贫困农牧区社区养老服务现状与对策研究——以内蒙古为例

于红梅

(内蒙古民族大学马克思主义学院，内蒙古通辽028043)

我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。2006年民政部下发了《民政部关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》(民函 ［2006］288号)，提出了加快农村社区建设的意见。2011年，国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划 (2011——2015)》，对推进农村养老保障服务体系建设作出了布署。①国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划 (2011——2015)的通知，国办发［2011］60号，http://www.gov.cn/zwgk/2011-12/27/content_2030503.htm规划指出，社会养老服务体系建设应以居家为基础，社区为依托，机构为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。加强社会养老服务体系建设，已越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。同年，国务院办公厅印发《社区服务体系建设规划 (2011—2015年)》指出，继续开展农村社区服务试点，加强资源整合，推进农村社区综合性公共服务设施建设，将就业、社会保障、卫生、计划生育、文化、体育、社会治安等基本公共服务向农村延伸，重点发展面向农村老年人、病残人员、妇女及未成年人等群体的照料、帮扶等服务，促进城乡基本公共服务均等化。②国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划 (2011——2015)的通知)，国办发 ［2011］61号，http://www.gov.cn/zwgk/2011-12/29/content_2032915.htm在两个规划颁布实施的最后一年，为了解贫困农牧区社区养老服务体系建设状况，笔者深入内蒙古通辽市4个国家重点贫困旗县农牧区进行调研，结果显示:与沿海、内地经济发达地区农村相比，内蒙古农牧区社会养老服务体系建设相对缓慢，尤其是贫困农牧区社区养老服务体系建设严重滞后，农牧区老年人日益增长的生活照料、卫生保健、医疗康复、文体娱乐、精神慰藉等诸多养老服务需求得不到满足。本文以内蒙古国家重点贫困旗县农牧区为重点，在了解贫困农牧区社区养老服务体系建设现状的基础上，深入分析当前存在的问题及面临困境的成因，并进而提出建议和对策，以期为内蒙古加快贫困农牧区社会保障体系建设，进一步完善社区养老服务功能提供借鉴和参考。

一、内蒙古农牧区贫困状况及社区养老服务现状

自国家实施西部大开发战略以来，内蒙古经济社会发展取得了巨大成就，广大农牧民生产生活条件和水平得到明显改善和提高。但由于各种因素的影响和制约，内蒙古仍未从整体上实现彻底脱贫，应对“未富先老”的人口老龄化及社会保障体系建设形势依然严峻。

(一)内蒙古农牧区贫困状况

内蒙古属于我国经济欠发达地区，是以蒙古族为主体的少数民族聚居区。2001年，我国在中西部省 (区、市)确定了592个国家扶贫开发工作重点县。2012年国务院扶贫办对重点县进行了适当调整，调整后内蒙古国家扶贫开发工作重点县的总数仍为31个，分布于呼和浩特、赤峰、通辽、呼伦贝尔、乌兰察布、兴安盟和锡林郭勒盟等7个盟市。至2012年，内蒙古共有贫困人口266.6万，占全区农牧业人口的20.34%，其中农区237.77万人，牧区28.81万人。2011年，全国人均GDP为35181元，全国农民人均纯收入6977元，内蒙古人均GDP为57974元，内蒙古农牧民人均纯收入6642元，而内蒙古的31个国家重点贫困旗县人均GDP仅为22976元，农民人均纯收入5181元。贫困旗县的人均GDP和农民人均纯收入均低于全区平均水平，31个国家级贫困旗县人均GDP均未超过全区平均水平。可见，内蒙古国家重点贫困旗县的经济发展状况无论与全国还是全区相比都还十分落后。①钱贵霞、郝永红、吴迪:《内蒙农村牧区贫困状况及成因分析》，《内蒙古大学学报》(哲学社会科学版)2013年第9期第58，60页。内蒙古的贫困旗县分布在农区、牧区、半农半牧区、山区、老区等广阔地域，贫困人口多，贫困程度深。为此，内蒙古自治区党委、政府提出在“十二五”期间举全区之力推进扶贫攻坚工程，力争使贫困人口的年人均纯收入增长15%以上、数量年均减少30万人以上，力争到2017年自治区成立70周年之际，使贫困人口的年人均纯收入达到6000元，基本消除绝对贫困。2013年内蒙古共有40.8万贫困人口实现稳定脱贫，贫困发生率显著下降。2014年，内蒙古继续加大扶贫攻坚资金整合和投入力度，全年力争再减少40万贫困人口，并使贫困人口的年人均纯收入增长15%以上。②内蒙古2013年40多万人稳定脱贫，2014年01月05日17:13:46来源:新华网http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-01/05/c_118835673.htm

