科学调控首都人口规模

文 萧鸣政 唐秀峰

科学调控首都人口规模

文 萧鸣政 唐秀峰

北京市的人口总量在快速增长的同时，各区（县）间的人口分布也极其不平衡，中心城区集政治、经济、文化等功能于一体，以及其优质公共服务资源等众多优势，强烈地吸引着各地人口和企业的聚集。

改革开放后，北京人口呈现高速增长的趋势

近年来，随着我国城镇化进程加快，城市规模不断扩大，北京人口呈现超高速增长的态势，过分集中的中心城区人口与功能所造成的城市环境恶化、交通拥堵等“大城市病”问题正成为首都可持续发展的瓶颈，亟待破解。

新中国成立60多年来，尤其是改革开放之后，随着经济社会的发展以及城镇化进程不断加快，北京城市人口呈现高速增长的趋势。全市常住人口从1949年的420.1万人，增长到2014年的2151.6万人。其中2000年至2010年10年间年均增长约60万，而 2009年至2014年5年间年均增长更达到了近80万，年均增长率为4.16%。如继续按此速度增长，到2020年北京市常住人口将达到2631.6万人。北京市的人口总量在快速增长的同时，各区（县）间的人口分布也极其不平衡，中心城区集政治、经济、文化等功能于一体，以及其优质公共服务资源等众多优势，强烈地吸引着各地人口和企业的聚集。2012年，东城、西城区常住人口密度约2.4万人/平方公里，为全市平均人口密度（0.13万/平方公里）的近20倍。

今年7月，中共北京市委召开十一届七次全会，通过了《中共北京市委北京市人民政府关于贯彻〈京津冀协同发展规划纲要〉的意见》，提出了2020年常住人口力争控制在2300万人以内、城六区争取下降15%左右的目标。关于如何完成这一目标，笔者提出了相关的思考与建议。

首先，建立或者授权北京市成立具有中央人口调节权限的专门机构，完善协调各级、各部门利益与行动的人口统筹协调机制。人口调控是一项涉及主体多、领域广、范围大的系统性工程，横向上需要多个职能部门的协调配合，纵向上涉及国家、省市、区县乃至街乡的共同参与。目前，北京一方面缺乏超出地方事权的人口规模调控议事协调机制，另一方面，本市层面以及本市与周边区域的合作协调机制亦不完善。首都发展是国家战略，应将首都人口调控放在更重要的位置上来，积极争取中央支持，由中央有关部委、驻京部队及市政府相关部门共同建立更高层级的议事协调机制，统一协调辖区内中央和地方、国家机关、企事业单位、军队以及各区（县）间等多方面的利益，对人口控制做出联合行动。此外，为推动人口疏解，应将重大规划、政策以及项目的人口评估指标纳入决策程序和政府绩效考核，以避免人口的无序增长和不合理分布。

应将重大规划、政策以及项目的人口评估指标纳入决策程序和政府绩效考核

其次，通过经济与功能调节机制引导人口有序流动。城市功能的过度叠加必然会带来人口的无序膨胀。北京既是功能定位上的政治、文化、国际交往与科技创新中心，又有事实上的经济、金融、科研、教育、医疗等诸多中心的影子。优质的教育、医疗等公共服务资源以及大量的就业岗位仍集中在中心城区，从而导致了人口的过度集聚。因此，一方面应牢牢把握首都核心功能，结合北京城市发展的阶段性特点，在四类功能区划分的基础上，重新梳理并细化每个区县的功能定位，明确与区县功能相匹配的区域规划和发展重点，以功能疏解带动人口疏解。另一方面，需要正确处理市场调节与公共利益的关系，逐步加大水、电、气、热以及公交、地铁等公用领域产品价格在城市核心区、中心区、辐射区与远郊区的差异，加快建立能够充分反映北京市人口调节战略导向与市场经营成本和资源稀缺程度的公共服务及资源性产品价格形成机制，发挥价格杠杆在引导资源配置、引导人口合理流动与调控人口分布等方面的积极作用。

