我国高校的被行政化、自行政化与去行政化

吕 红，毕红静

（长春工业大学 人文学院，吉林 长春 130012）

企业以生产的高效率和利益最大化为价值目标，高校以知识的传播与创新为价值追求，如同企业的价值实现必须遵循市场规律一样，高等教育的发展也必须遵循办学规律和学术成长规律。随着社会主义现代化事业不断发展和高等教育改革的逐步深化，高校的“行政化”及如何“去行政化”逐渐被各界重视并热议。

所谓高校“行政化”，是指将大学作为国家行政体制的一部分，政府以行政管理方式将其作为行政组织机构加以管理，高校自身又以官僚科层制的行政管理体制管理大学内部各项事务的高校管理体制。高校现行的管理体制具有双重“行政化”的特点，即“被行政化”与“自行政化”。现有的研究没有厘清高校“去行政化”改革的实质，研究视角比较单一，没有抓住问题的症结所在，缺乏在理论层面上的进一步探析。因此，只有厘清高校的“行政化”之弊并在此基础上找出“去行政化”之路，我国高校才能恢复作为学术性单位的独特属性，按照人才培养规律和学术成长规律自主办学。而高校“去行政化”改革是构建现代大学制度的必要前提。

一、高校的“被行政化”及其危害

高校“被行政化”是指高校需得接受的上级行政机关对高校的行政化管理。在计划经济体制下，高校不完全是真正意义上的现代大学，而是行政体系在高等教育系统的延伸，学校管理受政府的行政化制约，在一定程度上丧失了独立性和办学自主权。高校由国家举办并归口教育主管部门管理，高校的设立、经费来源、专业设置、招生计划、教育教学活动、科学研究、毕业生分配、教育评价、干部任免、校长任用、后勤服务等，都必须遵循国家的计划指令。特别是高校领导的选拔权、任命权、考核权逐步集中在党政机关手中，进一步强化了政府与高校的行政隶属关系。究其原因，我国大学从建立之初，就作为政府部门的一个分支机构，被当成准政府部门来看待，行政权力在高校内部根深蒂固。再有，我国高校隶属于教育主管部门，自然要受到教育主管部门对其内部事务的介入和干预，直接导致部分学术自主权无法落到实处。

高校现行的“行政化”管理体制，在一定程度上已无法适应社会主义市场经济快速发展对多层次人才的迫切需求，也阻碍了高校自身的发展，其弊端日渐显露。

（一）高校沦为行政附属，自主办学有名无实

高校现行管理体制的突出问题是政府以行政命令干预大学事务，甚至对高校的人才培养、学科建设和科学研究等学术事务的决策权利也加以干涉，高校逐渐沦为政府行政的附属，部分学术事务和学术活动被置于政府的管控之下。

现代大学制度的核心是自主办学。我国《教育法》明确规定了大学拥有的各项自主权：自主招生、自主设置学科专业、自主实施教学、自主开展科学研究、自主开展对外交流、自主确立机构设置与人员配置、自主管理和使用财产等。然而在现实中，这些自主权不仅没有完全落到实处，而且上级行政机关开始干涉原本属于高校的一些自主权力，比如学科专业设置、专业人才聘用、经费使用等。即使在改革开放30多年的今天，一些高校仍然坚守着政府举办、计划调控、封闭办学、统一管理的运行体制，仍然没有完全摆脱计划思维的桎梏，自主办学并未落到实处。

（二）行政紧握各项权力，教学科研为政是从

在高校“被行政化”的过程中，管理活动既是手段也是目的，并取代学术活动成为大学的核心，以至于学校的运作均以行政权力为主导。高校的领导任用、人才引进、职称评定、经费使用、物资采购、科研项目、本科及研究生招生、学科设置等都由上级行政机关掌握，教学科研工作只能围绕上级行政部门下达的要求和指南开展，校院在学科建设、人才培养和科技创新中的主动性、积极性和创造性无法有效发挥。

由于行政权掌握着人、财、物等资源的配置权，高校最重要的教学、科研活动均不能按照其自身规律自主进行。政府在对高校施以行政管理的同时，还握有政府拨款、专项资金和研究资助等资源配置权力，形成了学校工作以政府行政机关为中心的校务运行格局。过度的行政干预不仅造成部分高校的教学活动与教育规律相脱节，科研活动与社会需要相脱节，而且催生出经费申请、评优评奖、研究项目、课程建设等学术事务都不同程度地存在着权钱交易的乱象，学术氛围遭到破坏。

