中国粮食安全：进步、转型与政策方向＊

杨万江

（浙江大学 中国农村发展研究院，浙江 杭州310058）

粮食安全是长期以来人类发展日益重要的世界性重大课题。中国粮食安全状况不断改善，以2014年为起点，我国开始实施新形势下国家粮食安全战略，2014年中央一号文件提出，我国实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，主旨就是把饭碗牢牢端在自己手上，提出确保谷物基本自给的一般性战略目标和保障口粮绝对安全（数量安全和质量安全）的基础战略目标，这是我国从粮食基本自给战略向口粮绝对安全战略的一个重要转变，是切实保障粮食安全目标战略的一个实质性飞跃。本文应用大数据描绘世界粮食安全进展图景与我国粮食安全进步轨迹，分析我国实施粮食安全新战略的国内外背景与条件变化，为新时期实施国家粮食安全新战略指出了政策方向。

一、粮食安全问题的全球性

在1948年《联合国人权宣言》中规定的经济、社会和文化等人权（human rights）中已经将获得粮食纳入 基本人权（right to food as a basic human right），1966年将人的粮食权利正式化并在国家层面加以体现和要求实施。1974年首次世界粮食大会宣布“每个男人、妇女和儿童均享有免于饥饿和营养不良，以便身体和智力得到发育的不可剥夺的权利”，这次大会确定的目标是在十年内消除饥饿、粮食不安全和营养不良。目标虽未实现，但使世界普遍更加重视人类粮食供给保障问题，粮食安全逐渐成为全球人类发展的根本问题，粮食安全问题越来越具有全球性。

（一）如何看待全球粮食安全问题

根据FAO 定义，粮食安全（food security）是指只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。联合国粮农组织（FAO）按此定义，从4个维度、10个方面选择31个指标，组成了FAO 粮食安全整套指标，用于粮食安全科学研究和定量分析，四个维度分别是粮食可供量、获取粮食的经济及物质手段、粮食利用和一段时间内粮食供求的稳定性。根据FAO 一整套指标来测定粮食安全，测定粮食可供量共有5项指标，测定粮食获取水平共有9项指标，测定粮食供求稳定性共有7项指标，测定粮食利用水平共有10项指标。按照相应指标以粮食不足人口计算其人口分布率，即粮食不足发生率，估算模型为人均能量不足以维持健康生活概率，并按照对数正态分布的假设加以计算。

（1）粮食安全问题的科学内涵。根据联合国（UN）和联合国下属粮农组织（FAO）关于粮食安全定义可以得到粮食安全的科学内涵，主要包括三个方面。一是人人享有获得所需粮食的权利，既要买得起，又要买得到足够的生活用粮食。对此，一般是以家庭为单元，本质上又是家庭粮食安全问题。即要让所有家庭能够得到足够的粮食数量，以保障人的生存与发展所需要的营养要素与营养结构。二是国家的保障职能。粮食问题具有准公益性质，无法依靠市场机制自动达到粮食安全供给和满足需求的目的，国家政府必须发挥基础性作用解决国内粮食安全保障问题，同时也要根据国家承诺，努力为世界粮食安全在国家水平上作出贡献。三是世界的监管和协助职能。由于国家条件、能力不同，不同国家在不同时期对国民的粮食需求的供给状况和满足程度亦有所不同，联合国这类代表世界最高组织就有监督和协助提供粮食安全保障的辅助作用。因此，粮食安全内涵，就是指在不同年景、不同社会性质、不同供求条件下，世界和国家共同履职，为所有人提供保障粮食安全的解决方案和实施，确保所有家庭和整个人类粮食安全而努力。

（2）粮食安全问题具有全球性。粮食安全在全球范围变得越来越重要，已经成为世界人类生存与发展的基本要求，如何认识粮食发展问题、减少粮食不安全人口数量、降低粮食不安全发生率（简称“粮食不安全率”），全球早已达成共识。

粮食不安全（food insecurity），是指人们无法获得足量安全的、富有营养的食物来维持正常生长发育及积极、健康生活的状态。导致这一状态的原因可能是食物供给不足、购买力不足、流通不畅或家庭层面食物利用不足。粮食不安全、健康及卫生条件差、照料和喂养不周等是导致营养状况不佳的主要原因。粮食不安全可分为长期性、季节性或临时性三种情况。