第三，完善与城市功能相适应、有利于人口规模调控的产业调整机制。产业的区域转移对人口在空间上的分布有很强的导向作用。应加快修订产业准入目录，研究制定清退不符合首都城市功能的低端产业行业规划和政策。在京津冀协同发展的基础上，从产业发展的客观规律入手，认真研究高、中、低端产业和从业人口的配比，调整现有产业指导目录。通过选择产业来调控人口。严控“两多四高一低”（聚人多、占地多，高能耗、高水耗、高污染、高物耗，低附加值）等产业的新增。积极疏解区域性物流基地、专业市场，加快形成高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化的产业格局。同时，亦应通过北京与周边地区的产业协同与合理配置，缩小京津冀都市圈的发展差距，增强区域发展的系统性与协调性，统筹各方面利益，实现真正意义上的“以业控人”、“以业导人”，避免因盲目淘汰低端产业而带来的城市发展、居民生活需求和流动人口安置等新的社会问题。

第四，建立人口信息整合机制，充分发挥居住证制度的社会功能。人口信息是人口规模调控工作不可或缺的基础性数据，信息的准确性更直接决定了人口调控的科学性与有效性。然而，目前人口信息难以及时准确掌握已成为制约北京调控人口规模的重要因素。一方面，缺乏人口信息数据共享机制，公安、民政、社保、教育等部门均有各自的人口信息数据库，纵向信息相对完整，但是横向缺少协调共享，多处于孤岛状态。另一方面，由于长期沿袭的人口暂住证登记制度社会功能单一、弱化，不能有效承担流动人口信息采集的功能，导致政府对流动人口底数不请、情况不明、信息不灵。因此，应建立全市统一的人口信息化共享平台，在各相关部门做好职责范围内的信息采集、查询和服务工作的基础上，整合数据资源，切实转变人口信息孤岛现象。同时，在暂住证制度退出历史舞台后，应切实把居住证制度作为人口登记管理的基本制度。将持有居住证作为在京享受住房、就业、教育、医疗等基本公共服务的必要条件，引导外地来京人员自觉配合居住登记管理。通过增强居住证的社会功能，使人口信息的获取从过度依赖入户调查方式向主动登记与入户抽查、监管相结合方式转变。

第五，完善法制保障机制。人口规模调控涉及多方利益主体，随着公民权利意识的不断增强，欠缺法制支撑的人口调控方案必然难以推进。目前，北京探索出的诸多行之有效的人口调控举措，多通过部门文件或内部交流的形式印发，没有及时通过制定地方性法规或政府规章的形式予以确立和实施，使人口规划的实际约束能力大大降低。如人口调控、产业调整的法律地位没有明确规定，群租房整治等方面的立法缺失，导致很多工作是在无法可依的状态下勉力支撑。因此，要保证人口调控的有序进行，应加快完善法律保障机制，及时将行之有效的政策手段通过立法予以保障。在全面梳理与本市人口管理相关的法规、规章、政策规定的基础上，整合在人口规模调控上发挥重要作用的政策手段，在不违反上位法的前提下，及时通过立法予以确立，逐步实现行政手段为主向依法调控的方式转变。

第六，控制规模与优化结构并重。北京市2014年新增常住人口36.8万，年增长率为1.74%，增速创5年来新低，可见在人口规模控制方面已取得初步成效。但与此同时，我们也应注意到，首都的发展、“四个中心”的功能定位依然需要大量高素质创新型人才来推动。因此，人口规划战略不仅在于控制数量，而应兼顾调整结构与优化比例，从伦敦、纽约、东京等国际大都市的发展经验来看，后者似乎更加重要。人口结构优化可以促进产业就业结构的合理化，使新兴产业获得稳定可靠的劳动供给，促进新兴产业的快速稳定增长。北京现阶段的人口结构优化方案，一方面可以适当加快引入符合产业发展需要的年轻人才，增加劳动年龄人口，降低人口的平均年龄，从而优化人口抚养比。另一方面，应加大教育培训或者引入人才，使得劳动年龄人口以及知识技能在产业间的分布更加合理，进一步适应产业结构调整的需求，从而达到促进新兴产业发展，推动社会经济持续稳定增长的目标。

作者萧鸣政系北京市政协委员、北京大学政府管理学院行政管理学系主任作者唐秀峰系北京大学政府管理学院博士研究生

责任编辑 徐飞