加强陕西省地震灾害应急管理运行机制建设的研究<br/>——以汶川8级特大地震为例

加强陕西省地震灾害应急管理运行机制建设的研究
——以汶川8级特大地震为例

2015-12-06刘允林

中国应急救援 2015年1期

◎ 刘允林

加强陕西省地震灾害应急管理运行机制建设的研究
——以汶川8级特大地震为例

◎ 刘允林

陕西省是一个具有历史强震背景的地区，由于起步较晚，目前陕西省的政府地震应急管理体系建设尚不健全，机制间的联动也未能达到规范化、效率化。本文以陕西省应对“汶川特大地震”为例，就陕西省地震灾害应急管理运行机制建设开展研究。通过对陕西省应对地震灾害应急管理的现状进行情景描述，深入分析存在的问题及其原因，认真总结反思，和国内外相类似灾害应急管理比较，运用实证研究、文献阅读、比较分析等研究方法，借鉴国内外地震灾害应急管理经验，结合陕西省实际，提出健全完善陕西省地震灾害应急管理运行机制的思路和措施。

突发事件公共管理社会服务地震灾害

地震灾害应急管理运行机制是指针对突发、具有破坏力的地震灾害事件采取预防、响应和恢复的活动与计划。应急管理工作的主要目标是：对地震灾害做出预警；控制事故灾害发生与扩大；开展有效救援，减少损失和迅速组织恢复正常状态。本文将探讨陕西省政府如何通过建立地震灾害应急决策及高效有力的舆论引导来营造利于救灾的氛围。同时还就涉及灾区现场管理的若干方面提出意见和建议[1]。

1.汶川5·12地震震后陕西省的应急工作

1.1 快速启动预案响应

1）陕西省地震局地震应急指挥部的快速响应。汶川5·12地震发生后10分钟，陕西省地震局迅速启动地震应急预案一级响应，陕西省受灾较重的汉中、宝鸡、安康、咸阳、西安等市政府和地震局也在震后启动了地震应急预案。

2）应急指挥技术系统的快速响应。汶川5·12地震发生后，陕西省地震局在“十五”期间建成的应急指挥技术系统在灾区通信中断的情况下，向各级政府报送地震参数，向社会公众发布信息，快速估计受灾范围、估计灾区受灾情况、向指挥部提出初步应对建议。

3）陕西省地震灾害紧急救援队的快速响应。陕西省地震灾害紧急救援队抽调44名官兵编为西安抢险救援分队与咸阳、渭南两市消防支队组建陕西地震抢险救援增援机动大队，进入北川迅速展开救援工作。

4）陕西省地震应急现场工作队的快速响应。5月12日下午地震发生后两小时内，陕西省地震局就派出了由副局长带队的40多人的地震应急现场工作队，立即赶赴汉中灾区地震现场，帮助当地政府组织地震应急相关工作，组织进行震灾评估和科学考察。

1. 2救援保障

1）地震应急避难场所作用。陕西省试点建设的西安市长延堡社区、华县等地震应急避难场所在这次汶川地震应对工作中发挥了非常重要的作用。

2）重灾区市县地震应急工作。汶川8级特大地震发生后，汉中、宝鸡、咸阳、安康、铜川等市地震局分别启动了地震部门地震应急预案，各市地震工作主管部门向政府提供了大量供政府决策的震情与灾情信息。

3）启动地震应急救援区域联动。汶川5·12地震发生后，陕西省地震局立即履行牵头单位职责，分别通知有关单位按照实施方案一级响应内容，向地震灾区派出现场工作队。

1.3 成功经验

由于汶川5·12地震的震级之大、破坏之严重、影响之广泛、救援难度之大超乎想象。虽然陕西省只是受到这次地震的波及，但其破坏程度和范围都远大于本地一次中强地震造成的破坏影响，在这次地震应对过程中取得了许多成功的经验。

