协商民主在基层政协的实践与思考——以湖北省孝感市孝南区政协为例

◎张国胜

协商民主在基层政协的实践与思考
——以湖北省孝感市孝南区政协为例

◎张国胜

近年来，湖北省孝感市孝南区坚持从区情、党情、民情出发，积极探索通过协商民主的办法，解决经济社会发展中的公共事务，实现了活动常态化、内容具体化、方式多样化、效果最大化，有力推进了协商民主建设，取得了一批协商建言成果，有的引起中共孝感市委、市政府、中共孝南区委、区政府的高度重视，有的得到市区党政主要领导的重要批示，有的被市委、市政府、区委、区政府吸纳到“两型社会”建设综合配套改革方案中，有的被《人民政协报》等媒体发表，在省内外引起较大影响。

一、协商民主在基层政协的实践与形式

一是会议式议政协商。最典型的是每年全会期间组织的以“面对面协商”为特征的议政圆桌会议。委员们就全区经济、政治、社会、文化建设方面的广泛议题、人民群众关注的热点、难点和焦点问题，与区党政领导即时现场互动。我们一般按区委、区政府两个组的形式，由区委书记、区长各带分管领导和相关部门负责人参加协商会，区委区政府领导和公、检、法三家主要负责人几乎悉数到场。

二是专题资政式建言协商。利用政协委员中专家学者的优势以及政协聚才集智功能，组织专题协商，提出有价值、有分量的建议，是政协协商于决策之前的有效形式。近几年我们连续举办了《关于孝感城区中小学布局现状与调整》、《关于打造银色文化产业园》、《关于孝南区战略性新兴产业发展》等专题资政协商。每次资政，参加的政协委员及区委区政府主要领导、分管领导、相关部门负责人，以及资政内容涉及的有关单位、企业和基层群众代表达百人以上。

三是视察式点评协商。政协开展的专项视察，彰显点评式协商成效，既

有全面性视察，也有专项性视察；既有呼吁式视察，又有诊断式视察；既针对短期能解决的、比较具体的微观层面问题，也提出思路性、机制性的中观层面对策。近年来，我们组织了“委员看高新园区”、“委员看农机化”、“委员看小城镇”、“委员看农业产业化”等视察活动，同时开展对重点乡镇、重点部门的专项视察。这种现场点评式协商，对被视察对象起到了“一石三鸟”作用，即鼓舞信心，破解难题，拓展思路。

四是课题式调研协商。近年来，我们围绕区委区政府年度中心工作、十件实事、100个重点项目等内容拟定课题开展调查研究和协商，调研组自主确定活动方式，直接深入企业、园区、项目单位，乡镇或办事处，与身处社会管理和群众工作第一线的基层干部职工座谈，与广大群众面对面交流。《关于孝南区现代农业发展》、《关于孝南区乡村医疗卫生机构规范化建设》和《关于孝南区农村安全饮水》等现状清、问题明、建议实、分量重、操作性强、质量较高的调研报告，都是在这样的形式下产生的。

五是提案式督办协商。强调“开门办提案”，向提案者答复前原则上都要与提案者见面，重点提案要由承办单位主要领导亲自主持办理。目前，大多数承办单位已自觉把沟通协商作为提案办理的必要环节，在提案的办前、办中甚至办后，积极主动与提案者多次沟通协商，通过上门听取意见、约请提案者集中座谈、邀请提案者参加部门工作调研等行之有效的协商方式，不断扩大开门办案的力度。已逐步建立起提案者、承办单位、区委区政府督查室、提案委四方联动与沟通的协商机制。

六是互动式网上协商。网上议政和协商，是政协履职的新模式。2013年3月我们开通了政协网站，并逐渐推出了主席信箱、网上访谈、提案评议、议政时评、委员博客和网上提案办理等几种互动式协商新形式。特别是“主席信箱”开设以来，政协委员和社会人士踊跃来信，有提醒主席要关注经济工作、恰当评价重大改革成效的，有反映社情民意信息的，有询问政协“议政建言”能否到达政府部门执行的，甚至还有对政协工作提出批评建议的。

七是接待式约谈协商。针对委员提出的经济社会热点、难点、焦点和民生问题，包括委员在网上所提问题、意见和建议，我们除在网上即时互动外，还采取“主席接待日”的形式，将反映问题的委员约请到政协，采取一名政协领导牵头、区政府分管领导和区直部门以及相关单位负责人参加的协商会。同时，我们还围绕全区中心工作不定期对区级部门、乡镇街道、重大项目办公室和有关单位的主要负责同志进行约谈，通过约谈全面掌握情况，准确分析问题。

