征地拆迁中村干部腐败的治理

◎雷爱先

征地拆迁中村干部腐败的治理

◎雷爱先

我国土地管理法律制度明确规定，国家建设用地涉及农民集体土地的，应先征为国有土地。被征地的农村集体经济组织依法应当将征地面积、补偿标准、补偿涉及费用、分配方案等与被征地村民有关的事项及时公布、公开，接受监督。村支书、村委会主任等在征地过程中起着重要作用。由于土地征收涉及面广、补偿费用涉及资金量大、关系村民切实利益，近年来村干部集体腐败行为呈多发态势。本文拟对村干部集体腐败的环节、表现形式及形成原因进行分析，并就如何防范和治理提出对策建议。

一、村干部在征地拆迁中集体贪腐的主要形式

1.私占存储。村干部利用其职务的影响力，欺骗村民，以地方政府征地为名，事先以低价从村民手中骗得土地，占为己有，而在政府真正实施征地时获取高额的征地补偿款，赚取中间的巨额“差价”，从中获得非法利益。

2.虚报征占。村干部利用职务便利，欺骗上级政府和本村村民，将不需征收的耕地，以村里存放农用机械用地等名义，报请上级政府予以征收，骗取土地补偿款并据为个人所有，而本村村民对此毫不知情。

3.张冠李戴。村干部勾结测绘人员，将本村的集体机动土地虚设在个别村民头上，套取国家的征地补偿款，将本应归村集体所有的征地补偿款占为己有。

4.抢栽抢建。部分村干部和工作人员默许、包庇、纵容甚至组织本村个别不法村民在土地征收公告发布后，在土地上通过盖大棚、种树、打井等方式抢栽抢建，套取国家土地征收补偿款，从中非法获利。

二、村干部在征地拆迁中集体腐败的原因

1.拆迁主体错位，工作程序混乱。法律规定，土地征收由政府组织实施。但

许多地方土地征收拆迁并不是由当地政府组织实施的，而是政府委托有资质的拆迁公司进行。拆迁公司对当地农村情况的熟悉程度不够，为了谋求经济利益最大化、加快拆迁进度，便与当地村干部合作，共同完成拆迁工作。由于拆迁公司工作人员素质不高，工作程序不规范，审核把关不严，使得村干部有了权力寻租的空间。受利益驱使，个别村干部利用手中权力，通过虚报土地面积、骗取村民土地、虚列拟拆迁物、骗取房屋拆迁补偿款等方式进行贪腐。

2.责任意识不强，权力观念模糊。村干部总体上文化程度较低，对应承担的责任与所具有的权力界线存在模糊认识。认为自己“半农半官”，不属于国家干部，有了经济问题最多只是撤职了事，因此，在违规执行国家政策上更为大胆。有的认为骗取征地拆迁补偿款是钻国家和企业的“空子”，于老百姓没有损害，存在“不要白不要”的心理。还有部分村干部认为自己全年忙里忙外，贡献大、收益少，因此，将套取征地拆迁补偿款作为对心理失衡的“补偿”。同时，部分村干部对权力缺乏正确认识，存在“有权不用、过期作废”的心理。

3.受物质利益驱动，无视党纪国法。一些村干部利欲熏心，盯上征地拆迁补偿这块“大蛋糕”，充当“拆托”，周旋于政府部门、拆迁单位和被拆迁户之间，拉拢腐蚀干部群众，骗取补偿，协商分赃。有的村干部在协助政府征拆时，利用职务之便，通过虚构房屋产权人、制作虚假房证、虚增房屋拆迁补偿项目、提高房屋内外装修补偿标准、虚增绿化项目等手段，骗取政府征地补偿款并进行私分。有的村干部在得知被拆迁消息后，与被拆迁户达成某种“默契”，提前将信息透露给拆迁户，给拆迁户创造抢建、抢种机会，达到让拆迁户获得更多补偿款的目的。

4.财务管理混乱，“家长”作风严重。村级财会人员业务素质偏低，财务专业技能和职业操守不高，财务账目普遍不健全。目前，村账乡代管制度仍是形式上的管理。一般情况是，村干部“坐支”完现金后拿票据到经管站做账，并未起到实质意义上的监管作用。村干部不遵守财务程序，导致手续和账目混乱，白条入账、假票据入账、公款私存、挪用公款等问题比较突出。就征地拆迁而言，政府和拆迁公司责、权、利不明确，土地、房屋、地上附着物计算缺乏科学依据，补偿款的发放形式各地都没有统一的标准和办法，导致各级政府只能“照葫芦画瓢”，由乡镇、村来组织实施，部分村支书或村委会主任搞“一言堂”，一切自己说了算，村干部在集体拆迁补偿权利运行上独断专行，不受审计监督，对村集体重大问题决策由个人说了算，导致权力被“私有化”，常常是一笔几万甚至几十万的拆迁补偿款仅仅凭村书记的一句话、一支笔、一个公章就能办理，一些村干部便利用漏洞大肆敛财，中饱私囊。

