补贴204.18亿，占政府总补贴的28.36%，其中“两桶油”获得补贴122.2亿(沈文英，2013)。从这些数据来看，政府对国有企业的补助过多，有较强的软预算约束。

(二)不同类别国有企业功能转换困境

1.第一类国有企业功能转换困境。

改革开放以后，鉴于国有企业对国家经济建设的重要性，国家先后制定了一系列措施完善国有企业效率评价体系，但仍然存在很多问题，其中较突出的是效率评价指标混乱。这种评价指标的混乱可从横向和纵向两个维度来解释:从横向看，忽视了国有企业功能的多样性，目前仍然没有一套完善的分行业、分功能的国有企业绩效评价指标体系。对于以经济功能为主的国有企业，应当以经济效率评价指标为主;而对于公益性国有企业，社会效率评价指标更能诠释企业存在的价值。从纵向看，主要是评价指标选择的随意性或者说是主观性。国企改革初期，人们从经济功能的角度评价国有企业效率，以国企低效为由提出“国有企业退出论”。而到了21世纪，随着国有企业经营状况好转，人们又以“垄断”为由指责国有企业破坏社会公平性。

评价国有企业效率应当考虑不同的历史发展阶段和企业的功能定位，遵循不同的标准。具体来说，第一类国有企业主要体现为公共功能，在绩效评价方面应当以非经济指标评价其公共功能效率。但是，目前我国仍然没有建立评价高公共功能企业的完善指标。以传统的经济指标评价这一类国有企业的效率，不仅抹杀了其在社会公共领域的贡献，也错误地传达了“国有企业效率低”的信息，使人们对国有企业发展前景失去信心。

2.第二类国有企业功能转换困境。

(1)收益分配机制不健全。国有企业利益分配制度相对于企业内部管理体制而言，是涉及利益主体更广的另一项重要制度，具体涉及五大主体:国家、出资人、债权人、企业经营者和企业职工。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。但与国外上缴比例(一般30%～40%)相比仍然较低，当前的红利上缴比例更是无法满足社会发展的需要。国有企业在利润分配上的制度缺陷，一方面使得部分以经济功能为主体的国有企业无法充分发挥国有资本的经济价值，形成经济拖累;另一方面，获利的国有企业，利润留存比例过高，国有资本流入国企内部，这种已实现的“经济功能”反而因分配体制的缺陷导致腐败风险，国有企业的经济功能未能真正实现。

(2)垄断问题。国有企业通过改革，盈利能力大大提高，但是垄断问题却日益凸显，并成为阻碍国有企业进一步深化改革的重要风险因素之一。由于资源限制、规模经济等原因，部分行业以垄断形式经营可以获得更高的经济和社会效益。上文提到应继续发展“高公共功能、高经济功能”企业(多为垄断性国企)，但这种“支持”是附条件的，即垄断应该合理。从当前垄断性国企发展状况看，主要可能引发以下问题:第一，垄断可能会导致垄断腐败，加剧公平与效率失衡，影响社会稳定;第二，垄断性行业大多缺乏竞争，企业的生产活力和创新能力受到制约，长期垄断会阻碍国家技术创新和组织制度创新;第三，垄断影响企业提供服务的质量。国有企业作为国民经济的支柱企业、基础性企业，必须破除垄断对企业发展的制约，更加关注社会公平，提高国民经济的整体效率。

3.第三类国有企业功能转换困境。

根据国企改革方向，那些被迫退出市场竞争的国有企业，一般会引起部分群体的收入降低、权利丧失，甚至下岗待岗。因此，对于这一国企利益集团来说，对自身利益最大化的追求使得他们成为反对国有企业改革的阻力之一(严雷等，2013)。其次，对于国有企业管理者来说，常年对企业高利润的独享让他们很难在短期内成为“公平”的维护者，公平与效率体制的长久缺失已经对利益主体的社会意识形成了潜移默化的影响，可能需要付出更多的努力来化解这种改革阻力。再次，从社会稳定的角度来说，大量的下岗工人必须有强有力的社会保障体系为后盾，但是我国社会保障制度仍然不完善，大量的工人失业会增加社会不稳定因素。

4.第四类国有企业功能转换困境。

对于这一类国有企业，国内许多学者认为应该“渐次退出”。笔者以为，这类企业应该有退有进。“退”，是因为其低公共功能;“进”，是因为有些企业属于战略性产业，而有些竞争性领域关系到国民经济命脉，需要国有企业进入。但这类企业在实现功能转换时容易面临第二类和第三类企业共有的困境。“退”，容易受到既得利益集团的阻碍;“进”，又容易出现利益分配不当的弊病。