(二)贫困农牧区社区养老服务现状及存在问题

“社区”一词最早出现在德国社会学家F·滕尼斯1887年的代表作和成名作—— 《共同体与社会》一书中。F·滕尼斯认为:社区是指那些有着相同价值观、人口同质性较强的社会共同体，其体现的是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系;这种共同体关系不是社会分工的结果，而是由传统的地缘、血缘、文化等自然因素造成的;这种共同体的外延主要限于传统的乡村社区。③李沂靖主编:《社区工作》，北京:中国社会出版社，2010年版，第2～3页。党的十六届六中全会明确提出了“积极推进农村社区建设”的战略任务。农村社区养老在一定程度上为解决我国农村养老的供需矛盾提供了思路，在经济落后的广大农牧区短时期无法实现社会养老的情况下，重视和扶持农牧区社区养老服务建设，以缓解农牧民养老困境是非常必要和可行的。然而，与城市相比，我国农村社区建设相对较晚，与发达地区农村相比，我国贫困农牧区社区建设相对滞后，社区养老服务体系建设更不完善。

1.贫困农牧区社区养老服务机构严重匮乏。笔者通过深入内蒙古国家重点贫困旗县 (通辽市科左中旗、科左后旗、库伦旗、奈曼旗)多个农牧区嘎查村了解到，随着市场经济的发展，工业化、城镇化的推进，计划生育政策实施造成的少子化以及人们价值观念、生活方式的改变，年轻劳动力外流，农牧区“空巢”家庭、“空巢”老人大量出现，“高龄老人、空巢老人、留守老人、失能半失能老人”日益增多，他们对养老、医疗、生活照料等的需求急剧增加。但由于传统的家庭养老功能持续弱化，社会保障体系不完善，农牧区老人面临着子女养老观念淡化、社会养老缺位、人力资源不足、养老经费缺乏等多重压力，农牧民日益增长的生活服务需求与公共养老服务资源严重不足的矛盾日渐突出。调查发现，除旗、县、乡镇 (苏木)所在地外，在其它绝大多数行政村基本没有社区服务机构。如通辽市库伦旗，全旗总人口17.8万人，其中农业人口13.8万人，全旗公立养老院只有4家，数量少，入院条件高，目前还没有民营养老机构。2014年随着自治区农村牧区“十个全覆盖”工程的实施，很多行政村已经建立了社区服务中心，牌匾也挂上了，但相关的配套服务设施还未随之建立起来，而真正发挥作用仍需时日。在一些偏远的贫困农牧区，老百姓甚至不了解什么是社区，农牧民病危，往往是找一个打针的医生都很困难，更谈不上社区提供养老服务了。

2.贫困农牧区社区养老服务机构资金短缺。资金是社区养老服务机构正常运转的基本条件。“社区资金来源包括政府补助、社会筹资、个人捐赠、适当收费几种类别”。①孙光德，董克用:《社会保障概论》，北京:中国人民大学出版社，2000年版，第6页。虽然目前国家在加大扶贫投资力度，政府补助在逐年增加，但由于贫困农牧区经济基础薄弱，发展水平低，资金缺口大。地方政府财政投入仅能勉强维持为数有限的敬老院，健全社区相关配套服务设施难度很大。有些社区的服务设施仅限于一些利用率不高的运动器材，而老年人急需的如医疗卫生、康复护理、生活照料、家政服务等投入不足，设施简陋。

3.贫困农牧区社区养老服务机构人力资源缺乏。专业化是高质量服务的保证，专业的养老服务需要专业的从业人员来提供。但是，由于广大农牧区自然条件差，环境恶劣，人口数量少，社区养老服务人员短缺。一些外出经过专业学习和培训的从业人员学成之后往往流往城镇就业，很少有人回乡从事社区养老服务工作。加上老年服务工作的特殊性，很多人宁可外出打工，也不愿从事这项工作。因此，贫困农牧区社区养老服务机构面临着资金短缺和服务人员缺乏的双重困境。