1）震后，陕西省地震局立即启动局地震应急预案，分成各应急工作组，统一集中在局应急指挥大厅集中办公，保证了信息的共享、指挥协调统一、工作

运转高效有序。

2）陕西省抗震救灾指挥部在省政府成立后，陕西省地震局及时将获得的震情、灾情信息等报告指挥部，同时将陕西省政府有关指示、工作信息等传达到省地震局，较好地发挥了指挥联络、信息互通、提供建议的作用。

3）陕西省政府于5月19日在勉县成立抗震救灾前线指挥部后，陕西省地震局迅速成立由应急管理、预报、通信等专家组成的工作组进驻勉县，为陕西省前线抗震救灾指挥部提供了大量震情信息、技术支持等，发挥了参谋助手作用。

4）充分发挥地震系统资源优势，实施地震应急工作联动。在这次地震中，西北五省区快速启动区域联动方案，积极有力地开展了区域应急协作联动。

1.4 应急不足之处

1）应急预案方面存在的问题。由于灾害的巨大和现实情况的复杂，在预案的实际操作过程、职责的设定与行使、专业救援队伍和志愿者队伍的管理与协调等方面存在一些问题。

2）应急救援体制、机制方面的不足。应急救援管理体制方面存在缺陷，条块分割，管理不顺。另外，对市县地震部门的力量、装备及经费等也缺乏必要的支持，与其承担的工作任务不相适应。

3）地震紧急救援困难。在地震灾害救援过程中，救援队遇到了前所未有的困难，崩塌、山体滑坡、泥石流等阻塞道路，使得重型救援装备携带困难，通信中断导致救援队伍无法及时到达现场，山地救援的特殊性，救援队的派出和现场协调方面存在的问题等，这些因素也影响了救援的效率。

4）为政府提供应急救援工作服务与政府需求的矛盾。在震后快速向政府提供大致破坏损失范围，如初步烈度调查结果图、快速损失评估图、发震机制图等基础图件等方面有很大欠缺。

5）公众应急避险意识不强。应急救援知识的宣传在一些方面还存在薄弱环节，许多政府领导和民众对防震减灾知识、应急避险知识等掌握及地震应急意识等有待提高。比如，汶川地震发生后，西安某高校发生了学生跳楼身亡的事件，这是一个缺乏地震基本知识的一个典型例子。

6）地震应急现场工作存在的问题与不足。地震现场灾害损失评估和考察，存在着抽样点资料不全、缺少考察点经纬度、基础资料不完整等问题。现场指挥技术系统和通信系统在传输距离、传输方式方面还存在一些问题。

7）应急指挥技术系统存在的不足。I陕西省当时仅在三个大中城市建立了地震应急灾情快速上报系统，在技术装备和业务能力上都还不能达到实际的需求。II在5·12 汶川地震应急中，由于不能得到跨省的地震应急基础数据，影响了地震对陕西省造成灾害的快速评估，也不能快速制作完整的地震专题图件。III地震现场设备在使用过程中暴露出无专业应急设备集成车辆，单位设备搬运装卸不方便，现场架设卫星设备受限条件多，多方音视频通信调度和切换问题不方便等不足。

8）地震灾情快速收集方面的不足。5·12 汶川地震发生之后，由于通讯中断、交通中断等各方面因素，对地震初期灾情收集带来很大难度。

2.加强地震灾害应急管理的措施与建议

5·12 汶川地震已过去6年多，但再次发生特大地震灾害时，我们在预案准备、队伍建设、机动能力和方式、装备配置、信息获取、队伍调遣、后勤保障、地震现场工作队在巨灾发生后最初几天的任务重新定位问题、地震部门联动与社会联动机制、社会动员等方面仍然有大量工作要做。

2.1 修订地震应急预案，完善预案功能

地震应急预案是应对突发地震灾害事件的基础，通过汶川5·12地震事件应对情况来看，地震应急预案发挥了重要作用，但实际操作中还存在一些问题，应进一步完善。

1）省政府在下一步地震应急预案修订中，应在政府地震应急预案中规定演练的牵头部门、经费来源、演练周期等。地震和其他自然灾害不同，地震影响范围大、涉及部门多、综合性强，需要协调部门、资源等各方面的问题，地震部门不具备这个能力。因此，各级政府地震应急预案的演练必须由本级政府组织才能完成，地震部门参与指导。

