民主党派内部监督问题研究

◎李广良

（本文系民革云南省委会内部监督委员会2014年内部监督问题理论研究成果，本文有删节/责编 卢淼）

民主党派内部监督现状

目前，各民主党派中央监督委员会经过几年的工作实践，积累了工作经验，同时，各民主党派省级组织也陆续成立了省级监督委员会。应该说，从上到下的组织架构已经构建，这为民主党派内部监督机制的健全、完善奠定了十分坚实的基础。参政党内部监督工作中好的经验和做法可以概括为以下几点：

第一，设立监督委员会，出台内部监督条例。

2008年，民革、民盟、民建、民进、农工党、九三学社、致公党、台盟在其中央全会上审议通过了各自的内部监督条例，设立了中央监督委员会。各个党派的省级组织也部分成立了监督委员会。以民革为例，2009年以后，云南等地方组织陆续建立了省一级的监督委员会。

八大民主党派的党内监督条例，是八个民主党派的首度规范党内监督工作的基础性规章，条例强调民主集中制原则，将教育与监督并举，重点落在预防之上。主要涉及监督的对象、机构、职责以及制度和保障等内容。其中主要的监督对象是各级党组织和党员，重点是各级领导班子及成员。

八个民主党派的中央监督委员会分别是八个民主党派的首个专门的监督检查执行机构，负责执行监督和具体受理各种违纪问题，如 《九三学社中央监督委员会工作条例》在 “职责”一章中明确指出： “受理涉及社的各级地方组织及其领导成员违法违纪等问题的反映，提出处理意见和建议”。

第二，更加重视对各级领导班子的监督。

民主党派内部监督的重点是各级领导班子和领导干部。民主党派不仅在条例中规定了要对领导班子进行监督，还在实践中进行了探索。在监督委员会成立的同时，有些党派如民进省市委会实行了领导班子联系基层制度，这成为监督工作的一个重点。监委会对照联系基层工作记录表，对班子成员联系基层的频次、内容进行监督检查，督促领导班子成员对基层提出的意见建议进行答复，对基层工作提出指导意见，不断推进省市委会领导班子建设。

第三，进一步明确了监督的对象和内容。

民主党派内部监督的对象是民主党派各级领导和党员，具体内容主要是对民主党派各级领导和机关工作人员的参政议政、社会服务、联系群众等各项活动是否符合国家的政策、法律和本党派章程所规定的制度和纪律等。各党派章程中所确立的多党合作准则、民主集中制原则、遵纪守法、工作作风等均属监督的具体内容。一般来说，监督的视野限于民主党派内部的党派职责履行情况。

第四，进一步规范了各项规章制度。

监督活动的有效进行需要完善的规章制度和成熟的监督流程，目前各党派的监督制度和流程距此还相当遥远。但各党派也在此方面做了一些探索性的工作，初步建立了监督的制度与程序，取得了一些经验。

民主党派内部监督存在的主要问题

在看到民主党派内部监督不断发展的同时，还要清醒地认识到，从中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展和完善的需要出发，从民主党派与执政党共同进步、良性互动的角度出发，民主党派内部监督工作与中国共产党相比，自身的监督体制机制还处于起步和探索阶段，还存在各种各样的问题，如监督的渠道不畅，监督不力，内部监督和外部监督的衔接机制不合理等问题，距离建立健全科学、高效的监督机制还有相当大的距离，民主党派内部监督的理论和现实依据也颇为不足等问题。主要表现在以下方面：

第一，在民主党派内部监督问题上存在着各种模糊认识。

“无须论”：民主党派占有的社会公共资源少，直接参与行政工作少，担任各级各部门各单位 “一把手”领导职务的更少，所拥有的可用于寻租的权力有限，违纪违法腐败土壤贫乏，没有必要强化监督。

“无从论”：有的认为，民主党派成员平时在各自所在单位忙于本职工作，大多对本党派组织的重大决策缺乏参与，对本党派成员情况缺乏了解，想监督也无法实行监督，对民主党派党内监督的可行性缺乏信心。

“无用论”：民主党派加强党内监督重点在各级组织和领导，重点为加强参政党履行参政议政、民主监督等职责，这部分人和这部分工作一直以来执政党都在中共统战部门和政协机关的领导之下得到较好监督，不必加强民主党派内部监督。

