韩国“世越号”沉船事故应急处置与救援问题研究

◎ 徐 浩

韩国“世越号”沉船事故应急处置与救援问题研究

◎ 徐 浩

在韩国“世越号”沉船事故应急处置与救援过程中出现了一系列问题：应对主体上—船长与船员、乘客以及政府部门均出现处置不当和错误；救援过程中，应急响应滞后、灾情信息报送与发布混乱、救援主体缺乏有效协调联动严重影响了救援有效性，凸显出韩国灾难安全管理中，包括体系、安全意识以及能力建设上的深层次问题，对我国以及其他发展中国家重大灾难事故的应对具有深刻教训。

沉船事故 应急处置与救援 灾难安全管理体系

2014年4月16日，由韩国仁川港驶往济州岛的客轮“世越（SEWOL）号”（有媒体称为“岁月号”） 于韩国时间8时58分（北京时间7时58分）向外界发出求救信号，随即针对476名乘客的应急处置与救援行动迅速展开。由于受灾人数巨大、信息发布反复更改、救援行动饱受诟病，这场特大海难事故及其救援行动成为世界关注和讨论的焦点。

1.事故灾情及应急处置与救援基本情况

表1：“世越号” 沉船事故及处置救援行动基本情况

韩国时间4月16日上午约8时58分，“世越号”客轮在全罗南道珍岛郡屏风岛以北20公里海上发生浸水事故，并随即逐渐沉没。韩国政府官方公布，“世越号”客轮上载有476人，172人获救，截止10月15日，已造成包括4名中国乘客在内的近300人遇难，仍有10人下落不明。[1]客轮所载人员构成上，包括325名中学生，15名教师，30名船务人员，以及89名其他乘客。4月16日下午，在进行紧急救援的同时，韩国政府针对“世越号” 沉船事故的原因调查也正式展开。历时5个多月的调查，10月6日，韩国大检察厅公布了“世越号” 沉船事故的调查结果，指出船体改装、超载及舵手操作不熟练等多个因素导致了事故的发生。[2]首先，船务公司为了扩大载重量，改装船体，破坏了船体稳定性；其次，舵手操作不熟练，在遇到急流时进行了急速转弯，导致船体左倾；另外，“世越号”客轮载有3600吨货物和汽车，是规定最大载货量的3倍，总的来看，多

种因素复合，主要是主观因素，导致了最后的客轮沉没。

按照韩国海岸警察厅（以下简称“海警”）的公布信息显示，事故发生后首先接收到求救信号的是海警，是由一名船上学生的家长直接向警察厅报告，称客轮于韩国时间8时58分开始下沉。上午9时，“世越号”客轮在全罗南道珍岛郡观梅岛附近海域正式发出求救信号。随即，韩国海警派出救援队伍，海军进行编队前往事故海域现场，空军、陆军以及民间组织等主体逐渐参与到救援中。

依据时间顺序，列举事故及处置救援主要进展情况，如表1所示。

2.应急处置与救援中存在的突出问题

表2：灾情信息发布情况

2.1 从应对主体上看，船长和船员、乘客以及政府部门作为事故主要应对主体在处置救援的不同阶段出现了明显错误。

2.1.1 船长和船员。“世越号”客轮发生倾斜异常后，船长和船员没有第一时间向外界发送求救信号，也没有及时疏散乘客和引导乘客逃生。首先，根据获救乘客描述，4月16日8时52分至55分左右，感受到船体受到严重撞击并摇晃，进而逐渐倾斜，但是，正式的求救信号是于9时由“世越号”客轮发出的。另外，船长在发送求救信号时，选择了较远的济州岛而不是较近的珍岛，随后济州岛海管中心将信号又转回给珍岛方面，珍岛工作人员于9时5分左右才与船长获得联系。迟滞的信号发送和错误的发送程序使得救援行动陷入全面迟滞。其次，船长基于经验反应做出决策，着手对客轮进行矫正并发出“站在原位不要动”的通知，但是严重误判了客轮遭受破坏的程度以及下沉速度，没有能够立即发出乘客疏散的命令，船员也没有能够有序对乘客进行逃生引导，提供救生衣、救生艇等救援设施给乘客。另外，在船长与船员令乘客“站在原位不要动”的情况下，于9时37分率先弃船，使得乘客完全处于缺乏引导和指挥状态。

2.1.2 乘客。作为被救援主体的乘客，主要是学生，缺乏危机意识，也没有进行自救与互救。根据客轮上一位学生所拍摄的视频显示，客轮发生倾斜后，学生们一开始对倾斜并无提防，甚至还相互开玩笑，丝毫显现不出惊恐与慌张。[3]在听到广播“有异常情况，请大家穿上救生衣”的通知后，部分学生没有意识到危机来临，仍然在嬉戏玩耍。在缺乏指挥和逃生引导的情况下，乘客没有进行自救及互救。