2）建议由中国地震局组织人员对预案系统进行评估，简化地震应急预案文本。

3）由于地震应急救援是一个动员全社会力量的综合工程，抗震救灾指挥部办公室是抗震救灾指挥的枢纽和核心，具有很强的信息汇集与发布、综合协调、下达领导指示精神等功能，地震局很难做到这些，而省市应急办均设在政府办公厅（室），有大量的人力、行政、信息等资源，直接面对决策层，建议将抗震救灾指挥部办公室放在省应急办是比较合适的。

2.2 强化地震应急救援指挥系统建设

1）通过对实时地震仪的数据采集,利用地震动的峰值加速度值和震动烈度值之间的关系, 实现仪器地面运动和震动烈度图的快速(3～5 min)产出。

2）对于紧急响应机构和应急用户, 通过数据通信专线可以快速得到这些图。对于强震动观测点比较密集的地区，可根据每个点上的峰值加速度勾画出地面震动等值线，从而形成地面震动图(shakemap)，从而估计地震成灾范围。

对于强震动观测点稀疏的地区，可利用国家及全球的地震信息，在短时间内确定地震的起始、终止时间、地点及能量释放的具体过程，结合当地地质结构信息，估算各地区可能的受灾程度。

3）加强基于公众通信平台的信息获取技术，包括：网络、短信传输、图像传输、视频传输，专业终端、通用终端；建立基于GIS、海量数据传输处理、图像识别等关键技术的信息处理系统；规范灾情量化标准、软件开发标准、数据接口标准等，扩展、完善基于网络平台的IP电话网建设，为地震应急提供可靠的话音通讯；各地市地震机构与政府及省局间必须建立专线网络，以提高地震应急状态下的信息传输性能和可靠性。

4）改进现场应急通信系统的现有配置模式，提高系统的便携能性和组合能力，以适应不同车辆、不同应急模式的需要；增强应急通信系统的语音传输能力，特别是基于Vsat系统语音传输效果，以减轻现场应急通信的应用成本；尽快建立现场应急通信的协调机制，以保证灾区应急通信的正常实施；引进先进的无线通信技术，采用宽带无线多媒体通信系统，达到单基站可覆盖100平方公里、单基站数据传输率可支持70Mbps、可支持120km/h的移动速度、能够组建大到覆盖一个地区，小到一个村庄的不同规模网络；架设方便，1～2小时可架设完成；装备灵活，可配备于单兵、车载、无人机等多种载体。

2.3 提高灾害应急处理协调水平

提高灾害应急处理协调水平主要是解决部门林立、资源分散、信息隔离的弊端，保障短时间内调动各部门之间的资源，形成处理地震灾害事件的整体合力，满足应急管理工作快速反应的要求，最终实现组织整合、信息整合、智力整合和物资整合的目标[2]。

1）成立灾害处理核心领导机构，按照统一指挥、反应迅速、运转高效、保障有力的要求，加强抗震救灾指挥体系建设。完善规章制度，明确职责分工，健全指挥调度、协调联动、信息共享、社会动员等工作机制。地震应急组织指挥体系由省抗震救灾指挥部、现场抗震救灾指挥部、市、县（市、区）抗震救灾指挥部等构成。负责研究灾害发生原因及现状，判断灾害的危害程度，确定妥善处理的方式。有权启动应急管理机制，派遣灾害处理人员、派送灾害处理设备和物资，设立前线指挥部，掌控灾害现场，媒体管控、有权宣布社会动员等。

2）在整个政府层面建设完善的应急信息系统。建立地震与其他突发事件应急联动与共享平台，建设地震灾情信息报送系统，形成地震灾情综合应急信息处理平台，建设并及时更新地震应急基础数据库，为地震应急和抗震救灾指挥提供有力的基础数据支撑，收集分析各种相关信息数据，组织专家进行综合分析和评估，为领导机构和执行机构提供信息支持,不断提高应急处置能力。为了保障应急协调的科学性，还必须发挥专家委员的作用，为应急管理工作提供专业理论和技术上的支持，提高应急处理协调工作的科学性[3]。