5.程序制度虚设，监督管理失控。征地拆迁任务重，工作量大，时间要求紧，大部分从事征地拆迁工作的都是临时抽调人员，没有建立有效的常态监管机制，也没有严密规范的工作程序和工作要求，管理粗放，责任不落实，这种脱离监管的松散群体，很方便结成临时利益共同体。承担征地拆迁任务的单位与负责补偿的单位分离，用别人的钱办别人的事，致使相关人员没有认真履行审核责任，甚至参与弄虚作假。基层有关部门不依法正确行使权力，对发生的抢建、抢种、抢栽行为不制止，形成“法不责众”的难题；对评估公司缺少监督，虚假评估，致使评估失真；对征地拆迁的重要环节、岗位和人员缺少必要的监督，对集体资产、房屋以外的地上附着物和无照房屋等补偿自由裁量权较大，负责征地拆迁的领导和一线工作人员权力过大，随意决定补偿事项，致使失职渎职和贪污受贿行为发生。

6.政府监管失职，权力制约乏力。对基层干部尤其是对村干部的监督无论在方法手段还是在实际效果上都难尽人意。总体来看，征地拆迁中发案的村级组织，普遍存在着村级权力较集中，内部监督机制不健全的问题。在内部监督方面，村民民主决策和民主管理权利得不到有效发挥，缺乏有力的监督。有的村干部甚至直接插手干预

经济活动，导致财务人员无法行使职权，因而降低了腐败的成本。在外部监督方面，众多村庄和地方，村务公开不落实，村民知情权无从实现，民主决策和民主监督虚置。有时，为了加快拆迁工作进度，常常赋予征迁工作人员较大的自由裁量权，同时又缺少有效的监管措施和必要的制度规范，客观上加大了廉政风险。在征拆公示中，有的拍照后立即撕毁，有的则公布假数据应付上级，群众对村务并不了解，更谈不上监督。

三、治理村干部征地腐败的对策建议

中共十八届四中全会《决定》明确要求：完善和发展基层民主制度。加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。治理村干部征地中的腐败，必须落实四中全会要求，完善法制体制机制，标本兼治。

1.严格执行《村委会组织法》，加强村级政权组织建设。中央政府要高度重视村级组织在农村事务中的基础作用，充分认识到与农民群众直接接触的村级干部在贯彻落实国家政策、维护好干群、党群关系中所发挥的重要作用。加强村级政权组织建设，优化村干部选配标准，选拔一些政治素养高、业务能力好、法律意识强的干部担任村里的“一把手”，逐步改变我国现任村干部存在的知识水平低、法律意识低、能力素质低的普遍情况。

2.加大对法律法规和廉政教育培训力度，完善村级干部约束考核机制。加强教育培训工作，提高村级干部的自律意识。一是要加强理想信念教育，使村干部充分意识到手中的权力是群众赋予的，这种权力只能用于为群众服务，不能用于为自己谋利。二是要加强法律法规教育，对涉及到农村工作的各项法律法规，应采取多种方式组织学习培训，逐步提高村干部的法律意识。对于征地拆迁类重点专项工作，要组织专门学习，详尽地告知村干部的权责，结合已经发生的反面典型案例，开展深入教育。三是要加强日常督导考核。县乡组织要加强对村级干部的考评，增加考评次数，逐步增加群众意见在考评中的比重，在督促村干部自律的同时，逐步提高其群众服务意识。

3.加强制度建设，完善征地过程中的相关机制。地方政府在征地过程中要制定切实可行、便于操作的工作规程。进一步明确征地的工作程序、安置补偿费用标准及相应的法律责任，从机制建设上杜绝由于工作程序不规范、标准不统一、村干部自由裁量权过大而滋生征地腐败。对涉及征地工作的测量单位、评估单位、补偿核算发放单位加强管理，对征地补偿款详尽公示，避免因补偿费用的测算核定和发放执行工作由同一单位或人员全程操作导致的徇私枉法情况。

4.加强政务公开，充分发挥群众监督的作用。逐步完善政务公开程序，让征地工作的每一个环节都在公开、透明的环境下进行。对涉及征地的测量、评估、补偿费用发放等关键环节都要进行结果公示，并将该程序纳入征地工作的固定环节，充分发挥群众监督的作用。公开操作过程和相应结果，充分保障被征地群众的知情权，将会大幅降低弄虚作假等腐败行为发生的几率。落实村务公开制度，探索建立对村务实行决策、执行、监督三分开的管理制度。

5.完善对村级干部的监管机制，加强对下的监管力度。县乡政府要加强对村级干部的日常监管，对于征地拆迁这种涉及群众人数众多、利益巨大的工作更要进行全程的监管督导。对关键环节要充分发挥纪检、监察、审计、公安等部门的合力，坚持惩防并举，预防为主的原则，将问题化解在萌芽状态，避免给国家和群众造成不必要的损失。

6.加快推进反腐败国家立法，完善惩治贪污贿赂腐败法律制度体系。在修订完善已有的法律，增加廉政风险防范和腐败治理条款的同时，制定新的法律规范，将完善预防和惩治腐败工作纳入法制化轨道。

（雷爱先，国土资源部土地利用管理司综合处处长/责编 张栋）