（3）粮食不安全问题衡量标准。衡量粮食不安全状况的数量指标包括相对指标和绝对指标，分别从不同方面考察粮食不安全状况。1996年世界粮食峰会目标（1996年世界粮食安全罗马宣言目标，简称“WFS”目标）和2000年世界千年发展目标（United Nations Millennium Declaration，发表Millennium Development Goals，简称MDG 共8个目标，其中MDG1.3为减少饥饿目标，也称为“MDG1”目标），二者之间虽然有差别，但却有更多的相似之处。

1996年，世界158个国家首脑参加世界粮食安全首脑会议并发表《世界粮食安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》，要求实现“人皆有食”的发展目标，重申消除饥饿和营养不良并实现人人享有可持续粮食安全的承诺，近期目标到2015年将营养不足人口减少到目前的（1996年WSF 目标）一半，即由全球10.1亿（其中发展中国家8.5亿）下降到5.05亿人口以下。按照获得充足食物的权利和人人享有免于饥饿的基本权利，重申人人有权获得安全而富有营养的粮食。

2000年9月8日，世界189个国家领导人在联合国千年峰会上达成《千年宣言》（MDG 目标）。MDG由八项“千年发展目标”（以及相关的18项具体目标和48项指数）组成，其中的首要目标就是MDG1——“消除极端贫困和饥饿”，其中之3（MDG1＿3）则是“挨饿的人口比例减半”。千年发展目标宣称，“承诺在2015年以前将全球贫困人口比例减半”（即2000年MDG1）。

（二）现实世界粮食不安全变化图景

国际社会，包括联合国粮农组织、联合国经济与社会发展部、国际农业发展基金和世界粮食计划署、世界银行等组织在世界粮食安全国别研究方面共同采用粮食不安全率综合性、计量研究粮食安全问题。从反向角度，可以将粮食安全（food security）问题表达为“粮食不安全”（food insecurity）状况，那么可以用“粮食不安全率”（即prevalence of food inadequacy）来测度粮食不安全状况发生率。下面给出根据FAO粮食安全指标测定的粮食安全进展或者粮食不安全变化状况图景。

（1）世界总体变化。根据FAO 对全球国家监测统计，世界缺粮人口数量（number of undernourished，即营养不足人数）和粮食不安全率（prevalence of undernourishment，即营养不足发生率）总体上显著减少和下降。根据FAO基于国家监测的数据分析，从1990－1992年（三年平均）到2014－2016年（三年平均估计数），世界缺粮人口从10.1亿下降到7.9亿，粮食不安全率由18.6%下降到10.9%，其变化过程如图1所示。

图1 世界缺粮人数与粮食不安全率变化轨迹

事实上，根据FAO 最新数据，按照世界粮食峰会目标（WFS目标）计算，目前（2014－2016年度平均）世界粮食不足人口（食物营养不足人口数量）还有7.94亿，比初期（1990－1992年度平均）10.106亿减少了2.16亿，下降了21.4%，但仍有2.89亿人没有实现目标要求，WFS目标实现率为42.7%。按照世界千年发展目标（MDG 目标）衡量，目前（2014－2016年度平均）世界粮食不足人口比例（即营养不足人口发生率）10.9%，比初期（1990－1992年度平均）18.6%下降了7.7个百分点，下降幅度41.4%；MDG1目标实现率为82.8%，与9.3%的目标相比，仍有1.6个百分比的任务没有完成，还需要下降8.4%。

（2）地区变化图景。一般而言，发达国家粮食不安全率虽然也存在，但一般处在＜5%的水平，发展中国家粮食安全改善总体上有所进步，但各地差异仍然较大。图2是FAO 监测国家粮食安全发生率在不同地区的变化轨迹。