3）建立和完善部门、区域、军地应急联动机制，加强志愿者队伍建设，合理利用各方面资源，形成最大合力。建立健全突发地震事件应急机制和社会动员机制，提高公共安全保障和突发事件处置能力。逐步建立电力、能源、供水、供气、交通、通信等部门的防灾机制，有效应对灾害，减轻损失。

2.4 提高灾害的快速反应能力

灾害事件发生后，应急救灾是现代政府的重要职责。因此，灾害的应急指挥和救助在减轻灾害后果的行动中起着举足轻重的作用，是灾害管理最基本的任务之一[4]。快速反应机制就是在最短的时间内对危机做出最有效的反应或行动的机制。

图1-1 应急预案演练循环改进图

1）省抗震救灾指挥部设立专家组，建立应对地震灾害事件的专家信息库。这类专家应包括自然科学和社会科学方面的研究人员。让社会科学工作者在政府应急决策中发挥应有的作用，为政府科学决策提供保障，为社会的政治稳定和公众的心理稳定做出重大贡献。在完善科学防灾机制中应实现决策者与专家之间及时沟通和互动，为应急管理中科学决策创造良好的智力保障条件。由省政府应急管理专家组中地震、交通、水利、通信、电力、建设、国土资源、医疗卫生、消防、环保、气象、安监、工业（军工）等部门及高校专家组成，主要职责是：（1）承担抗震救灾决策技术咨询；（2）向指挥部提出处置措施建议；（3）受指挥部委托对有关处置方案进行综合评估。只有这样才能在最短时间内为政府的救灾决策提供快速、准确的依据，才能具有组织各种社会救援力量实施救灾的行动能力[5]。

2）建设地震现场数字化灾害评估系统。根据国际灾害救援发展趋势，探索基于卫星遥感、航空遥感和其他低空飞行器获取地震灾区信息的多层次遥感技术的应用，确保地震现场指挥中心、后方指挥中心同步获得地震灾情、灾况信息，使地震应急救援指挥更加快速、高效[6]。

3）针对政府需求，提供信息支持。针对汶川地震发生后不同阶段政府对地震部门的需求，比如地震三要素和可能造成的破坏严重程度与影响范围，随后的震情趋势判定结论、余震震情等，进行讨论，考虑在地震发生后第一时间内地震部门能够向政府提供什么样的图件、信息、资料，如何快速提供等，找出差距，提前做好准备。建议陕西省地震局及时更新地震应急基础数据库，修改满足陕西省本地实际情况的快速评估震源模型，加强对城市直下型破坏性地震应对对策的研判。对全省各断层带进行危险性评估，划出各断层段不同危险程度下的地震影响范围和程度以及快速评估结果等，及相应的对策建议。

2.5 加大对救援队的投入和管理

省和市级地震灾害紧急救援队大多是依靠当地部队、公安消防队伍组建，特别是公安消防部门是一个隶属部队、由公安部管理，同时拥有行政管理和行政执法职能又执行消防任务的一个特殊部门。由于跨区域调动权限不明，造成公安部消防局调遣和当地政府调遣命令有时冲突，使救援队无所适从。另外由于各省经济发展不平衡，各救援队配备标准、自我保障能力等存在很大差别，亟待进行规范。国家和省、市、县地震灾害紧急救援队基本由地震专家、部队或消防部队、医疗专家组成，隶属关系不同，尤其是涉及部队调动有严格审批约束，各级地震部门对地震灾害紧急救援队的日常管理力不从心。

市州省级范校数市级示范校数县级示范校数示范校师生总数受伤人数死亡人数备注成都市 3 9 16 8350 0 0阿坝州 1 6 16 23702 0 0德阳市 2 5 22471 0 0绵阳市 1 4 5 19382 1 391广元市 1 10 17018 1 1雅安市 2 9 2 26609 0 0合计 10 43 39 117532 2 392北川曲山小学同一学校

