法律视角下动物产地检疫有效性的研究

文│黄铁生（江苏省扬州市邗江区畜牧兽医站）

法律视角下动物产地检疫有效性的研究

文│黄铁生（江苏省扬州市邗江区畜牧兽医站）

动物产地检疫是指动物在离开饲养地前，由畜主向所在地的动物卫生监督机构提前报检，由动物卫生监督机构派官方兽医到现场或指定地点，采用法定的检疫程序和方法，依照法定的检疫对象、检疫项目、检疫标准和检疫方法对动物进行检查、定性和处理的一种行政执法行为。动物产地检疫是动物产品安全的重要控制点，从源头上控制动物疫情的传播。本文从法律视角出发，对动物产地检疫的有效性进行研究，以期促进动物产地检疫规范。

一、行政执法主体

1.行政机关。《动物防疫法》第八条授权动物卫生监督机构负责动物产地检疫工作，明确了动物卫生监督机构是动物产地检疫的行政执法主体。但有些地方兽医体制改革还没有到位，动物卫生监督机构与畜牧兽医站实行两块牌子一套班子，由于动物卫生监督机构不具备独立法人资格，不能以自己的名义实施行政许可，不符合《行政许可法》第二十三条之规定；加之目前县级动物卫生监督机构负责动物防疫的监督管理执法工作，乡镇畜牧兽医站负责动物产地检疫工作，而乡镇畜牧兽医站是自收自支性质，故在现体制下实施产地动物检疫的行政执法主体资格不合法。同时，部分动物卫生监督机构缺乏检疫人员内部管理制度和有效的绩效考核措施。

2.执法人员。行政执法主体合法，不但要求行政机关合法，还要求执法人员合法。目前实施产地检疫的人员是原动物卫生检疫员，不仅人员偏少，而且部分人员业务水平低，综合素质差，达不到执业要求（如病害动物检不出）；或出现不到现场检疫，不按规程检疫，甚至只收费不检疫、乱出证、出假证，对检出的病害动物不按规定处理等现象。

原动物卫生检疫员既不是动物卫生监督机构的编制人员，也不是国家兽医工作人员，既没有取得国务院兽医主管部门颁发的官方兽医资格证书，也没有兽医主管部门任命。这不符合《动物防疫法》第四十一条和国务院《关于加强法治政府建设的意见》“严格执法人员持证上岗和资格管理制度”之规定。

二、产地检疫合格标准

1.动物健康。产地检疫合格必须临床检查健康、种用动物符合健康标准。但农业部并未制订动物健康标准，临床检查健康、种用动物健康标准难以认定。同时，临床检查仍然停留在肉眼判断阶段，缺乏先进的仪器设备和检测手段，对一些处于潜伏期的动物难以检出，产地检疫的准确性难以保证。

2.免疫有效保护期。农业部颁布的产地检疫规程里只规定了犬或者猫免疫狂犬病21天后才能申报检疫，没有规定其他动物强制免疫多少时间后才能申报。同时，强制免疫有效保护期是多长时间也没有规定，而不同品种、不同个体免疫应答存在差异，甚至存在免疫失败的可能，但没有要求进行抗体检测。合法捕获的野生动物也都没有进行强制免疫，更谈不上在免疫有效保护期内，按照此标准，合法捕获的野生动物产地检疫都是不合格的。

3.疫病检测。临床检查时怀疑患有产地检疫规程规定疫病及临床检查发现其他异常情况的，要求进行实验室检测并由省级动物卫生监督机构指定的具有资质的实验室承担。但是有些县实验室基础设施落后，没有通过资质认证，其检测结果没有法律效力。

4.养殖档案。实际工作中，散养户仅有防疫档案，没有养殖档案。有些饲养场（养殖小区）户没有取得动物防疫条件合格证、养殖档案记录不全，不符合产地检疫合格标准中的养殖档案相关记录符合规定，动物产地检疫不合格。这给检疫人员工作带来困难和困惑。产地检疫规程要求官方兽医了解饲养场户（养殖小区）生产、免疫、监测、诊疗、消毒、无害化处理等情况，但对了解的情况没有具体要求和处理意见，同时，产地检疫人员难以做到对饲养过程全程监控，对了解情况的真实性难以判断，检疫人员仅靠查验资料、临床检查进行定性，其结果缺乏科学依据，可信度较低。

三、产地检疫范围与对象

因农业部所颁布动物产地检疫规程的产地检疫范围没有涵盖家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物，产地检疫规程外的其他动物产地检疫则无法开展；运载工具、笼具等应当符合动物防疫要求，但其动物防疫要求没有明确规定；农业部仅将相关动物疫病列入检疫对象，而违禁药物如消瘦肉精没有列入，使产地检疫对违禁药物的检查没有法律依据。

