菲律宾自然灾害研究及抗灾能力脆弱原因分析

◎ 陈思羽

菲律宾自然灾害研究及抗灾能力脆弱原因分析

◎ 陈思羽

本文对菲律宾近年主要自然灾害进行了调查，研究了菲律宾自然灾害的成因及损失情况。通过对历次灾害损失及原因分析，探讨了菲律宾抗灾能力及其脆弱的原因。希望对加强和完善我国应急反应体系，为建设符合我国国情的减灾救灾社会参与机制提供启示与借鉴。

灾害研究 抗灾能力 脆弱原因

1.引言

根据德国联合国大学发布的《2011全球风险报告》，在全球173个被评估国家中，菲律宾是第三个最易受自然灾害及气候变化影响的国家。菲律宾对灾害的应对能力缺乏加剧了灾害风险的潜在影响。近年，台风“海燕”、台风“宝霞”造成了8000多人死亡，30000多人受伤，200万房屋被毁，都给菲律宾带来了重创。

2.菲律宾历年主要灾害及损失情况

菲律宾位于太平洋西部，由7107个岛屿组成，拥有18411公里的海岸线。菲律宾四面环海，被三大水系所包围，西北面是南中国海和苏禄海，东边是菲律宾海，南边是苏拉威西海和环婆罗洲海域。

菲律宾陆地面积30万平方公里，主要分为吕宋、米沙鄢和棉兰老三岛。菲律宾地貌多样，高山、火山地貌常见，高原峡谷众多、河流湖泊纵横。[1]吕宋岛山地最多，亦有不少河谷与平原夹杂其间。米沙鄢岛地貌丰富，高山、丘陵、河谷、冲积平原与高原沟壑都颇为常见。棉兰老岛也同米沙鄢岛一样，地貌多样，地质构造丰富。棉兰老岛拥有不少断层山脉、抬升高原、低平板盆地以及一个横贯吕宋、米沙鄢和棉兰老三岛的著名断裂带。

表1.菲律宾2004-2014年最为致命的自然灾害(德国之声Wingard and Brandlin资料, 2013)

表2.菲律宾自然灾害数据（2000年至今）

菲律宾属热带气候，受到东南季风（5-10月）和东北季风（11月-2月）的强烈影响。每年6月到12月期间，平均有大约22场台风进入菲律宾，所到之处，往往都伴有大风和强降雨。其中，东部海岸（萨马尔、莱特岛和奎松城）和北部吕宋岛（特别是巴丹岛）受害最为强烈。

主要受其本身地理位置和自然条件影响，菲律宾是世界上最易遭受灾害的国家之一。根据世界银行2008年统计，菲律宾是自然灾害频发的国家，其国土总面积的50.3%和总人口的81.3%抗灾能力低下。联合国大学环境与人口安全研究院(UNU-EHS)2012年发布的《世界风险报告》,菲律宾灾害风险指数为27.98%[2]，在全世界排名第三。

每年，由暴风、台风和热带低压组成的大约22个热带气旋便会横扫菲律宾，带来肆虐的狂风和洪水。同时，连续的强降雨天气和热带气旋往往又会伴生出洪涝灾害。

台风和洪水是菲律宾为害最烈，频度最高的自然灾害。表1记录了2004-2014年间伤亡人数最多的自然灾害。

2000年到2012年，菲律宾自然灾害共导致12899人死亡，138116人受伤，总受灾人口7100万，造成社会经济损失33.7亿美元（表现在国内生产总值的下降）。每年，台风大约带来60亿比索的损失，导致国内生产总值下跌0.5个百分点。

3.菲律宾脆弱的抗灾能力及其原因[3]

图1: 2000-2012年菲律宾自然灾害经济损失估算图

近年来，菲律宾屡次遭受强台风的侵袭，伴随而来的海啸、山洪、泥石流等次生灾害给菲律宾的人民带来了严重的人员伤亡和经济损失。在如此频繁、巨大的灾难面前，也暴露出了菲律宾应急机制不够完善，应急响应和管理能力的不足。

3.1 政府及军警应对灾难能力不足，救灾体制问题严重。

台风之于菲律宾人来说，被比喻成像早餐一样平常。对于台风的侵袭，菲律宾虽有所防范和准备，但近几次台风的破坏程度都远远超出了菲律宾人的预期，令许多救援机构措手不及。对于台风的预警和防范明显不足，民众对于台风的危害及认识还不够深刻，政府、军警明显救援能力不足，救灾体制问题严重。以台风“海燕”为例，菲律宾地方政府在台风“海燕”抵达登陆前四天就已经发布了台风预警，莱特省地方政府及塔克洛班市对台风预警进行了宣传，提前对台风可能过境地区进行了警示。但台风警示等级过低、政府对民众的撤离和避难监管不力等是造成此次台风伤亡巨大的主要原因之一。由于台风提前4小时登陆，以及政府对台风破坏程度的低估，造成了政府应对台风的准备不足以及民众对台风破坏的低估。许多人员死亡是由于离开避难场所，返回自己家看屋子。

菲律宾政府在灾害应急体制上再次出现了严重的问题，灾后几天，政府部门人员和警察等应急人员并未要求第一时间返回工作岗位进行灾害应对，相关人员返家处理自己家中受灾等事务。故此，台风过境三天内，政府功能、城市基础设施部门基本瘫痪，当地军警等也损失惨重，无力救援。由于政府和军警的无力应对，灾区水、电、食品等严重匮乏，灾民发生了多起暴乱，重灾区莱特省首府塔克洛班市出现了打砸抢等事件，部分团体或村镇自发组织持枪维护自身安全，发生了多起持枪伤人事件。