4.农牧区养老观念落后。长期以来，我国农村牧区一直依靠家庭解决养老问题，特别是在少数民族聚居区，人们世代传承着尊老爱幼的传统美德，认为子女赡养老人天经地义。由于农牧区养老保障服务体系建设严重滞后，加之受到传统观念和生活习惯以及自然、经济条件所限，农牧民对社区养老服务了解不多，认知度低。很多人觉得到敬老院、社区养老是子女不孝，是不光彩的事。再有，让他们放弃生活几十年的家园集中到一起居住生活，从心理上一时还难以接受。

二、贫困农牧区社区养老服务面临困境的影响因素分析

影响贫困农牧区社区养老服务建设的因素很多，有学者认为，对社区老龄服务事业的发展有重要影响的因素包括社区城镇化程度、社区经济发展水平、社区领导重视程度、社区财力投入、社区有无老龄事业规划、社区有无热心老龄工作的组织和人员、社区的人口学因素等。②潘金洪:《江苏省社区老龄服务需求调查分析》，《市场与人口分析》2000年第3期第42～45页。笔者认为，贫困农牧区社区养老服务面临困境主要与自然条件、经济发展、社会因素、文化教育、传统观念等因素有关。

(一)自然环境恶劣，制约农牧区社区建设

贫困农牧区大多地处落后偏远的山地、丘陵、沙漠、高原等自然条件差、自然环境恶劣、自然灾害频发的地区，那里交通不便、信息闭塞，土地贫瘠，人烟稀少。内蒙古中度以上生态脆弱区占全区的62.5%，重度和极重度占36.7%。68%的贫困村地处生态脆弱的沙区或沙漠深处偏远的山区，陷入资源破坏、环境退化、贫困反复的恶性循环之中。由于受地理条件影响，农牧民居住比较分散，建立社区养老服务机构成本高、难度大。有的村屯户与户之间相距三五百米甚至千八百米远，因此各地屡屡出现老人惨死家中多日也无人知晓的事件。

(二)经济发展水平低，农牧民生活贫困

“社会保障体系是以经济发展水平为基础和源泉的”。贫困农牧区经济基础薄弱，发展水平低，产业结构不合理，农牧业基础设施差，机械化程度低，农牧民增产增收难度大，生活贫困程度深。以兴安盟和乌兰察布市为例，2011年兴安盟地方财政总收入30.36亿元，乌兰察布市地方财政总收入36.8亿元，两地的农牧民人均纯收入分别为4359元和5092元，比全区平均水平 (6642元)分别低2283元和1559元，比全国农民人均纯收入 (6977元)分别低2618元和1885元，分别仅为北京市农民人均纯收入的29.6%和34.6%。全区农村牧区低保比例为8.3%，高于全国平均比例 (6%)2.3个百分点，兴安盟和乌兰察布市的低保比例更是高达11.9%和10.8%，个别地区甚至存在整村贫困现象。③内蒙古民政厅农村养老问题课题组:《贫困地区的农村养老途径探析》，《社会福利》2008年第8期第44，46页。

(三)社会保障水平低，农牧民抵御养老风险能力弱

近几年来，随着自治区经济持续发展，社会保障体系不断完善，新型农村合作医疗、城乡居民养老保险实现了全覆盖，最低生活保障、医疗救助、自然灾害临时救济标准不断提高，优抚安置、残疾人等社会福利不断完善。但由于经济发展水平低，农牧区社会保障体系建设起步晚，保障水平不高。目前，内蒙古国家重点贫困旗县平均每5275人享有一所卫生室，建设密度远远低于全区的每1518人享有一所卫生室的平均水平。每1万人享有26.59个专业卫生技术人员，比全区每1万人少享有11个专业卫生技术人员。①钱贵霞、郝永红、吴迪:《内蒙农村牧区贫困状况及成因分析》，《内蒙古大学学报》(哲学社会科学版)2013年第9期第58，60页。农牧区医疗卫生条件差，专业卫生技术人员缺乏。

(四)文化教育发展滞后，农牧民就业难度大

“教育作为人力资源投资的重要途径，直接决定一国劳动力知识存量的多少、国民素质的高低和人力资源的形成情况，从而决定经济发展的水平和速度。”②王超:《对完善我国农村养老保障体系的思考，社会转型与社会建设》，卢汉龙、吴书松主编，上海:上海社会科学院出版社，2009年版，第465，470页。由于贫困农牧区基础教育落后，教学质量差，教育水平低，影响了农牧民自身文化素质及综合能力的提高。由于没有接受过良好的教育与专业培训，文化素质低，缺乏专业技能，农牧区大量富余劳动力外出务工和就业处于劣势地位，只能从事苦、脏、累等体力劳动，经济收入低，就业压力大。