图2 世界不同地区粮食不安全率变化

从1990－1992年到2014－2016年变化过程来看，粮食不安全率最高的是非洲，由27.6%下降到20.0%，缺粮人口由1.81亿上升到2.32亿，占世界比重由18.0%上升到29.3%，WFS和WDG1目标实现率分别为－55.9%和55.1%。其次是澳洲，粮食不安全率由15.7%下降到14.2%，缺粮人口由100万增加到140万，占世界比重由0.1%上升到0.2%，WFS和WDG1目标实现率分别为－80.0%和19.1%。第三是亚洲，粮食不安全率由23.6%下降到12.1%，缺粮人口由7.41亿下降到5.11亿，占世界比重由73.4%下降到64.4%，WFS和WDG1目标实现率分别为62.1%和97.5%。第四是拉美地区，粮食不安全率由14.7%下降到5.5%，缺粮人口由0.66亿下降到0.34亿，占世界比重由6.5%下降到6.3%，WFS和WDG1目标实现率分别为96.2%和125.2%。

（3）多数国家取得显著进步。2015年在FAO 监测的129个国家中有72个已经在2015年之前实现了将食物不足人口发生率相对指标减少50%这一千年发展目标，29个国家已经达到1996年世界粮食首脑会议上各国政府承诺实现到2015年将食物不足人口绝对数量减少50%的粮食首脑会议目标。概括起来，世界粮食安全状况有三个重要特征。一是世界各地粮食不安全率都存在程度不同的时间波动；二是多数国家都有所下降，尽管下降幅度不尽相同；三是有些国家有所增加，或者缺粮人口数量增加，或者粮食不安全率反而提高。

二、中国粮食安全进程

从国家层面看，同为世界发展中的大国，中国与南亚印度、西亚伊拉克、非洲中部肯尼亚、拉美的哥伦比亚和巴西等5个典型国家相比，中国粮食安全改善进度较快，而且处在持续稳定的进程中。

（一）我国粮食安全进步显著

我国由于起点低和人口多等原因，解决粮食安全问题的复杂性是显而易见的。然而，由于国家一直高度重视“吃饭”问题，粮食安全进步十分明显，使粮食不安全率已经降到一个较低的水平。根据FAO 可比数据分析，从1990－1992年到2014－2016年，中国粮食不安全率已由23.9%下降到9.3%，缺粮人口由2.89亿下降到1.33亿，中国政府承诺到2015年近期WFS和WDG1目标实现率分别为107.4%和122.2%。从1990－2014年，中国粮食不安全率变化轨迹如图3所示。

图3 中国粮食不安全率变化

我国成功实现了1996年世界粮食安全首脑会议确定的粮食安全目标和2000年千年峰会确定千年发展目标，也为此于2015年双双获得FAO 颁发的联合国粮食安全政府奖。

（二）国家间的比较

与世界一些典型的国家相比，这些国家粮食安全状况各不相同，甚至具有不同的变化轨迹和波动情况。从1990－1992年到2014－2016年，中国与世界平均水平，与亚洲的印度和伊拉克、与非洲的肯尼亚、与拉美的哥伦比亚和巴西相比的变化情况详见表1。

表1 中国与世界和典型国家粮食不安全率变化比较

印度有一定改善，但粮食不安全率仍然很高。印度面积327万平方公里居世界第7位，是粮食生产和人口大国，从1990－1992年到2014－2016年，人口由8.86亿增加到12.52亿，年递增率1.58%；粮食不安全率由23.7%下降到15.2%，下降8.5个百分点，缺粮人口由2.10亿下降到1.94亿，WDG1目标和WFS目标实现率分别为71.7%和14.8%。

伊拉克战乱使粮食安全问题更为严重。伊拉克面积43.7万平方公里，原来是一个工业化国家，但战乱严重影响了国家粮食水平。在1990－1992年到2014－2016年，人口由1800万增加到3380万，年递增率2.91%；粮食不安全率由7.9%上升到22.8%，上升14.9个百分点，缺粮人口由140万上升到810万，WDG1目标和WFS目标实现率分别为－957.1%和－377.2%。

肯尼亚的粮食安全问题有所明显。肯尼亚是东非一个发展中国家，国土面积58.26万平方公里。在1990－1992年到2014－2016年，人口由2420万人增加到4440万人，人口年递增率2.80%；粮食不安全率由32.4%下降到21.1%，下降11.2个百分点；缺粮人口由790万上升到990万，WDG1目标和WFS目标实现率分别为69.1%和－50.6%。