（三）行政化导致同质化，千校一面，万生一孔

现有体制下的高等教育体制按照政府行政权力模式运行，在一定程度上，政府为其统一招生、制定统一的人才培养规格以及统一的评估评价标准。行政机关长期代位甚至越位管理，使大学逐渐丧失了办学的主观能动性，传统优势难以发挥发展，部分高校逐渐丧失了原有的传统、优势、活力和特色。大学日趋雷同化，致使今天的大学千校一面、万生一孔，无法满足社会对人才的多元化需求。

“行政化”使得部分高校难以形成自身发展的特色，各个高校间的差异性淡化，由差异共生而形成的高校生态结构将会遭到破坏，一个模式教育，一个规格育人，长此以往后果必将是成果多多价值寥寥。高等教育的生态化发展既是社会人才多样化的客观要求，也是高等教育与社会多样化需求相适应的必然结果。只有在不同层次、不同水平、不同类型的高校间的相互竞争、相互补充和对社会不同需求的适应中，各高校才能逐渐找到自己在整个大学生态中的生态位，进而进化发展出对所处生态位具有独特适应性的特色优势，高等教育系统才能呈现出差异化适应、多样化共生、生态化共荣的健康状态。惟有如此，高校和高等教育体系才能健康发展，才能培养和创造出满足社会多样化需要的各类人才、各种理论和各色技术。

二、高校的“自行政化”及其弊端

为应对管理体制上的“被行政化”，高校内部的行政部门体系也逐步参照政府机构的组织管理体系建构起来，以便更顺畅地落实上级行政部门的行政部署和进行内部行政管理。这种高校对自身管理体制的行政化调整即是所谓的“自行政化”，主要指的是高校内部管理的“官本位”问题。不难看出，高校的“被行政化”是其“自行政化”的重要原因。由于高校人事管理、资源分配、校长任命等都受控于政府的行政管理部门，高校的“自行政化”已经成为“被行政化”的一种深入和延伸，政府与学校、学校与老师之间已经成为一个层级分明的行政链条，而学术权力作为大学办学的主要力量却被置于链条之外，其自主权受到行政权力的制约，在一定程度上成为行政泛化的牺牲品。

（一）行政岗位有权有利，博士教授趋之若鹜

政府行政权力的强势带来的是高校内部行政权力的强势，高校“行政化”使得本该由学术人员享有的学术事务决定权逐渐被行政人员所掌握，学术事务的决策方式或议事规则也被“行政化”了，即用行政权力和行政方式来处理学术事务。如此，高校内部的行政部门既拥有代位行使上级主管机关的行政管理权力，又拥有对教学、科研等活动的运行管理权、资源配置权和绩效考评权。日益膨胀的行政权力不断排挤“学术权力”，像专业人才的聘用、职称的晋升、教学要求和水平评价、研究的学术价值认定等典型的学术权力也逐步被行政权力所侵蚀。行政权力无孔不入，学术权力难于独立存在。

在行政化的高校里，多是按官阶定地位、定待遇，而且行政权力可以垄断和截留校内外资源，这便催生了“学者谋官”及“教研优则仕”的价值追求。多数走上行政岗位的学者试图利用掌握的资源以图“官谋学术”，依靠其行政关系和行政权力，成为学科带头人、拿到更多的研究项目和获得更高的学术地位，而更高的学术地位能够换来更大的行政权力和更重要、更多的研究项目资助，形成恶性循环。行政权力对学术的影响是如此重要，致使那些学术型的教授也难抵诱惑而对行政权力趋之若鹜，某高校的一个副处级行政岗位竟然有3位教授和4位副教授参与竞聘，高校学者对行政权力的渴求由此可见一斑。

（二）机构重叠，政出多门，教研部门疲于应付

伴随大学办学规模的扩张和行政化程度的深入，我国高校的行政机构越来越臃肿、重叠。大学内部不断地新设或拆分出新的行政机构，如某一所地方大学的教务处，在几年时间里就演变成为教务处、教学检查中心、学科办、教师发展中心和督导办5个处级行政机构，原本由教务处管理的教学工作现在由5个处级行政机构共同管理。机构重叠不仅致使高校行政人员占比过大，行政负担过重和效率低下，更大危害在于政出多门，各种检查、评比、验收、竞赛、评估、达标、研讨、观摩、总结、汇报等一朝三令，让基层教学研究单位疲于应付，难以踏踏实实地做好本该做好的教学科研工作，也渐渐消磨掉了对于工作的积极性、主动性和创造性，导致人才培养的低质量。