八是亲民式“三进”协商。近几年，我们积极开展了“委员进社区、进农村、进园区”和“打造亲民政协”等活动，把协商民主活动的触角延伸到社区、深入到农村、渗透到园区。在协商民主的具体实践中，发挥乡镇政协组织贴近实际、贴近委员、贴近群众的优势，真切听取和准确反映群众的愿望、呼声及利益诉求，实事求是地提出客观的和有价值、有分量、有影响的意见和建议，发挥好下情上传、知情资政的作用，成为掌握社情动态的“神经末梢”。乡镇政协组织勇于承担起基层协商民主的重要渠道作用，深入一线调查研究，采用大范围讨论、小范围座谈、公开协商、内部沟通等灵活多样的办法，广开言路、广求良策、广谋善举，为社会发展和改善民生助力给力。这方面我们已经涌现出许多有成效的做法和经验：如有的乡镇政协采取“两头工作法”，既列席村委会（社区居委会）例会又列席乡镇党委（街道党工委）会议，既将基层反应强烈的问题及时与上级党委政府沟通，又将党委政府的工作重点及时向基层传达反馈；有的乡镇政协积极参与到基层民

主议事会、民主听证会中去，帮助村（居）民合理反映意见建议，并将棘手问题向相关部门议政建言；有的乡镇政协还根据党委和政府中心工作或出现的一些突出民生问题，主动组织协商会，以促进问题的解决。

二、基层政协开展协商民主的困境

孝南区政协近年来在基层推进协商民主建设中虽然取得了一些成效，但也存在一些问题，还有一些薄弱环节。主要表现在以下几个方面：

1.党委和政府重视程度不够。有的以党际协商代替政治协商、以领导参加会议代替政协组织协商、以情况通报代替民主协商、以事后通报代替事前（事中）协商；有的党政领导认为协商民主是政协的事情，是各民主党派的事情，与基层组织没有多大关系；有的嫌民主协商的过程多，认为开展协商活动是自找麻烦，征求群众意见是多此一举，怕协商影响决策时效和工作进度；有的想到就协商，想不到就不协商，随意性比较大；有的认为党政内部已形成共识的事项，没必要进行民主协商；一些地方对事关经济社会发展的重大问题并未纳入协商范畴，甚至把有的重大发展规划、重大建设项目、重要人事安排等重要事项，未经政协协商就提交党委决策、人大和政府通过（任命）。存在这些问题，原因在于一些党政领导缺乏对协商民主重要性的认识，对协商民主推进科学决策、民主决策的意义认识不到位，因而不能认真执行协商“三在前”、“三在先”原则，和“把协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中”。

2.干部群众思想认识不高。受传统思维影响，一些基层干部对基层民主政治建设的重要性缺乏深刻理解和正确认识，常以“父母官”、“领导”自居，致使协商民主成为“过场式协商”、“程序式协商”、“通气式协商”。比如在村（社）事务的议题征集上，主要是面向全体中共党员和少数村（居）民代表，征集范围不够广泛，难以充分反映群众意愿；一些基层干部对协商民主存有畏难情绪、抵触情绪；少数干部习惯“以会代议”，不习惯以平等身份与群众进行交流互动，缺少事前协商，多“以票论输赢”。在农村，普通群众的民主意识淡薄，缺乏民主的实践，对自己的民主权利不珍惜，在参与协商活动中，有意离开协商主题提些离题万里的意见，让主办方难堪。在城市社区，因单位制的影响和新市民角色的转换，也致部分居民对社区事务冷淡，缺乏公共责任意识。

3.协商主体和代表性不足。基层经济发展相对滞后，群众的参与意识和参与能力相对薄弱，导致协商参与者多为政协委员、人大代表、村（居）民代表以及基层干部等，参与主体范围不够广泛，代表性不足，民主参与度较低。造成这种情况的原因，一方面是基层党委和政府开展协商民主时多以党政部门为主体，想协商的事项走个形式，不想协商的事项党政部门说了算，导致群众不能参与；另一方面是群众不愿参与或参与能力有限。如有的协商代表对参与协商认识不够，不愿参与；有些了解情况且有独到见解的代表因各种原因没法参与；有的代表因调研费时费力没有深入调研、准备不充分不愿参与；有的代表担心所提意见会伤及某些领导给自己带来不利，或者认为自己“说了也白说”，因而在协商中不愿表达其真实诉求，即使发言，也只反映一些不太重要的事情，或讲一些没有参考价值的话，敷衍协商。此外还存在有在职干部不屑参与、中青年没时间参与、流动人口不愿意参与、老年人不会参与等现象。这些现象的存在，对推进协商民主造成了非常不利的影响。

