建设有限政府阳光政府，推进依法行政——基于四川省2014年“依法行政工作情况联合调研”的分析

◎彭健

建设有限政府阳光政府，推进依法行政
——基于四川省2014年“依法行政工作情况联合调研”的分析

◎彭健

所谓有限政府和阳光政府，实际上是指政府的行政权力法定和行政公开，这是依法行政的基础，也是目前我们法治政府中最具法律化的两个基本特征。

中国社会发展至今，我们仍不得不承认我们是一个政府主导的社会，在政府与市场、政府与社会的相互关系中，政府仍具有更多的主动性，或者说在市场的“无形之手”和政府的“有形之手”间，我们才刚刚开始重视那只“无形之手”、而逐渐改变“有形之手”的万能作用。因此，如果说依法治国的实现在很大程度上决定于依法行政的推进和法治政府的建设，那么，我们也可以讲，我们的依法行政同样在很大程度上决定于我们的有限政府和阳光政府的建设。

那么，如何推进依法行政，依法行政面临的困境有哪些？本文基于对四川省2014年6月开展的“依法行政工作情况联合调研”结果的分析，试对这些问题做一回答。

我国依法行政概况

自1997年中共十五大明确提出依法治国后，我们立刻面临的、无法回避的问题便是政府的行政方式问题，或者说是依法治国下的依法行政问题。为了逐步实现依法治国，国务院陆续出台了一些关于依法行政的规定，包括《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）、《关于加强市县政府依法行政的决定》（2008年）、《关于加强法治政府建设的意见》（2010年）。根据这些文件，我们可以

将“依法行政”的基本要求理解为合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；从理论上来讲，我们可以把“法治政府”界定为有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府、高效政府；十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将法治政府表述为职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法府。但不管怎样表述，政府权责法定、行政公开都是依法行政或法治政府的核心内容和基本要求。

近些年，我们大力推行政府权力清单和责任清单制度，以实现权责法定，但效果并不令人满意，现实中多重权力轻责任、权力责任不对等、清单界定不明等现象仍然普遍存在，有些还较为突出。例如在2014年6月四川省开展的“依法行政工作情况联合调研”中，通过对成都、达州、南充、遂宁等市的调查了解，调研组发现，上述情况确实不同程度的存在，其中尤为突出的问题、且为基层政府所普遍不满的问题，当属“权力层层上收，责任层层下放”。另外，虽然国务院早在2007年4月就颁布了《政府信息公开条例》，但目前这项工作基本仍处于重形式而实际漠视的阶段。由此看来，依法行政在我国仍然面临艰巨任务。

依法行政难在何处

1.权力清单模糊虚化。目前，各级行政部门都在拟定自己的权力清单。依法行政的基础是行政权力法定，即法律上讲的“没有法律规定的政府不得为，没有法律禁止的公民可以为”。因此可以说权力清单的实质是对行政权力的限制，它意味着政府部门要放弃许多传统习惯的权力，不得随意行政，不得任意处分公民权益，干预市场经济，这也是从根本上清除政府权力寻租、创租、抽租的制度设置。政府及其相关部门不仅要清楚确定自己的职权范围，拟定自己的权力清单，而且应即时依法修定这一权力清单，如成都市自2000年以来9次清理自己的行政许可项目，从1662项减至105项，减少逾93%，真正体现了权随法行，权力法定。

但事实上，在权力清单的制定上仍存在着不少问题，影响着依法行政的实现。以四川省为例，成都市在全国率先在网上公开了市级行政权力清单，绘制权力运行流程图10775张，制定裁量基准6183项；达州市清理市级行政部门行政权力，形成6196项行政权力清单，并在市政府网站上公开发布；南充市对9县（市、区）和42个市级部门涉及行政处罚、行政许可等相关行政权力目录进行了网上公开。通过对这些权力清单的分析观察可以发现，各级行政部门相关权力清单大体的职权范围是有的，但问题是这些清单多数简单化，且属于从法条上直接摘抄，而没有根据自己的行政层级对自己的权力边界进行具体分析和界定，导致清单权限不清晰。同时，权力清单的执行落实情况也缺乏实效，多停留在口号或文件上，权力的惯性和利益的引诱作用还很大。

2.责任清单缺失。如果说权力清单是依法行政的基础，那么责任清单则是权力清单执行、落实的制度保障。我们强调公民权利义务平等，那政府的权力责任更应如此，否则，一切行政权力的界定、权力清单的拟定都会失去现实意义，依法行政便会成为一句空话。实际上，没有责任的权力便是一种无限权力！在多次的依法行政调研中我们发现，不论在权力清单中，还是独立的责任清单中，都少见政府部门对自己的行政责任的描述和界定，责任清单缺失。

3.权力、责任不对等。由于我们的行政立法主要是通过部门立法，因此，行政法本身便重权力界定而轻行政责任，这是立法上造成的行政权力和行政责任的不对等。而在现实中，这种不对等更突出，尤其突出反映在上下级政府层级间及政府与具体行政部门间。在四川省的依法行政调研中，多数地方反映“权力层层上收，责任层层下放”，即实际做出行政决定的不负责，而负责的不能做出决定。调查中我们还发现，近几年四川省各地国土部门深陷诉讼之中，土地矛盾突出，这除国土部门自身原因外，更多的或源于地方政府政绩需要、长官意志、地方土地财政影响等，但责任却往往需要由国土部门承担。这算是这一现象的典型代表。