（三）行政难合教育规律，高校业绩日趋庸俗

行政权力不断侵蚀、挤压学术权力，高校的教授委员会、学术委员会和教职工代表大会难有作为，其结果是大学的学术创新能力、学术精神及教师的自主性和积极性的下降，教育家在大学中的作用日渐衰微。行政化的结果致使对高校办学业绩的考核评价也趋于行政化，“高大尚”即更高的办学层次与行政级别、更大的办学规模和更时尚现代的校园面貌，既是上级考核业绩的要点，也成为多数高校发展的目标追求。

因此，高校领导大多热衷于学校升级，热衷于扩大学校规模，热衷于迁址新建，而不是将精力和资源用于内涵发展和提升培养质量上。这种盲目的外延扩张，不仅让大学越来越丧失了大学的内涵，也助长了高校的浮躁攀比之风。此风之下的学术研究和成果评价必然变味：论文论篇而不论建树、著作论本而不论内涵、项目论钱而不论创新。为了多出快出“成果”而成名获利，有人忙于编造数据拼凑论文，有人急于东抄西摘撰写著作，更多的人则去跑项目而不是做项目，因为拿到项目是名利双收！不难想象，一个被行政化的、行政化的、官本位的、功利化的、浮夸浮躁的大学，根本无法营造出“独立思考、自由表达”的学术氛围，难以培养出有理想、有思想、有知识、有品格、有担当的现代人才。

三、高校的“去行政化”之路

“被行政化”令高校按照教育和学术规律自主办学的空间越来越小，“自行政化”使追求大学精神和学术创新的不俗人才越来越被边缘化。高校“去行政化”改革、建构现代大学制度势在必行。“去行政化”并不只是一个单纯的教育改革问题，而是涉及到现有体制的革新问题。根据“去行政化”改革的实质，我们可以从以下几个关键问题入手：

（一）解除外部行政束缚，确立高校法人地位

“被行政化”是高校“行政化”的主要根源，因此高校“去行政化”改革必须从解除外部行政束缚开始。教育家比行政官员更谙教育规律，教师更懂教学之道，教授更有研究能力，应还权于高校，让高校按照教育规律和学术规律自主办学。第一，要还高校用人权。应取消高校的行政级别，调整现行的高校主要领导任用制度，变上级机关“委任制”为“自选备案制”，即民主选任报上级备案。权力只对权力来源负责，高校民主选出的领导人，对学校更有感情，更了解学校的实际情况，因而也更能够对教职员工和学校发展负起责任。第二，要规范高校拨款制度。政府对高校的拨款方式缺乏法制化和制度化规范，拨款的数量、方式和时间都存在一定的随意性，高校为争取这种拨款也需要大费周章。其实政府只是社会公共财富的管理者和依法分配者，教育拨款是全体纳税人纳税形成的公共财政资金依法分配给公共教育的那部分，依法按时足额拨付是政府的责任而不是权力。第三，要还高校自主招生权。高校自主招生权的症结在于改革开放之初得以恢复的全国统一高考制度，这种“现代科举”制度已经成为中国教育诸多病症的病灶和现代高校发展的桎梏。统一高考和统一录取令各高校的传统和特色渐失。因此，要根据高校发展的特色逐步建立更合理的高考和录取制度。

虽然《高等教育法》规定高校自批准设立之日起取得法人资格，但我国高校的法人资格却未能完全落到实处。“法人化”是高校实现自主办学的逻辑前提，只有高校成为真正独立的事业法人组织，才能建立起以“校董事会＋校长负责制”为核心的现代大学治理结构。在现代大学治理体系中，校董事会由利益相关者：政党、政府、出资人、教师、学生及社会公众代表等组成，承担学校的战略规划、制度建设和管理团队的任命等责任，以校长为首的管理团队则负责学校的日常运营管理，校董事会对学校发展负责，校长为首的管理团队对校董事会负责。只有真正成为“事业法人”并建立起现代大学治理结构，高校才能实现自主办学和特色发展，才能肩负起时代赋予高等教育的历史使命。

（二）取消级别，撤并机构，行政服务教学、科研

大学的核心任务是通过知识传承与知识创新来实现育人的目的。知识传承主要通过教学来实现，知识创新则要通过研究探索来实现，因此，大学必须以教学和科研为中心，才能完成知识传承和知识创新的核心任务。现行的以行政指挥为中心的高校运行体制已经远离了高等教育本质要求，高校的“去行政化”还需要在行政理念、机构设置和服务功能等方面作出重大的适应性调整。