3.2 政府忽视国内基础设施防灾抗灾质量的提升和改造，预防自然灾害准备

工作明显不足。

菲律宾公共基础设施较为落后，无法经得住“海燕”、“宝霞”等强台风的侵袭。台风过后，受灾地区多数基础设施面目全非，无法使用。政府规划的很多避难场所不是在遭受灾害后丧失了避难场所的功能，就是人员来避难后避难场所反而成了最危险的场所，聚居的人群由于避难场所位置的选择等原因而遭受了本可以避开的灾难。因此，在菲律宾很多避难场所不避难。

在菲律宾快速城镇化步伐的同时，也导致灾害频发地区涌现出大量居住群落。这些居住群落多数未经规划、多为简易木房，因陋就简、拥挤不堪。基本服务难以跟上城镇化和人口快速繁衍的脚步，造成了固体废物管理水平低下，河流淤积，下水道堵塞等等一系列病垢。这些问题在灾害发生后一并爆发，加重了灾害的影响。

3.3 环境恶化是造成菲律宾灾害频发的原因之一。

人口的大量繁育以及低级的土地规划，造成自然资源流失，自然环境恶化。在过去20年中，由于森林植被的破坏，骤发洪水、泥石流和干旱的频率大为增加。某些地区，森林资源严重流失，台风也往往光顾更多。

受灾地区的灾害应急体系似乎也出了一些问题。菲律宾国内其实有一套应对台风的应急体系。

但是就在2012年12月6日，菲律宾的环境与自然资源部发布了一则消息，指责孔波斯特拉山谷省的地方政府没有按照应急体系采取相应的防灾措施。根据菲律宾官方发布的台风“宝霞”的警报，孔波斯特拉山谷省的大部分地区应该成为“无人区”，也就是疏散所有的居民，但实际上地方政府并没有这样做。环境与自然资源部就表示，如果当地政府严格执行了规定的话，绝大部分的人员伤亡是可以避免的。

孔波斯特拉山谷省的省长未对中央政府的上述指控做出回应。但是这位省长向媒体发出了自己的抱怨。他说，该省的大部分地区四面环山，这些山上不是伐木就是采矿，造成了植被破坏、水土流失，只有限制这些产业才能彻底根治当地易发地质灾害的情况。而在这一方面，他个人无能为力，只能依靠中央政府来统筹协调解决。

应该说，菲律宾的中央政府和地方政府都应对此次严重灾情承担一定的责任。地方政府应该从民众的人身安全出发，严格执行防灾应急措施。而中央政府也应该站在全局的角度，采取更加积极主动的措施来解决造成灾难的根本问题。在这个时候双方互相推卸责任是没有意义的。

而更重要的，是如何保护生态环境，实现人与自然的和谐发展，避免只顾追求经济利益的短视行为对人类造成损害。这些问题是全世界都面临的严峻问题，而菲律宾的这次台风灾难也再次提醒我们必须真正地去正视它们。

3.4 全球气候变化风险大大地恶化了菲律宾对自然灾害风险的抵御能力。

在过去15年中，菲律宾曾记录了史上最强劲、最致命和最具破坏力的台风（伴有24小时强降雨）。气候变化的趋势似乎确认了海平面温度上升会提高热带气旋的破坏力。如果海平面上升，菲律宾将受到实质性的影响，其70%的沿海城市将受到损害。

尽管菲律宾是一个灾害频繁的国家，囿于经济能力和人文素质，菲律宾还不具备日本、美国等发达国家一样完善的应急处置及灾害管理机制，因此，频繁的自然灾害让菲律宾付出了惨重的代价。

3.5 中央政府和地方政府间互不支持，互不帮助。

菲律宾在结束马斯科的统治之后，政局一直动荡不安。遭受台风“海燕”侵袭的莱特省恰为不支持政府的省份。灾后政府并未全力支援救灾，总统贝尼尼奥·阿基诺三世虽前往灾区视察，但只是象征性的看看后并未作出太多实质性的救援支持。因此，灾后菲律宾救援力量主要来自外部的救援力量，如联合国各人道主义救援组织、各国政府派遣的救援队、各国NGO组织。这些外部救援力量的抵达，并且要在当地开展救援，在时间和难度上都有延缓和增加。

4.小结

菲律宾经历了数次灾难，遭受了重创，一部分原因是由于人类面对强大而可怕的自然灾害还难以抵挡，致使人员伤亡和损失惨重的，另一方面也是由于菲律宾整体防灾救援能力较低，面对灾害防范不足，救灾不力。我们不能让自然灾害不发生，但是我们却有能力在灾害来临前做好准备，预防和降低灾害给人类带来的损失。我们也可以增强灾后及时救助能力，在灾后尽可能的援助受灾地区的民众，恢复受灾地区基础设施和建设，使受灾地区能够尽快恢复正常的生产和生活。

作者单位：中国地震应急搜救中心

[1]中情局 (2014). 《世界年鉴：东南亚：菲律宾》. 2014年5月24日查询数据https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/rp.html

[2]菲律宾参议院 (2013). 自然灾害一览,www.senate.gov.ph

[3]德国之声Wingard, J. and Brandlin, A.资料, (2013). 《菲律宾:自然灾害频发的国家》，2014年5月24日查询数据。http://www.dw.de/philippines-acountry-prone-to-natural-disasters/a-17217404世界银行-国家灾害协调委员会(2004)：《菲律宾自然灾害风险：通过减灾加强扶贫》