1）建议以法令形式明确国家和省、市、县地震灾害紧急救援队的指挥调动、协同机制、人员配置、装备要求和培训演练，切实做到政令统一。

2）陕西省地震局应积极争取部分事业编制，吸引省级地震灾害救援队部分骨干充实地震系统各级现场工作队，在壮大各级地震部门现场应急救援指导、救助力量的同时，加强专业培训，使之成为一支教官队伍，用于指导各地地震应急实战演练和培训志愿者队伍等。

3）对已退役的各级地震灾害紧急救援队队员，要纳入省级救援队管理。

2.6 提高公众应急救援意识和能力

逐步提高公众抗御地震的心理承受能力和鉴别地震谣言的能力，提高应急避险意识和自救互救意识和灾害应急处置能力。利用广播、电视、报刊、网络等多种媒体，通过科普读本、影像资料、宣传手册、知识讲座等方式，广泛宣传公共安全知识、防灾救灾和自救知识。拓宽教育培训渠道，搞好预案演练和应急实践，提高应急处置的能力[7]。具体包括以下一些做法：

1）在小学、中学乃至大学开设系统化的危机应对素养教育课程，适时进行演练，增强学生应对灾害事件的意识和能力。逐步在每个县（市、区），建立一所防震减灾宣传示范学校。防灾减灾科普宣传要以推进中小学生防灾减灾科普宣传教育为重点和突破口，在拓宽广度、推进深度、强化力度上狠下功夫，防灾减灾部门和教育部门密切配合，把防灾减灾知识纳入中小学教育，在全国普遍推广防灾减灾科普示范学校经验，发挥“教育一个孩子、带动一个家庭、影响整个社会”的辐射作用。

5·12 汶川地震凸显防震减灾科普宣传教育的重要需求。部分灾区积极开展防震减灾科普宣传，取得了一定实效，尤其是防震减灾科普示范学校减灾实效突出。四川省6个重灾市州共建设了92所防震减灾科普示范学校，把防震减灾知识列入教学内容，经常开展地震应急演练，11.7万师生防震减灾综合素质普遍提高，北川县曲山小学伤亡较大，广元同一小学仅有1人死亡，而其他90所示范学校均做到零伤亡（表1-1）。四川德阳孝泉中学成功避险是防震减灾宣传发挥减灾实效的典型案例，1300余名学生在震时短暂惊恐后，迅速镇定下来，在老师带领下，仅用3分钟就全部有序疏散到操场，随后高中教学楼轰然倒塌，其余校舍都成为严重危房，而师生无一伤亡。安县桑枣中学多次对校舍进行抗震加固，使之成为地震安全校舍，全校师生仅用1分36秒全部撤离到操场，教学楼也安然无恙[8]。在一些发达国家，从小学就开设专门课程教育孩子如何应对大雪、暴雨等各种自然灾害，民众在应对恶劣天气时，不再单纯处于等待救援的被动状态，知道如何进行自救和相互救助，大大减轻了政府的负担。发达国家每年因灾死亡的人数一般只是几十人或几百人。如日本北海道发生8级地震，但没有人员死亡，日本经常进行应对各类突发危机的演习，基本上每个家庭都备有救急包和防灾用品，最重要的还是他们“防患于未然”的意识，频发的灾难增强了日本人民的防灾抗灾意识，除了完善的应急制度和设施，他们还有心理上的应急准备，时刻保持警惕，才能做到有备无患[9]。

2）制定防灾减灾科普宣传规划，细化明确各级政府和全社会的职责，建立有效的多部门合作机制，稳步推进。加

大对领导干部灾害事件应对的训练，提高处置灾害事件的能力。强化各级政府的防震减灾责任意识，建立地震、宣传和教育部门、新闻媒体及社会团体的协作机制，健全防震减灾宣传教育网络。