哥伦比亚进步显著。哥伦比亚是一个地处南美洲西北部的发展中国家，国土面积114万平方公里，列世界第25位。在1990－1992年到2014－2016年，人口由3400万增加到4830万，人口年递增率1.61%；粮食不安全率由14.6%下降到8.8%，营养不足人口由500万下降到440万，WDG1目标和WFS目标实现率分别为79.5%和24.0%。

巴西基本上解决了粮食安全问题。巴西是南美洲最大的发展中国家，国土面积851.49万平方公里，列世界第5位。在1990－1992年到2014－2016年，人口由1.51亿增加到2.00亿，年递增率1.26%；粮食不安全率由14.8%下降到5%以下，缺粮人口由2260万下降到800万，WDG1目标和WFS目标实现率分别为＞100%和129%。

三、我国粮食安全战略转变的国际背景

我国粮食安全国家战略由粮食自给自足、粮食基本自给余缺调剂到“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略和确保谷物基本自给、保障口粮绝对安全的战略目标，这是新时期我国粮食安全新战略，提出并实施粮食安全新战略是一个重大转变，使谷物和口粮的供求社会公平性与效率进一步提高提供了依据。为什么要转变？其中，国际资源有利化利用、国际贸易格局更加有利、国际背景的变化，都为中国粮食安全战略转变提供了有利条件。改革开放是我国对外经济的基本国策，粮食贸易也不例外。我国已由粮食出口大国变成进口大国，我国粮食进出口逆转的事实，取决于国际市场的可能性（可获得性）和经济性（价格优势）。

（一）世界粮食贸易量快速增长

世界粮食贸易量扩大，是我国粮食进口增加的国际基础。如表2所示，从2000－2014年，世界谷物供求平衡量由27亿吨增加到34亿吨，增长幅度和年递增率分别为25.6%和1.64%，谷物产量由18亿吨增加到25亿吨，增长幅度和年递增率分别为35.2%和2.16%。期间，出口量由2.3亿吨扩大到3.6亿吨，增长速度和年递增率分别为54.9%和3.17%。

表2 世界谷物贸易变化

表2（续）

FAO 数据表明，进入21世纪以来，世界三大谷物明显增长，贸易量以更高速度增长，为世界粮食贸易提供了重要条件，也表明世界粮食贸易有更大市场，为进口国家提供了扩大国际贸易的可能性。

我国粮食生产获得新的发展，贸易量尤其是进口量不断扩大。根据FAO 计算，从2000－2014年，我国三大谷物供求平衡量由6.57亿吨增加到7.25亿吨，增长幅度和年递增率分别为10.4%和0.71%，谷物产量由3.45亿吨增加到4.92亿吨，增长幅度和年递增率分别为42.3%和2.55%。期间，出口量由965万吨下降到103万吨，增长速度和年递增率分别为－89.3%和－14.77%，而进口量则由286 万吨增加到1760万吨，增长幅度和年递增率分别为515.4%和13.86%，详细数据见表3。

表3 中国谷物贸易变化

数据表明，进入21世纪以来，我国三大谷物产量明显增长，出口量严重萎缩，进口量惊人增长。现实表明中国已经成为世界重要粮食进口国家，也表明世界粮食贸易不断扩大的市场为我国粮食进口扩大提供了现实可能性。

（二）世界粮食价格持续走低

在市场经济条件下，国际市场粮食价格是国际粮食贸易得以实现的重要因素。以我国作为口粮的三大谷物为例，自2008年世界粮食危机致价格达到高峰以来，虽然变化轨迹有所不同，但共同趋势是出口价格都有较大幅度下降。

（1）15种大米价格平均由2008年661.1美元/吨下降到2015年（仅1－4月）438.1美元/吨，下跌了33.7%。如果将2000－2015年国际市场15种大米出口价格变化拟合成二次曲线，模型解释程度达到了77.31%，而且表明2014年以后价格进入超跌时期（具体详见图4）。

图4 国际市场15种大米出口fob价格变化轨迹

（2）3种玉米价格平均由最高2011年289.3美元/吨下降到2015年174.4美元/吨，下降39.6%。如果将2000－2015年国际市场3种玉米出口价格变化拟合成二次曲线，模型解释程度达到68.58%，而且表明2013年以后价格进入超跌时期（具体详见图5）。