首先，要转变高校行政理念，明确高校行政的意义所在。高校行政存在的意义是服务于知识传承与知识创新，即高校的行政工作必须服从服务于教学和科研活动。因此，高校行政尚需转变理念，围绕教学与科研中心设置机构和设定功能，摒弃“官本位”和行政即权力的陈旧理念，真正地将行政管理转变为真心的行政服务。其次，要取消高校行政机构的行政级别，精简撤并机构，提高服务效能。高校内部“去行政化”的核心是消除行政机构和行政权力过度膨胀的内在动力。取消高校行政机构的行政级别，恢复高校的学术本位和教学科研的中心地位，让高校行政机构不再拥有决定的权力而只有服务的义务，这样才能做到精简撤并机构并避免再度膨胀，纠正高校普遍存在的行政机构横向多门设置、纵向多层覆盖的重叠臃肿的乱象。第三，建立健全与现代大学制度相适应的高校行政服务机构。高校过度“行政化”主要体现在管理部门过多和管理层级过多，因此，“去行政化”在操作上就是要合并机构和减少层级，建立并逐步健全“大部”制和“总长”负责制，即精简撤并高校现有行政机构，组建包括总务部、教务部、学务部、研究部和政务部等几个高效能行政机构，由现任的副校级领导出任各部“总长”，各部“总长”直接领导相关事务并对校长负责，校长对校党委、董事会或教代会负责。只有转变观念和简政精兵，高校行政才能树立服务意识和具有服务效能，才能更好服务于教学科研中心工作。

（三）完善高校党政关系，健全现代大学制度

党委领导下的校长负责制，是我国公立高等院校法定的核心治理结构。高校党委领导的主要内涵是政治领导、思想领导和组织领导，即贯彻党的路线、方针、政策，思想引领和思想政治教育，党组织和高校机构组织建设及人事安排等。党委领导的实质意义在于发挥保障作用，即保障高校正确的办学方向，保障党的路线、方针、政策和学校发展规划的贯彻落实，保障行政权力和学术权力在学校运行中正常发挥作用。因此，党委和党委书记不能以“加强党的领导”之名越权干预行政事务和学术事务。

为了更好地发挥体制优势和规避问题，公立高校可令一人双兼校长、书记职务，因为90%以上的公立高校校长都是共产党员，他们的党性和品德应该能够成为合格的党委书记；同样，绝大多数高校党委书记都是熟悉教育工作的教育家，他们的学识和能力也应该能够成为合格的大学校长。书记、校长一人双兼可使其成为党政交集，能更有效地将党政力量聚集为合力：作为校长，他自然会对学校事业发展负责，聘任各路专家管理各项事务，真正实现专家治校；作为书记，他必然会对党的教育事业负责，贯彻落实党的路线、方针、政策，把握正确的办学方向。书记、校长一人双兼完全符合党委领导下的校长负责制的体制要求，又能有效避免党政主官间产生矛盾，因此能够更有效地保证各项工作的平稳开展和学校整体的快速发展。健全有中国特色的现代大学制度，还需要建立健全教授对学科建设、教育教学、学术研究、学术评价和学术发展等行使学术权力的制度体系，同时建立健全师生员工参与高校民主管理和民主监督的体制机制。

总之，在我国高校过度“行政化”的现实情况下，“去行政化”改革可谓是建立现代大学制度的前提。高校“去行政化”改革首先是要解除“被行政化”的外部行政束缚，确立高校法人地位，真正实现高校的自主办学；取消高校和高校内部行政机构的行政级别，铲除高校“官本位”存在的土壤和“自行政化”的内生动力，撤并精简现有行政机构，变行政管理为行政服务，实现高校行政体系的高效能和高效率；同时建立健全教授治学制度、民主管理和民主监督制度。唯有如此，我国高校才能够逐步形成“高校法人，办学自主，教授治学，专家治校，党委保障、行政服务，各具特色、差异发展”的现代化、生态化整体发展的新格局，满足国家未来发展对各类人才，特别是对创新型人才的培养需要。

［1］姜凤萍、尹丽娜：《大学“去行政化”的理性审视》，《东北师大学报》（哲学社会科学版）2013年第2期，第181－184页。

［2］王长乐：《人学“去行政化”争论的辨析》，《教育发展研究》2010年第9期，第33页。

［3］张宏喜、汪元宏：《大学“去行政化”——基于高等教育系统的整体思考》，《研究生教育研究》2013年第4期，第26－30页。

［4］刘献君：《正确认识和处理学术权力与行政权力的关系》，《中国高等教育》2012年第13期，第31页。

［5］毕宪顺：《权力整合与体制创新——中国高等学校内部管理体制改革研究》，北京：教育科学出版社，2005年。