3）全面提高国民防灾减灾统合素质。一是建成陕西自然博物馆及西安、宝鸡、咸阳、渭南等5个防震减灾科普基地，开展经常性的地震知识宣传教育。二是进一步加强防震减灾宣传教育，建议陕西省地震局组织人员编印一批科学简明、通俗易懂的防震减灾宣传读物和声像片，创作科普精品，畅通宣传渠道，打造科普宣传平台。充分利用社会资源，开展形式多样、内容丰富、群众喜闻乐见的科普宣传活动，全面推进防灾减灾知识“进机关、进学校、进企业、进社区、进农村、进家庭”。三是树立危机和风险意识，明确公众防范和参与灾害管理的社会责任，增强公众在灾害事件处置中的责任意识。在明确社会公众责任的前提下，通过全民的防灾训练，提高全民的防灾意识和防灾能力。

2.7 加强地震现场工作管理

根据特大地震特点，分阶段划分地震应急现场工作队工作，在开始阶段应把救人放在第一位。对现场工作队工作内容进行扩充，中国地震局统一配备必要装备，做好队员组织和分工，充分发挥现场工作队在救援、灾害损失评估、科学考察、灾后恢复重建等各阶段的作用。在灾害损失评估中，建议对灾害损失评估结果分阶段发布，对如何会同有关部门进行灾害损失评估应在法律或预案中给与明确。

在地震灾情快速收集方面，地震部门必须在发挥自身科技技术优势方面下功夫，通过开发遥感技术、地理信息系统、灾害评估系统等，迅速判断受灾情况并报政府。

2.8 加强应急协调联动机制建设

区域协作与联动是提高地震应急处置能力、高效有序开展地震应救援工作的重要举措。通过合作能够为应急工作提供先进理念的保障，以及资源的保障，包括物资、人员、技术等保障。在中国某些地区，由于交通不便、经济技术落后、物质资源匮乏，当发生重大自然灾害时，加强区域间的联系，借助社会资源，形成合力，显得尤为必要。

因此，政府间应该尽可能地建立联系与沟通渠道。要积极争取地区性的组织在资金、人员、技术、教育和培训以及道义上的支持。加强区域在应对自然灾害危机管理研究方面的交流，相互学习，彼此借鉴。加强与区域间及与国际组织间在危机管理方面的合作互助、资源共享[10]。

2.9 做好信息和舆论引导

信息是一种资源，政府及时发布信息是对信息资源的运用，同时也是尊重民众知情权的表现。发生自然灾害时，相关事件肯定会成为舆论焦点、各方媒体竞相报道的对象，所以在处置过程中，政府要通过及时、准确、有效的新闻发布和舆论引导来扭转危机。

当发生自然灾害时可以按阶段采取不同策略。灾害初期：要处变不惊、要把握先机引导媒体客观公正报道。灾害中期：要面对媒体发布采取的措施及效果。灾害后期：要通过媒体展现处置灾害的具体行动以唤起公众共同救灾。因而政府在媒体应对和舆情引导时理应高度重视这一工作[11]。那么，为正确运用媒体宣传，政府应从以下几个方面加强工作：

1）事态现场媒体管理

为避免先到达灾害现场的媒体可能给灾害事件处理带来的干扰。政府宣传部门应和其他现场处理部门一起第一时间做好现场媒体管理。

第一，确认媒体的身份和资格，符合相关要求才能进入现场。

第二，对记者可进入区域划定，严格审核要发布信息，保证发布的信息准确、稳妥可控。

第三，要同灾害处理核心部门保持畅通的联系，并设立新闻中心，用及时获取的权威信息吸引媒体。

第四，不要忽略其他现场的管理。灾害发生后，如救治伤员的医院等也应纳入现场媒体管理。灾害事件发生后，肯定引来大量媒体的采访报道。不同媒体有不同的传播途径、覆盖范围，不同的采编角度、立场。传播学认为，要消除一条错误新闻的影响需要7倍的力量才能做到。不能用管平面媒体的办法去管电子媒体，也不能用管传统媒体的办法去管新兴媒体。因此在遵守新闻规律的前提下，政府要妥善应对，避免报道失控[12]。