三、构建贫困农牧区社区养老服务体系的对策

社区养老服务作为家庭养老与机构养老之间的有效过渡与衔接，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的老年人提供服务，更符合老年人不愿脱离熟悉的生活环境的心理、情感需求，同时能降低养老成本，是解决农牧区养老难题的一条有效可行的途径，对于当前家庭难以承担老年人生活照料的沉重负担，完善社区养老服务就显得十分重要而紧迫。

(一)加大国家投资扶贫力度，完善农牧区社区养老服务设施

加大国家扶持力度，拓宽资金来源渠道，增加社区服务设施建设与维护经费，提高社区服务人员报酬与待遇。着重实现以下服务功能:生活照料，满足老年人的吃饭、穿衣、洗澡、如厕、室内外活动等日常生活需求，特别是为失能半失能老人提供最基本的生活照料服务;康复护理，配备专业护理人员及相应的康复器材，为老年人恢复生理功能提供帮助;医疗保健，加快农牧区社区医疗卫生服务体系建设，健全农牧区三级卫生服务网络，充分发挥农牧区卫生所、卫生室、赤脚医生的作用，改善农牧区医疗条件，提高农牧民医疗保健水平;紧急救援，提高应急处置救援服务能力，使老年人在突发疾病及紧急情况下得到及时有效的救助。

(二)大力发展经济，增加农牧民收入

“贫困是产生社会不和谐的重要原因，发展则是消除贫困的根本途径。”③张锐、张宝成:《少数民族地区经济社会发展的现状及政策分析》，《前沿》2011年第7期第157页。大力发展农牧业特色经济，调整产业结构，加快农牧区基础设施建设。各级政府应在政策和资金方面给予倾斜，为贫困农牧区经济发展提供信息、科技、金融、物质等方面的支持与服务。内蒙古东部地区要充分利用国家“振兴东北老工业地区”的政策优势，大力发展县域经济，为广大农牧民群众创造更多的就业机会，不断增加经济收入，尽快实现脱贫致富，提高自我保障能力。

(三)转变养老观念，改变养老模式

近年来，我国一些地方如陕西榆林、河北唐山、邯郸、青海大通等地创建了行之有效的农村互助养老新型养老模式与途径。以此为借鉴，内蒙古乌兰察布市化德县作为国家级贫困县，从当地实际情况出发，2010年按照“集中居住，就近养老，统一管理，分户生活”的方式开展了农村互助幸福院建设试点工作。化德县总人口17.5万人，其中农牧区人口14万人，贫困人口占农牧区人口的37%，全县有85%以上的自然村存在“空心化”、“老龄化”、“高龄化”现象。④内蒙古民政厅农村养老问题课题组:《贫困地区的农村养老途径探析》，《社会福利》2008年第8期第44，46页。几年来的实践证明，化德县坚持“自治、自愿、自保、自助”原则开展的社会养老互助服务，使越来越多的贫困农牧民尤其是“空巢”老人普遍享受到了基本养老公共服务，较好地解决了贫困农牧区养老面临的困境。其它贫困地区应抓住自治区实施“十个全覆盖”工程的契机，整合资源，借鉴化德县的成功经验，引导广大农牧民转变传统的养老观念与家庭养老模式，以社区为依托，发扬团结友爱、邻里互助的淳朴民风，构建“离家不离村、离亲不离情”的互帮互助新型养老模式。

(四)加强舆论宣传，营造全社会尊老敬老氛围

加强宣传教育，使群众充分认识加强农牧区社区养老服务体系建设是一项关系到千家万户、男女老少的民生工程，引导广大农牧民参与到社区建设中来，大力发展社区志愿服务，动员农牧民积极建言献策，在全社会营造尊老敬老的风尚，弘扬中华民族尊老敬老传统美德。

(五)强化政府责任，优化制度环境

强化政府责任，健全领导体制和工作机制。充分发挥各级政府在完善农牧区社区养老服务体系建设中的组织领导、社会动员、舆论宣传和协调服务等作用。出台相关政策与制度，加强规范管理和监督，使资金保障制度化，养老服务专业化。充分利用当地人力资源，制定激励、优惠政策，吸引更多的人加入社区养老服务队伍。推进社区服务信息化建设，实行老年家庭养老服务常年动态跟踪，督促子女自觉履行赡养老人的义务。