五、实现国有企业功能转换的对策

根据上文的分析，要想实现我国国有企业功能转换，必须依据功能定位对国有企业进行分类改革，再依据国有企业分类实现功能转化。但任何一项改革都不是孤立的，需要其他一些辅助政策加以配合。

(一)完善国有企业绩效评价制度

国有企业绩效评价制度可以分为两大类:企业对外的组织绩效评价体系，即国有企业的经营效率;企业对内的个人绩效评价体系，即企业内部员工的激励约束机制。根据国有企业发展现状，第一类国有企业应当做好对外的组织绩效评价，而高经济功能的国企(Ⅱ，Ⅳ)要做好对内的个人绩效评价，做好员工激励。

从个人绩效来讲，主要是完善企业高管的薪酬体系，做到权、责、利相匹配，减少企业内部管理层与员工之间的薪酬差距。一方面，薪酬必须与贡献值挂钩(周晓光，2008)，应根据企业净资产收益率与基准利率的波动关系设计一个浮动性薪酬体系，即根据企业净资产利润率与基准利率之间的比例差额判断奖励标准。另一方面，从权利与责任相对等的角度看，还需有一套有效的惩罚措施，根据亏损或者低于基准净资产收益率的比例给予惩罚。

从组织绩效来讲，主要是建立一套科学的标准对某一时期内组织任务完成的数量、质量及盈利情况进行评价。但我国目前还没有一套完整的国有企业效率评价标准，国资委2006年颁布的《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》也仅仅是从企业的经济效率来评价企业的整体效率，将企业的财务绩效和管理绩效当作企业的整体效率，忽视了社会效率的重要性。本文以此为基础，结合平衡计分卡、企业社会责任及企业社会效率，对国有企业效率评价标准进行了修正与补充(表2)。在具体应用中，第一类国有企业以“社会方面”为主要评价指标，其他类国有企业以“财务方面”为主要评价指标，这样可以全面考核国有企业的综合效率，纠正人们对国有企业“低效率”的错误认识。

表2 国有企业整体效率评价体系

(二)完善国有企业收益分享制度

国有企业收益分享制度实质上是五大利益主体(国家、出资人、债权人、企业负责人和职工)的利益分配问题。在这里，主要讨论涉及高经济功能企业的利润上缴制度，和涉及高公共功能企业的利润再分配制度。

现阶段，我国国企收益上缴呈现两个特征:上缴红利企业数量少、利润上缴比例低。这种低利润上缴率制度不仅会造成企业经营效率低下，还有可能引发企业高管暗箱操作收益，因此，在国企改革过程中必须制定一个科学的政府、企业利润分配制度。但是利润上缴不是终点，而仅仅是国有资产落实在人民群众利益上的起点。据有关统计，2008—2011年，国有资本经营预算总支出为2851.86亿元。其中，用于产业结构调整、国有经济、央企改革脱困补助、扩充国有资本等支出高达2350.40亿元，占国有资本经营预算的83%，而真正用于国家公共项目支出的比例却很小(濮峻杰，2011)。这种国有企业上缴红利、政府再将红利返还给国有企业的做法，不仅增加了行政成本，还造成资源浪费。因此，从全民利益的视角看，我们必须重新审视国企收益用于社会福利的比例。

(三)规范政府补助，减少利益集团阻力

1.政府补助必须规范化，补助标准必须符合社会整体利益。对于提供公共类产品的国有企业(主要为第一类国有企业)，政府可以也应当补贴其经营亏损，但必须监督补助资金切实用在人民群众的根本利益上。而对于低公共功能国有企业或垄断性国有企业(其他三类国有企业)，补助只会降低其经营积极性，特别是凭借国家特许权或国家资源优势获得垄断地位的国有企业，不仅不能提供补助，反而要适当打破垄断壁垒。这些企业若一直处于软预算约束制度的庇护下，就会形成不顾风险盲目扩张的企业发展态势，不仅形成亏损由政府买单的恶性循环，也挤压了民营企业的发展空间。

2.完善社会福利体系，增加对社会保障体系的财政支持，减少高经济功能企业的政策性负担，将社会保障与企业发展分离。这样，当国有企业符合破产清算条件时，政府就不会因考虑工人就业、员工保障等问题而豁免亏损企业，企业也不能以承担政策性负担为由向政府寻求政策庇护。

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