2.1.3 政府部门。韩国海上灾难事故的主要应对部门是安全行政部和隶属于海洋水产部的海洋警察厅，以及地方政府（此次事故主要是西海海洋警察厅、木浦海洋警察署以及周边地方政府机构）。事故发生后，在初期处置、搜救失踪者、协调联动等方面出现诸多问题。据韩国专家表示，在初期处置与救援中，海警等救援主体对事故严重性存在误判，开始仅判断为搁浅，而且也没有明晰客轮上有多少乘客、哪里有乘客，在“黄金救援期”没有及时进入到舱内进行营救。

2.2 从应急处置与救援过程来看，主要存在应急响应滞后、灾情信息报送与发布混乱、救援主体缺乏有效协调联动以及科技支撑缺乏等关键性问题。

2.2.1 应急响应滞后。首先，“世越号”客轮迟滞的求救信号发送（从8时52分开始出现异常到9时正式发出求救信号），严重影响了救援的及时。其次，虽然第一艘海警救援船在发出求救信号30分钟后就赶到了事故地点，但是缺乏救援设备和能力，而专业救援人员是于5小时后才出现。海军直到17日凌晨才抵达事发海域，给出的理由是，当时两艘海难救援船，一艘正在训练，另一艘处于休整状态。海军派出的快艇和直升机也缺乏海上救援能力，无法承担海上救援任务。再次，中央政府应急响应同样表现滞后。韩国灾难安全管理体系中，安全行政部负责进行重大灾难事故的应急决策，但是在接到“世越号”事故报告53分钟后才启动中央灾难安全对策本部[4]，安全行政部状况室则在事故发生39分钟后才通过手机短信向青瓦台危机管理中心报告。这些响应环节的迟滞，贻误了“黄

金救援期”，造成了悲剧性后果。

2.2.2 灾情信息报送与发布混乱。“世越号”沉船事故救援中，最受到诟病的是信息发布错误和混乱。“世越号”事故发生后，客轮乘员人数和实时获救人数的信息发布处于反复无常、混乱之中[5]，导致了公民对于政府救援能力的不信任以及焦虑情绪。

可以看到，部门之间、中央政府与地方政府之间、政府与媒体之间，信息发布处于混乱状态，既没有进行信息沟通和甄别，也没有统一的发布渠道。另外，由于缺乏统一的信息发布渠道，谣言充斥救援过程中，加大了救援人员甄别有效信息的难度。10月6日，韩国检方以散播谣言的罪责逮捕了多名相关人员。

2.2.3 缺乏有效协调联动。“世越号”客轮沉没事故应急处置与救援行动涉及到地方政府、中央政府（主要是安全行政部）、海岸警察厅、军队（主要是海军）、外国军队、民间团体、民间志愿者等主体，构成复杂、身份多元，救援能力参差不齐。应急处置与救援过程中缺乏主体间协调联动而导致的救援混乱严重阻滞了救援的有效性，包括部门之间、纵向政府之间的信息交流、行动联合的缺失。

韩国《中央日报》27日文章指出，韩国救援机构滥设，事故发生后各个部门成立了十多个对策本部，形成了部长指挥部长的不协调架构。[6]韩国《朝鲜日报》4月19日指出，安全行政部（包括中央灾难安全对策本部）和海警、海军、海洋水产部各自为战，找不到负责的总指挥，事故现场也找不到可以迅速做出决定的人。[7]救援期间，指挥中心从海洋水产部转移到安全行政部和国务总理，指挥决策工作缺乏合理衔接，导致救援工作不顺利。

2.2.4 救援设备失效，科技支撑缺乏。第一，“世越号”客轮上基本救援设备处于失效状态。“世越号”客轮是韩国同类客轮中最大的一艘，船上载有大量的救生设备，4个船载救生艇共计能够容纳干人，但据韩国海难救助专家指出，事故发生时，救生船的安全气囊功能没有正常启动，救生艇和救生筏变成了摆设和装饰。另外，客轮沉没之后逐渐进水，电力系统全面停止工作，内部呈现漆黑，但是应有的应急通道指示灯却未能正常工作。

第二，外界救援主体缺乏相应的救援设备和科技手段支撑。第一艘赶到的海警船和直升机没有搭载专业的救援队员和救援设备，缺乏基本的海上救援能力。海军派出的两艘海难救助船在第二天凌晨才抵达现场，由于不是专门的海上救援工具，缺乏海上救援能力。另外，4月17日，韩国政府需要借用民间设备向沉船船体内部注入空气，以保障可能存在的生还者的呼吸。

2.3 暴露出的深层次问题。

2.3.1 体系问题：灾难安全管理体系不适应，指向信息沟通、协调联动机制。

在紧张状态和压力重重时期最容易暴露出统治管理的本质特征，[8]重大灾难安全事故能够检验政府灾难管理体系的适应程度，“世越号”客轮沉没事故凸显出韩国灾难安全管理体系存在很大弊病。