四、检疫申报与受理

一是《动物防疫法》第四十二条明确了国家对产地检疫工作实行申报检疫制度。由于宣传不到位，养殖者对产地检疫和收费不能理解和接受，加之贩运户不凭产地检疫证明直接到户收购，未经产地检疫的动物直接进入了流通环节和屠宰场。同时，不申报检疫也无法追究其法律责任，这些助涨了养殖户不申报检疫。二是还存在报检点设置不合理，数量偏少，报检时人不在、报检后人不到等情况，挫伤了群众报检的积极性。三是报检时间要求不合理。如贩运户直接到户收购，《动物检疫管理办法》却要求出售供屠宰的动物应提前3天申报检疫。

五、监督管理

一是动物产地检疫工作离不开乡（镇）人民政府、街道办事处的组织协调。但《动物防疫法》第六条第二款仅要求其组织群众协助做好动物疫病预防与控制工作，而对动物、动物产品的检疫未作要求。二是畜禽饲养方式落后，集约化程度低，散养户多而分布，受检畜禽批次多、批量少、无时间规律，造成产地检疫难度加大。三是逃避产地检疫的处罚处罚力度不大。

六、对策建议

要搞好产地检疫工作，完善法律法规是前提，健全机构是基础、提抓好队伍是根本、强化监督是关键。

1.完善与宣传相关法律法规。

（1）完善《动物防疫法》。一是规定乡级人民政府、城市街道办事处组织群众协助做好动物、动物产品的检疫工作；二是对不申报检疫、逃避检疫的加大行政处罚的力度；三是将违禁药物纳入检疫对象，将运载动物和动物产品的运输工具及盛装容器、生物制品等列为调整对象。

（2）制订《兽医法》《官方兽医管理办法》和《动物卫生监督实施办法》，确定动物卫生监督机构的合法地位。尽快制定官方兽医任职条件及任命程序，明确官方兽医的编制和待遇。

（3）完善动物产地检疫规程。明确动物养殖者、经营者的法律责任和义务，使执法者和被执法者共同承担重大动物疫病防控和动物产品安全监管责任。缩短申报检疫时间，检疫人员接到报检后要尽快赶赴现场进行检疫。完善产地检疫合格标准。

（4）加强法律法规宣传。利用多种途径和形式宣传法律法规，营造政府重视、社会各界支持、群众理解的良好氛围，使广大畜禽养殖、经营者主动报检并接受检疫。

2.加强执法机构和队伍建设。

（1）机构建设。完善县级动物卫生监督机构及其派出机构，真正建立具有独立法人资格的动物卫生监督机构。加大财政投入，一是将从事产地检疫工作的人员纳入动物卫生监督机构编制，保障其工资、工作经费。二是配全配齐检疫必需的检疫器械和先进快速的检疫检测仪器，保证动物产地检疫结果的准确性。三是合理设立产地检疫报检点，配备设施设备，公布报检电话，方便畜禽养殖户和经营业主报检。

（2）队伍建设。坚持官方兽医持证上岗制度，招聘兽医专业人才充实到乡镇从事产地检疫工作，加强检疫队伍在职教育，采用短期培训和长期教育相结合的方式，提升检疫人员的兽医知识、法律法规（公共法律、专业法律）认识、执法能力和职业道德。加强对检疫人员的教育和管理，严格检疫人员工作纪律，建立执法奖惩考核制度，做到检疫项目到位、检疫程序到位、检疫标准到位、检疫处理到位、检疫记录到位。

3.动物卫生监督管理。

（1）加强领导，群防群控。乡级人民政府、城市街道办事处组织群众协助做好产地检疫和规模养殖发展工作。村组对存栏、出栏、补栏和死亡情况逐一登记，发现逃避检疫的违法行为，及时向动物卫生监督机构报告。

（2）官方兽医加强巡查。要对辖区内养殖情况建立专门档案，对规模养殖场强化动物防疫条件监管，加大日常巡查力度，完善各项防疫制度并督促实施，规范养殖档案、免疫档案；对散养户要以强制免疫、完善防疫档案、耳标佩戴等为重点开展工作。

（3）强化流通、销售等环节的监督管理。严禁无免疫耳标、无产地检疫证明进行交易，进入屠宰场（厂），对未经免疫的，必须补免并处罚。对检疫不合格的，由检疫人员按规定严格进行无害化处理。充分发挥现有动物卫生监督检查站的作用。加大违法行为的查处力度，密切与公安、法院等部门合作。同时，建立产地检疫信息化管理，实行检疫证明电子出证制度，将畜禽标识管理系统与产地检疫信息化管理系统并网，使产地检疫信息化管理系统和动物标识追溯制度接轨。