2）快速发布权威信息

为正确引导社会舆论，官方应该注意以下几点：

第一时间召开新闻发布会。实事求是介绍情况，表明态度。

及时发布新闻通稿。在当今媒体高度发达的信息社会，一旦灾害发生，各种消息将快速传播。例如：2008年5月12日14点28分汶川发生8.0级地震，震后13分钟启动中国地震局地震应急预案Ⅰ级响应，当天下午，中国地震局召开震后首场新闻发布会，开展新闻宣传，平息地震谣传，维护社会稳定[13]。

3）事态处置动态发布

掌握新闻宣传工作的主导权和主动权，强化舆论引导，实现被动宣传向主动宣传的全面转变，实行向社会开放、与公众良性互动的新闻工作策略，使公众关心、了解、支持和参与防灾减灾工作，与社会建立良好的公共关系。

实际操作中有以下程序：

第一，最初的信息发布用简洁的语言发布核心信息。

第二，政府应根据事态发展，及时滚动发布相关信息，告知公众最新情况[14]。

第三，建立地震信息公共服务平台，完善提高地震科学数据和信息资源共享系统。完善各台站信息节点的建设，实现陕西省台站的全面联网，形成全省的观测信息系统。建立与中国地震局地震科学数据中心配套的省级地震科学数据共享分中心，并依托国家地震行业骨干网络，构建陕西省与周边地区资源共享的虚拟台网，形成地震科学数据共享网络，推进地震观测、地震实验、地震专题等地震科学数据的共享，为地球科学研究和地震监测预报研究以及国防建设、国民经济建设提供准确、实时、便捷的地震科学数据和地震信息资源。同时建立和完善种类齐全的地震科技文献服务共享平台并进入国家科技信息资源服务体系，形成面向社会的跨部门、跨学科的网络化地震科技信息服务体系。

4）建立健全新闻宣传工作制度

新闻宣传是政务工作的公共窗口，对营造抗灾救灾良好社会氛围至关重要。建立健全新闻宣传工作制度，建立新闻发言人、职能部门官员与专家相互配合的新闻发布机制，建立快速响应、密切协调和分级处置的突发事件新闻工作机制。

按照制度要求，做好协调配合，整合信息，及时发布新闻。

5）提高新闻言论整编水平

应提高整编水平，多报道反映灾情真实状况、抢险救灾最新进展的新闻，多报道众志成城、抢险救灾的新闻，多报道安全提醒、经济影响的新闻，回答社会关注问题，关注人在灾害中活动等等[15]。

6）加强新闻信管部门的协调

当发生灾害后，各部门不但要及时收集灾情信息，还要统一对外口径，营造积极有利舆论氛围。新闻信管部门要做好以下两个方面协调工作：

第一，注重新闻的时效性。及时发布真实的新闻，掌握主动。

第二，注重新闻实效性。牢记媒体的使命和责任，正确处理好舆论开放与有序的关系、信息堵与疏的关系。充分发挥媒体的优势和特点，不断提高权威舆论的公信力、影响力。

7）做好网络新闻舆论引导

网络新闻舆论引导可正视听。对虚假报道与网络谣言的出现要及时澄清，并对相关责任人进行公开处理，以严肃法纪避免受影响群体的盲从盲动。

如：2008年5月28、29日的陕西省地震局门户网站遭到黑客入侵，散布虚假地震信息，引起社会恐慌，宣传部门会同陕西省地震局及时通过电视、报纸、网络等媒体发布澄清声明，引导舆论往正确方向发展，促进了社会稳定和事件的解决[16]。