通过对“世越号”客轮沉没事故应急救援与处置的探讨，可以初步明晰韩国的灾难安全管理体系。在中央政府层面上，韩国的灾难安全管理体系（在这里指海上灾难）[9]包括：中央灾难安全对策本部（隶属于安全行政部），本部长由安全行政部长官担任；海洋警察厅（隶属于海洋水产部）；消防防灾厅（隶属于安全行政部），另外还包括海军等主体。由于地方政府参与到“世越号”事故处置救援中，使得救援主体更为复杂，包括西海海洋警察厅和木浦海洋警察署以及周边地方政府机构。

第一，事故处置救援中，信息报送系统处于失效状态，各部门缺乏紧急状态下的信息沟通机制和网络。据相关专家表示，因为海警、海军、消防、警察都采用不同的通信技术，韩国灾难应对各部门之间没有连通无线通信。第二，韩国法律中规定具有救援职责的部门多元，对不同类型事故的应对主体和不同部门的应急任务缺乏明晰的划分。“世越号”事故发生后，各个部门成立了十

多个对策本部，各自为战，缺乏现场总指挥。

2.3.2 安全意识问题：忽视灾难安全事故的预防和安全监管。

“世越号”沉船事故的发生，客轮的超重以及船体过度改造成为其中的主要诱因，而这又指向韩国政府缺乏对客轮航行的安全监管。韩国检察厅和警察厅联合搜查本部指出，该船在“济州一仁川”水路上总共运行了241次，其中139次是超载运行。[10]另外，“世越号”缺乏有效的乘客登机系统，对乘客情况缺乏记录，进而造成了乘员人数发布的反复更改。另外，乘客在登上客轮之前，没有接受基本的水上安全教育，对客轮的逃生路线、救援设施缺乏认知。国际海上人命安全公约（SOLAS）中规定，航行时间超过1小时的客船，在开航后需要向乘客介绍救生衣的使用方法以及在紧急情况下应采取的行动。

“世越号”沉船事故的发生以及救援中的种种不规范，凸显出韩国普遍缺乏安全事故预防意识以及有效监管。据统计，韩国海警1万亿韩元预算中仅有167亿韩元用于安全。

2.3.3 能力建设：缺乏日常培训、应急演练和安全教育。

第一，按照海难救援惯例，船长和船员理应尽可能最后离船。韩国《船员法》第11条明确规定“船舶遭遇危险时，船长应谨慎救助人命、船舶及货物。“世越号”发生异常后，船长不仅出现形势判断和决策错误，还缺乏基本的“职业道德”，率先离船，没有起到现场指挥和救援引导的职责。第二，在客轮发生异常后，学生们缺乏基本的危机防范意识，没有认识到危险的来临以及事故后果的严重性。另外，学生还欠缺基本的自救、互救能力，发生倾斜异常后，没有及时登上甲板。从深层次原因进行审视，与缺乏日常的安全教育存在很大的关联。第三，“世越号”客轮沉没事故应急处置与救援中，韩国政府虽然派出了大量的人力、物力以及设备，但缺乏海上救援经验，表现为基本海上救援设备的缺乏以及救援主体的形势误判，究其原因是缺少日常的应急演练。

从乘客、到船长和船员、再到政府部门，普遍性地缺乏危机应对能力，这都指向日常培训、应急演练以及安全教育的缺失。

3.对我国及诸多发展中国家重大灾难事故应急处置与救援的启示

“世越号”沉船事故应急处置与救援中所出现的一系列问题，对于我国（同样面临频繁、重大灾难事故的国家）以及诸多发展中国家具有深刻的教训，指出了以后需要进一步强化的领域。

3.1 进一步完善应急管理体系、强化协调联动机制。

“世越号”客轮沉没事故应急处置与救援中，政府救援的不力，在很大程度上归结于应急管理体系在面对重大灾难安全事故的不适应。虽然韩国建立了海上灾难安全事故的救援体系，但是，应急响应滞后、协调联动缺乏、现场指挥缺失等问题依然反应出现行救援体系的一些缺陷。

我国在灾难救援的不断实践中，逐渐形成了较为完整的应急管理体系，以《突发事件应对法》的颁布为标志，但是，在一些重大灾难事故应对上仍存在不适应和缺陷。以海上事故应对为例，我国在海上从事救援的队伍有交通部门的海上搜救中心、渔业部门的渔政指挥中心、海洋部门的海监总队等，但是还没有一支专业化综合性的海上应急救援队伍。[11]现阶段，跨界型、复合型突发性事件不断增多，如何进行不同地区、领域应急管理体系上的协调联动成为一个重要实践课题。