4.政协重要渠道作用发挥不强。一些基层政协在开展协商民主方面积极性和主动性不强，对自身作为协商民主重要渠道认识不够。主要表现为：党政提交政协协商就协商、不提交就不协商；对基层政协协商面临的新情况新问题研究不够，对积极履行协商职能、认真搞

好协商活动缺乏压力和主动性；在协商过程中缺少充分的对话、讨论、交流，更少出现交锋，有时碍于情面不愿发表不同意见甚至反对意见；协商形式比较呆板，不够活跃，往往仅限于人民政协范围内的会议协商，有时变成政协“唱独角戏”；有时甚至担心协商有插手争权、增加麻烦、降低效率、有碍发展之嫌；有的政协领导认为协商民主是“虚功”、“软活”，做得多做得少、干得好干得差，没有标准衡量，也没有人来考核，甚至还可能被认为错位、越位；有的认为政协到了“二线”，有职无权，认为“说了也白说”、“说了不算”、“作用不大”等，把协商民主看做“多此一举”。特别是在协商意见办理和结果反馈上缺乏应有的保障机制，存在依靠政协领导个人威信加以推进的现象，有时不了了之或领导一批了之，协商缺乏实效。

5.协商机制不规范。在协商民主实践中，多数基层组织没有出台规范性文件，缺乏政策支持、措施保障和权威性的操作规章。就是已经出台的一些具体制度规定也比较宽泛，操作性不强，对哪些该协商、什么时候协商、在哪里协商、哪些人参加协商、怎么协商、协商成果如何处理运用等没有作出明确具体规定，致使一些基层政治协商随意性大，缺乏必要的责任追究制，对不将协商纳入决策程序的单位或个人，对该协商而不协商造成决策失误的，由谁来查处、如何处理，缺乏责任追究机制。由于缺乏健全的协商机制和制度规定，在农村，由于农民居住场所分散，组织经常性协商活动成本较高，在操作平台、协商单元上缺乏灵活创新；有的地方为追求协商结果的一致性，在协商意见、共识难以形成时，转而采取少数服从多数的选举民主形式。在城市社区，由于居民委员会承担的行政性工作过多，议题往往自上而下，而不是从居民的实际需求出发，有的因居民职业差距大而更难协调多元利益诉求，难免与现实冲突。

三、推进基层政协开展协商民主的建议

一是要从法律法规上为协商民主提供保障。协商民主的内容在中共中央文件和政协章程中有基本的规定，但这些规定原则性强，执行起来难度较大。建议以“顶层设计”为主，通过制定协商民主的党内规范并不断实践，来推进协商民主工作机制的建立健全。同时，从国家到地方要通过法律，如将协商民主是我国人民民主的重要形式、人民政协作为协商民主的重要渠道及其专门协商机构写入《宪法》，制定专门的有关协商民主的实体法、程序法等专门法律形式和地方性法规等，对协商民主作出具体规定，确保协商民主得到执行。

二是要规范和细化协商程序，保障协商民主有序开展。一是要完善协商议题的提出和确定办法，规范基层协商民主程序，对协商议题由谁提出、参与主体、议事规则、意见汇总、办理反馈等，逐步加以规范，确保公民的有序政治参与；二是要完善协商议题的通报制度，对协商议题由谁通报协商主体、什么时间通报等要作出具体规定；三是要制定操作性很强的协商规程，明确规定哪些重大决策的出台、哪些重大项目的实施、哪些重要人事安排必须先经政协民主协商；四是要有一套广开言路的民意畅通渠道，充分发挥新闻媒体、民间组织、社会团体等民意诉求机构的作用。

三是要制定具体措施，确保协商有实效。一是要完善协商主体的知情制度，充分保障协商主体的知情权；二是要制定具有指导性、操作性的评价监督制度，把采纳政协建议、促进协商民主成果转化落实情况，纳入考核党委政府工作和政协工作目标之中，增强基层协商民主的制度保障和法律约束。

（张国胜，湖北省孝感市孝南区政协副秘书长、办公室副主任/责编 刘玉霞）