4.行政公开形式化。2007年4月国务院颁布

《政府信息公开条例》后，各级行政部门被推上了行政公开的前台，不得不面对社会和公众的要求，公开众多政府信息。在近几年政府信息公开的行政诉讼和多次依法行政调研中，我们可以明显的感受到政府及行政部门对此是完全处于一种被动状态，或者说还未做好应对准备，公开工作形式重于实际。如2014年峨眉山市各部门通过政府门户网站公开政府信息3928条，涉及规划建设、征地拆迁、食品药品安全、公共资源配置等方面，但从公开的范围和针对性看仍远不能满足社会需要。从该市当年发生的79件行政诉讼案件中反映出来的行政公开主要问题有：一是信息公开责任主体不明；二是应当主动公开的未公开；三是公开而未做公开的证据锁定，如公告无照片录像记录，告知而无送达签收；四是信息制作整理混乱，无规范标准。

政府信息公开首先在于相关信息的制作、收集、整理、保存，然后才是公开问题，而我们恰恰在信息的制作、收集、整理、保存上极不重视，不做好前期的基础工作，而是在申请、诉讼后被迫匆匆应对，疲于应付后期的公开。这不仅使我们的行政公开失去了它的本意，而且也根本无法满足日益高涨的社会大众对政府信息公开的要求。目前不少政府与行政部门政府信息公开工作主管部门、责任人不明，各部门信息公开范围不明、程序不清，依法主动公开信息工作难以推进，尤其公共资源交易、“三公”经费、保障性住房、食品药品安全、环境保护、安全生产、征地拆地补偿费发放、重大建设项目等方面的信息公开是完全不够的。

5.相对独立司法审查的缺失。司法审查是法院对具体行政行为的合法性进行审查的一种司法活动，即行政诉讼。司法审查的真正行使，或者说审判权对行政权的法律评判，是目前推动依法行政的一股重要力量。

政府的行政行为是否合法，不全由政府说了算，其对特定人或事所做出的具体行政行为，我们是可以提起诉讼，要求法院对其合法性进行司法审查的，这是“有损害必有救济”的法律原则的反映，也是审判权对行政权的监督、纠错、救济，它通过法律控制行政权力的行使和滥用，让行政服从法律，达到依法行政的目的。过去，由于法院依行政区域设置，按行政区域管辖，法院人、财、物受制于地方行政，法院近似于一个政府部门，行政审判长期困扰于行政干预，司法审查流于形式。随着目前司法改革的进行，法院的去“行政化”、去“地方化”，法院人、财、物与地方脱离，司法审查交由异地法院进行，这极大的保障了审判权的独立行使，使地方政府不得不面临一个较为独立、严格的司法审查。从这个意义上讲，它才真正开始从法律上对我们的依法行政提出了刚性的要求。

这些年，我国行政诉讼案件呈快速增长趋势。在调查中我们了解到，仅成都市2014年1～5月全市行政诉讼案件便达1136件，较上年同期的640件增加了77.5%；乐山市2013年审结行政诉讼案件287件，到2014年已达到356件，增加了27.18%。这些数据的变化，充分反映了社会民众对依法行政的强烈要求。

依法行政，路在脚下

综上所述，笔者认为，要建设有限政府和阳光政府，切实推进依法行政，需要做到以下几点：

1.树立正确的行政法治观，改变传统的“人治”行政思维。依法行政并非目前一般认为的仅是简单的对行政相对人的依法管制、治理，它真正的意义首先在于对行政权力的依法限定、制约。所谓有限政府、阳光政府，其强调和规范的首先仍是行政权力的制约、公开。

2.推行政府权力清单制度，把权力放到制度的笼子里。切实制定执行权力清单制度，规范权力清单模式，理清行政权力边界，明确行政职权范围，让权力在法定的边界内依法运行。

3.以行政权力清单为基础，拟定行政责任清单。责任清单的目的在于明确行政行为和与之相应的法律后果，确保每一个行政行为都有明确的行政责任和责任主体，做到权责一致，权责自负。行政责任清单以法律责任为基础和底限，当然也包括一

定范围的政治责任、社会责任和道德责任。

4.改变行政上的“唯领导论”，做到权力责任相适应。依法行政必须做到不唯上，不唯权，只唯法，有多大行政权力，则承担多大行政责任，有怎样的行政行为，则承担怎样的行政责任，不得随意剥夺、改变法定行政权力，更不得随意加大、转移行政责任，坚决改变“权力层层上收，责任层层下放”之状况。

5.切实执行《政府信息公开条例》，明确信息公开主体，落实信息公开责任。与阳光政府对应的法律制度首先是信息公开制度，它体现了政府的公共性属性，是行政权力运行公开透明的基本保证，目的在于通过信息公开，推进立法公开、政务公开、审判公开，让社会及公众了解政府、监督政府、信任政府、帮助政府依法行政。

6.积极应对行政诉讼，自觉接受司法审查。新修订通过的《行政诉讼法》将于今年5月1日实施，扩大了受案范围，要求立案不受干预、行政首长出庭等，这意味着扩大和加强了对行政行为的司法审查，必将更有利于推进政府的依法行政。各级行政部门应就自己行政行为的法律依据、事实理由、程序时效、是否越权等各方面坦然接受法律的检验；真正贯彻执行行政诉讼中的行政首长出庭制度，行政首长必须真正了解自己的行政职权、行政程序、行政责任，带头尊重法律，力行依法行政。

（彭健，民革乐山市委会副主委，四川省律师协会副会长/责编 刘玉霞）