谨防政策成为腐败避风港

文_乔新生

谨防政策成为腐败避风港

文_乔新生

中国的决策体系中，有法律决策和政策决策之分。法律决策是指依照法律规定做出的决策，而政策决策则是依据政策做出的决策。政策决策由于缺乏可操作性，具有非常大的灵活性，很容易产生腐败。譬如，实行分税制改革之后，由于中央政府获得了财政收入的大部分，为了支持地方特别是中西部地区的发展，中央政府加大了转移支付的力度。但是，对如何转移支付、转移支付的实施方案和资金额度并没有明确的法律规定，国家发展和改革委员会以及财政部通常依据专项政策实施转移支付。

根据笔者统计，在国务院各部委之中，国家发展和改革委员会、财政部、农业部、科技部、工业和信息化部、商务部是政策性转移支付的主要部门，这些部门每年转移支付资金的审批额度少则数千万，多则几十亿元，其中绝大部分要经过各个部委的司、局、处负责人审批，在审批的过程中就会出现各种各样的权钱交易。

部分学者认为，政策性腐败是监管不严所导致的。其实，一些政策本身就是腐败的避风港。政策的制定和实施通常缺乏民主性和科学性。有关部门出台政策之后，即可筹集大量的专项资金，这些专项资金在转移支付的过程中，就会成为腐败分子竞相争夺的资源。部分学者建议，可通过分散决策，解决政策实施中存在的腐败问题。这是典型的闭门造车。

中国是行政主导改革的国家，中央政府出台政策之后，中央政府的各个部门负责执行，在这个过程中既没有立法监督，当然也没有社会监督，完全是在行政体制的内部封闭运行。因此，要想解决政策性腐败的问题，最好的办法就是要把各项政策的审批权交给全国人大常委会，由全国人大常委会制定专项政策和具体的实施步骤，国务院相关部门负责实施，全国人大及其常委会负责定期检查，确保政策实施不会出现腐败现象。十八届四中全会明确提出，重大事项决策必须于法有据。这项改革的目的就是要从根本上解决现行决策体制中存在的问题，由全国人大常委会制定具有可操作性的法律规范，确保政府机关的各项工作不会偏离法律的轨道。

笔者的建议是，国务院应当主动清查正在实施的各种专项补贴政策，争取把政府的各项专项补贴逐步纳入国家的公共预算管理范畴，由全国人大常委会进行专项审查，必要的时候可以针对重大政策调整召开大型听证会，充分听取社会各界的意见。重大转向政策实施过程中，全国人大常委会可以要求专项政策实施机构定期向全国人大常委会提交专项报告，由全国人大常委会聘请专业的审计机构对报告的内容进行审计。在严格审批公共财政预算的同时，全国人大常委会对国有企业的国有资本预算、社会保障预算和主权基金预算进行专项审计，防止国有企业铺张浪费，避免社保基金出现亏空，严禁主权基金违法经营。

随着我国反腐败工作不断深入，纪检监察机关应当对我国政策层面存在的问题进行全面梳理，对那些群众反映比较强烈的专项资金补贴政策进行全面审核，防止一些大型水利项目、支持农业项目、支持科学技术发展项目和国有大型企业技术装备改造项目在实施过程中出现大面积的腐败现象。

当然，最彻底的解决方案是，进一步强化全国人大常委会的决策权力，中央政府及其所属部门在实施重大补贴政策和支持政策的过程中，必须得到全国人大常委会的批准，必须制定专项法律文件，严格依照法定程序实施扶持或者补贴政策。只有改变现行的决策体制，才能最大限度地防范政策性腐败。现在全国人大常委会正在修改立法法，决定减少对中央政府的授权立法事项，包括税收减免等政策必须由法律部门做出规定。这是进一步减少中央审批权力的具体体现，同时也是实现依法治国的必要之举。今后中央政府可以专心致志地贯彻落实全国人大常委会制定的各项法律规范，避免在重大事项决策中耗费大量的人力物力和财力，防止出现大面积的政策性腐败现象。

体制改革是遏制腐败的根本之计，法律制度的完善是消除政策性腐败的必由之路。建议纪检监察机关全面深入调查我国政策性腐败现象，提出专项报告，由国务院向全国人大提交专门的议案，由全国人大就国家的政治体制改革事项做出专门的决议，并且通过制定具有可操作性的法律文件，遏制我国政策性腐败之风的蔓延。

（作者系中南财经政法大学廉政研究院院长、教授）