第一，建立一个基于“信息—资源—行动”的协调联动机制，以确保灾难事故应对中信息的及时流通、资源的统筹配置以及行动的协调。第二，《突发事件应对法》中明确了属地管理的应急原则，一些地方政府法规中规定了突发事件应对中的“现场指挥官”制度。需要强化、细化在重大灾难事故应对中的现场指挥制度，防止出现“世越号”事故救援中“多头领导，无人决策”的局面。

3.2 重视日常安全教育和预防、预警工作。

第一，“世越号”事故中学生群体表现出来的安全意识普遍缺乏，使得对学生群体的安全教育愈发紧迫。许多国家从小对儿童进行安全防范教育,了解沉船等意外事故中如何逃生、如何合理疏散的做法，值得借鉴。当前，我国对于学生群体的应急安全教育，学校作为主要教育主体。通过开设安全教育课程、应急演练和应急知识讲座等形式，加强学生在突发危险时防范意识和应急避险能力。自2007年《中小学公共安全教育指导纲要》发布以来，各级政府、学校不断推进应急安全教育。但是，一些地区、一些领域的灾难安全事故仍然暴露出学生群体面对突发危险时的主体脆弱性。现阶段，需要加强学生群体暴力恐怖防范、自然灾害避险、灾难安全事故预防等方面的意识和能力。

第二，加强应急主体的责任意识和安全预防工作，应置于十分重要的位置。

首先，“世越号”沉船事故中，船长和船员缺乏责任意识和职业道德，是造成悲剧性后果的主要原因之一，这使得加强应急主体的责任意识成为一个紧迫任务。加强应急主体的责任意识，可以通过制度规范加以强化，将灾难安全事故应对有效性作为绩效评估的重要内容，对失职行为追究责任。2014年1月青岛市“11·22”中石化输油管道泄漏爆炸事故被认定为一起特别重大责任事故，对青岛开发区应急办主任、副主任进行了依法追究刑事责任的处置。我国《突发事件应对法》对信息报送影响应急处置时效的行为要依法追究法律责任做出规定，但更为细致的责任追究需要通过制度加以明确。其次，加强管理者的事故防范意识和预防、预警工作，做到“关口前移”。一方面，政府需要通过制度上的规定，强化不同区域（包括人员密集的交通工具）的安全事故预防和预警工作；另一方面，进行定期风险隐患排查，对具有安全事故隐患的区域进行定期排险。

3.3 加强应急主体的能力培训、强化专业队伍建设和科技手段支撑。

“世越号”事故应急处置与救援中船长、海警等主体误判了形势，影响了救援效果。通过日常应急演练，成为提升应急能力的主要手段。加强客轮、地铁等人员密集区域内的日常应急演练。应急演练不仅可以提高管理人员的应急处置能力，也可以检验安全设备的状况。

日益复杂的灾难事故，应急处置与救援中的专业队伍和科技手段愈发重要。第一，建设特定领域的专业救援队伍。例如，海上灾难事故要加强潜水员队伍的建设，地震救援中则需重视破拆队伍的建设。“世越号”事故发生5小时后，潜水员才正式投入救援工作，事发后9小时，专业救援人员才首次进入船舱。第二，重视科技设施的装备和科技手段的运用。“世越号”事故应急处置与救援中，设备的缺乏和失效成为救援有效性的主要阻滞因素。“世越号”事故发生当天，由于海警缺乏救援专用直升机，而必须改道军用机场“借用”，从而贻误黄金救援时间。专业救援设施日益成为突发事件应对有效性的关键因素，加强应急处置与救援主体的科技手段支撑和专业设施配备已经成为必要条件。

作者单位：中国政法大学政治与公共管理学院

[1][2]《岁月号沉船事故过去6月 愤怒悲痛仍笼罩韩国社会》，http://www.chinanews.com/gj/2014/10-15/6680623.shtml。

[3]《船体倾斜近10分钟后 学生还开玩笑拍“遗照”》，http://sztqb.sznews.com/html/2014-05/04/content_2861553.htm。

[5]《韩沉船事故家属斥政府救援消息不实 情况令人寒心》，http://www.chinanews.com/gj/2014/04-18/6080772.shtml。

[6]《韩国总理因沉船事件辞职 搜救工作面临极大阻力》，http://www.chinanews.com/gj/2014/04-28/6110638.shtml。

[7]《韩媒反思韩国在事故中表现》，http://finance.ifeng.com/a/20140423/12173652_0.shtml。

[8]（以）叶海卡·德罗尔：《逆境中的政策制定》，王潇传等译，上海远东出版社，1996年版。

[10] 罗时：《“岁月”号沉船悲剧的反思》，《劳动保护》，2014年第6期。

[11] 孙云潭，于会娟：《我国海洋灾害应急管理体系概述》，《中国渔业经济》，2010年第1期。