第二，监督渠道不畅。

与中共已经建立起党内的权威监督机构而且其运作已经日臻成熟相比，民主党派在这方面相对滞后。民主党派以政治协商、民主监督、参政议政为主要的工作形式，没有独立的专属资产，各级机构工作人员和担任实职的成员也都纳入国家整体编制和公务员管理。这些特点决定了各参政党在监督幅度、监督对象数量方面比较狭小。

第三，监督方式单一。

由于受民主党派组织化程度不高，信息不对称，民主党派成员的知情不充分等条件限制，基层组织履行内部监督的方式，主要停留在组织活动中提意见、提建议、向上一级组织举报之类上。各民主党派省市级组织的监督也主要体现在审议年度工作报告等方面，与加强内部监督的要求有相当大距离。

第四，监督缺乏制度依据。

近年来，各民主党派章程中对议事规则、成员权利义务做了一些规定，但相对而言，制度建设还比较滞后，这在实践中造成了监督没有成套的法规制度可以依据的尴尬现象。所谓加强内部监督，还仅仅停留在阐述其重要意义上，而对监督主体、监督内容、监督手段等具体操作的东西却言语模糊，不成体系。目前，虽然民主党派有了各自的内部监督条例，但这仅仅是内部监督制度建设的一个开端，其规范化和具体化仍是一个漫长的过程。

第五，监督权威不足。

民主党派内部监督的难点之一是如何对违纪行为与违纪责任人予以惩处。一般来说，党派成员违反本人所在单位的纪律由其所在单位惩处，违反党派章程的行为理应由党派组织部门处理。但现实情况却是，对于党员不遵守党章的行为民主党派几乎没有任何组织处理。比如 《民革章程》第一章第六条规定： “党员无正当理由长期不参加组织生活或不交纳党费，不履行党员义务，多次教育无效者，经支部大会通过，所属地方组织审核，层报省级组织批准，注销其党籍，省级组织报中央组织部备案，并书面通知本人及所在工作单位。”经调查，民革基层组织中确有一些党员长期不参加组织生活，不缴纳党费，不履行党员义务，却并没有按党章规定被注销党籍。从基层组织到省级组织对此有各种现实的顾虑可以理解，但其政治后果之一就是民主党派的内部监督力的持续弱化。不难想象，没有对违纪行为以及违纪责任人的惩处行为，民主党派内部监督将无从谈起，各项监督制度也将是一纸空文，所成立的内部监督机构要么虚设，要么就是人、财、物等资源的浪费。

第六，监督理论研究滞后。

民主党派坚持以执政党为师，借鉴执政党监督的成功经验，在实践中进行了积极而有益的探索。但是，民主党派毕竟只是参政党，执政党的制度和经验只能借鉴而难以照搬。因此，需要从中国政党政治的实际和中国社会对民主党派的要求研究民主党派内部监督的理论和实践。然而从几年来党派内部和学术界的研究情况看，民主党派内部监督理论的研究还很薄弱。如何学习借鉴中国共产党党内监督理论，结合民主党派的实际，将多年形成的自身建设的成功做法提升到理性高度，指导和推动新的监督实践，尚有相当大的空间。

如何提高民主党派内部监督效能

第一，立足参政党特色，树立科学的内部监督理念。

在现行的中国特色社会主义政党体制框架内，参政党与执政党在政党性质、奋斗目标、政治地位和历史使命，以及具体的工作任务、组织形式、工作方式等方面都有所不同，这就决定了民主党派内部监督与共产党内部监督有同有异，具有一定的特点。完善民主党派内部监督，要立足参政党特色，树立科学的内部监督理念。

1、坚持正确的政治方向。民主党派内部监督要在坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的前提下，围绕参政党建设的目标，不断加强自身建设，积极履行参政党职能，致力于发展社会生产力，促进社会主义经济、政治、文化和社会建设。坚持中国共产党的领导，是巩固和发展我国多党合作制度的首要前提，是核心问题。民主党派内部监督作为加强自身建设的重要内涵，首先要坚持中国共产党的领导，在多党合作的政治框架下进行。

2、坚持以章程为准绳。各民主党派章程体现了民主党派的性质、地位，提出了参政党的基本职能，是民主党派活动的依据。各民主党派章程以《宪法》为根本准则，体现了中共中央近年来有关多党合作的重要文件精神，也体现了民主党派新的经验和理论成果。监督委员会的监督职能是各民主党派通过党派章程赋予的。因此，章程是调整民主党派内部关系的基本准则，是维护团结统一，完成任务的保证。所以民主党派内部监督必须以章程为准绳，全面履行职责。