I加强灾后网上舆情的分析和研判，把问题解决在萌芽状态。像地震传言事件、抢盐事件等突发性消息，通过网络渲染，信息极易被歪曲、失真。如：2008年陕西勉县地震谣言，刚开始，一系列关于地震震级、发生时间、发生地情况通过网络在民间传播的神乎其神，造成了该县42万人大转移。陕西省政府和汉中市地震应急指挥部，采取果断措施，遏制了事态的进一步发展，地震没有发生，各种各样的谣传不攻自破，迅速瓦解[17]。但即便这样对网络传播中舆论引导不足所造成的损失却难以弥补。由此可见，忽略重大事件中的网络舆论引导，教训是深刻的，代价也是沉重的。

II对论坛上重大、敏感问题的讨论，给予必要的“软引导”。一方面，要掌握重点网站论坛，构建好令网民信赖的网络论坛主阵地。另一方面，注意培养和发挥网络“意见领袖”的作用，在论坛交流中使热点和敏感问题得到理解，在沟通中得共识，讨论中聚人心[18]。

III引导重点网络媒体，整合传统媒体的舆论资源，策略地发表自主言论，形成网络的权威声音。政府在快速、持续地发布权威信息的基础上，使互联网与传统媒体互相配合，充分发挥互联网的信息整合特点，可以使网民形成一种健康的、积极的网络信息发布心态，让网络成为抗灾救灾的又一条爱心通道[19]。

2.10 有效管制

危机中的有效管制为政府高效应急管理提供了良好的社会环境，当前主要包括：灾区疾病控制、灾区治安管理、灾区秩序维护等方面，避免伴生性社会灾害的发生。

1）灾区疾病控制

灾区的生态环境、卫生基础设施、供水设施在遭到破坏的情况下，饮用水源极易受到污染、传染病容易流行。灾区疾病控制在当前主要应做好三项工作：

I做好传染病预防控制工作。灾区疾控主要是预防控制传染病。

II预防食源性疾病。重点注意饮水安全，防止病从口入，选择合格的水源并加以保护，饮用水要经过澄清、过滤、消毒等处理后方可饮用。

III在灾区大力开展健康教育。通过行政干预，运用一切传播方式，指导人们改变不良的生活习惯和行为方式，提高自我保健意识，大力开展群众性的健康教育活动，做到群防群治。

因此，灾前、灾中和灾后重建工作的各个环节都要实施疾病预防控制工作，只有将各项防控措施落到实处，才能保证救灾工作取得最终胜利。

2）灾区治安管理

灾区治安管理可以为应急工作提供有序的社会环境。

I加强对灾区的巡逻控制。加强对灾区厂矿、学校、国家机关以及其他重点要害部位的巡查力度，防止违法犯罪分子乘机作案。

II加强对灾区违法犯罪的控制。对

趁灾作案的各类违法犯罪活动严厉查处、打击，震慑灾区的违法犯罪。

III加强对灾区的安全教育。通过宣传教育，积极主动地化解在灾情期间发生的各类治安纠纷[20]。

3）灾区秩序维护

除了灾区治安管理我们还需要运用多渠道来维持秩序。灾后安置点是临时的社会组织形式，安置人数少则几十人、多达数万人，常态下常用的两种管理体制——单位体制和市场体制都难以发挥作用[21]。对这样的大型非常态受灾群众安置点应该怎样管理，是需要我们在实践中摸索的。

受灾群众心理波动、对特殊群体照顾和新旧矛盾集中出现是安置点管理面临的挑战。

I要发挥幸存者和社会工作者作用。志愿者和社会工作者用他们的热情和培训技能照顾受灾群众、帮助疏导受灾群众，安抚他们的心理和情绪，增强坚强生活的勇气和信心。

II要强化自我管理。管理者可以从受灾群众中推选威望较高的人，担任某一安置点的负责人，自我加强管理和服务[22]。

综上所述，要有效应对自然灾害，良好的政府应急管理和运行体系是抢险救灾成功的基本保障。政府权威信息的及时发布和引导可营造积极气氛，提升公众信心，促使更多社会力量投入救灾工作中。在灾区管理方面着力疾病防控，避免次生灾害的发生，对灾区民众的各项管理及秩序的有效维护，都需要一套稳妥的机制加以施行从而取得最佳救灾效益。

作者单位：陕西省地震局

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