3、坚持教育、制度与监督并举，重在预防性监督。民主党派内部监督应以正面教育、自我监督和预防性监督为主。监督要施教于先，施法于后，这就需要加强自身建设，通过系统的教育提高成员的素质。思想教育是监督的重要预防措施，是施教于先的体现。但是，面对各种利益和思潮的冲击，仅仅依靠正面教育、引导是不够的，必须建立民主党派违纪处理机制，以制度保证监督的顺利实施。

第二，改善内部监督的领导体制。

中国共产党向来十分重视党内监督领导体制的完善。民主党派建立科学合理的监督制度，必须借鉴中国共产党的成功经验，坚持从自身情况，所面临的形势、任务出发，寻求完善党内监督的途径。民主党派的监督委员会应该能够独立行使监督权，提高监督权威和作用。监督实际上是一种权力对另一种权力的外在的带有强制性的控制和约束，专门监督机构要去监督和限制的权力是一种政治上的强制力量，监督主体只有具有更大的权力，至少也要与它要去限制的权力一样大。如果专门监督机构的权力小于监督对象的权力，或是专门监督机构缺乏超然独立的地位而依附于监督对象，那么就无法行使监督权，就无法对监督客体的权力进行有效的制约。针对这种现象，改革各民主党派现行的监委会领导体制，使监督委员会与同级委员会之间形成真正的监督与被监督的关系，使监委会能够真正履行监督职能。

第三，制定相关制度和实施细则，完善内部监督制度体系。

中国共产党党章是党内的 “根本大法”，在党内具有权威地位，各民主党派应借鉴执政党的成功经验，把各党派的章程作为内部监督的根本合法性依据。除修改章程之外，党派内部监督条例也有一个不断发展完善的过程。目前，各民主党派中央和部分省级组织试点都制定了内部监督条例，对监督的目的、内容、方式方法等许多方面进行了原则性规定。党派省级组织可以根据各党派章程和各党派内部监督条例，结合本地区实际，制订相关监督制度和实施细则。针对容易产生滥用权力的具体体制、制度和薄弱环节，建立结构合理、制约有效的权力监督制度，保证权力沿着制度化、法制化的轨道运行。

第四，注重人员选拔和培训，加强监督委员会建设。

监督委员会是党派内部监督的重要工作机构。监督委员会的设置及其人员构成是否合理，是否能够形成合力，影响党派内部监督的效率和质量。近年来，各党派中央和省级组织已经成立了监督委员会。设置独立的监督机构，是加强内部监督的有效载体。各民主党派中央和地方各级组织应根据实际情况，核定监督委员会和监督人员的编制，组成各级监督委员会，并应赋予其问责权、质询权、巡视调查权、警告诫勉权、违纪处置权等权力。地方监督机构最终接受民主党派中央权力机关的领导，相对于同级机关来说要具有一定的独立性。

第五，加强民主党派各级组织和成员对监委会的监督。

内部监督，由全体监督主体的监督行为所构成，监督权作为一种特殊的监督他人的权力，因其本身的特殊性及其所掌握监督技术和知识，具有特殊的话语权。但任何组织、任何个人的权力都不应该是无限的，监督机构的权力同样也不应该是无限的。所以监委会作为监督的主要施行者，只有当监委会全体认真履行监督职责时，才会收到预期的监督效果。

为避免造成监督者缺少监督的真空现象的发生，首先应从制度层面确保监督者必须接受监督的法律、体制、机制体系，这样才能有效防范权力滥用。其次，应通过全方位监督方式，监督各类监督者是否积极、正确地参与党内监督。继续加强党内其他组织与监督机构的相互监督。监督是一个网络，是整个社会系统的相互制约，被监督者也有监督的权力和义务，他们接受监督者的监督，同时也要对专门的监督机构及其组织和人员进行监督。只有这种相互制约的关系才能维持整个社会的平衡。因此，在强调强化监委会的职能和权威的同时，必须切实加强对监委会的监督，科学界定监委会的权力范围和权力的运行程序，应使监委会内部形成合理分工、密切配合、有效制约的工作机制。

第六，以制度创新推动民主党派内部监督的发展。

民主与监督相辅相成，监督的发展离不开民主的发展。只有充分发扬民主，也才能推进监督向前进。对于各民主党派内部来说，民主不仅仅是一些做法、口号、作风，民主要成为一种稳定的、长期有效的运作机制，用来规范各民主党派内部权力的行使，用来凝聚智慧和意志，用来规范行动，用来巩固、促进各民主党派成员的团结，这需要制度保障，更需要制度创新。