图5 国际市场3种玉米出口fob价格变化轨迹

（3）10种小麦平均价格由最高2008年319.1美元/吨下降到2015年241.7美元/吨，下降24.2%。如果将2000－2015年国际市场10种小麦出口价格变化拟合成二次曲线，模型解释程度达到74.16%，而且表明2013年以后价格进入超跌时期（具体详见图6）。

图6 国际市场10种小麦出口fob价格变化轨迹

世界三大谷物出口价格变化表明，自2008年以来，不同谷物价格变化轨迹虽然有所不同，但总体上呈下降趋势，下跌幅度都相对较大，这为我国扩大粮食进口提供了有利条件和难得的粮食贸易调整机遇。

（三）增加粮食进口成新常态

我国粮食进口量价与进口价格变化都很突出，保有一定的粮食进口量已经成为新常态。从1996－2014年，我国谷物出口量由124万吨下降到71万吨，谷物进口量则由1083万吨增加到1951万吨，近年来出口量迅速下降，进口量迅速上升，图7描绘了1996年以来我国谷物进口和出口数量变化轨迹。

图7 我国谷物进出口量变化

从1996－2014年，我国谷物出口价格平均由296美元/吨上升到785美元/吨，进口价格由237美元/吨上升到318美元/吨，出口价格几乎一路上涨，而进口价格尤其在2008年粮食危机后和2011年之后连续下降，谷物进口价格已经降到较低水平。图8描绘了1996年以来我国谷物进口和出口价格变化情况。

图8 我国谷物进出口价格变化

（四）进口粮食具有价格优势

进口价格与国内价格比较。2014年，国际市场15种大米综合平均价格3788元/吨，国内晚籼米批发价格4410元/吨，国内大米价格超过国际市场15种大米综合平均价格16.4%；国内粳米价格4901元/吨，超过国际市场平均价格29.4%；国内其他大米价格5028元/吨，超过国际市场平均米价32.7%；国内糯米价格6303元/吨，超过国际市场平均米价66.4%，具体比较数据详见表4。

表4 2014年中国进口大米与国内批发市场大米价格模拟

以我国大宗口粮的晚籼米为例，2014年与世界多数品种的出口大米价格月度变化相比，我国大米价格已经高高在上，变化轨迹如图9所示。

图9 2014年中国国内市场国产米与进口米价格

四、粮食安全新战略政策方向

如何理解“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，为什么要实施确保谷物基本自给、保障口粮绝对安全的国家粮食安全新战略？除上述全球生产和国际市场条件有利时机外，原因主要如下，一是国内粮食生产方式已经发生重大转变，二是我国粮食安全战略需要在公平与效率之间科学抉择，三是我国有能力统筹影响国家粮食安全的重大因素。

我国农业生产正在发生重大转变。应该看到，小农生产的无利性越来越突出。农业承包户自营条件下，小农选择简单粗方式（不同于现代生产的“轻简化”农作制度安排）生产，甚至直接撂荒。原因：不影响口粮消费（有粮可买）和机会成本太低（生产不经济）。当然，进一步实现生产方式转变的根本出路在于，小农户愿意转出土地，可以让信得过的人去生产经营，能保证口粮需要和适当的经济收入。只有规模化经营才具备有利性，打破小农户承包自营方式的限制，创造条件让土地“动”起来，向有意愿扩大生产规模的经营体流动。原因：市场机制本能地驱使投资者获益（包括粮食生产率和利润率）。根本出路在于，粮食生产经营规模化主体会主动增加投资、科学安排种植制度、积极开拓市场，为了获利会向企业家那样考虑投入产出关系。有效转变实现的条件，要求在一定的政策支持、必要的法制保障和真正意义上的市场体系条件下，自行改造传统生产方式，从中获利。

（一）公平与效率的抉择

我国粮食安全战略充分体现粮食需求保障，在满足粮食需求安全方面是以社会公平性优先为原则。我国粮食安全战略的社会公平性，是建立在国家层面上的粮食安全的，是以保障全国人民总体粮食安全为基本原则。其次在全国层面上的重要事件来体现粮食安全保障，例如对全国性的自然灾害和事故灾难给予救济，在国家层面对低保、困难家庭给予国家救济等。因此，我国粮食安全的公平优先是从需求角度出发考虑的。从供给方来看国家粮食安全战略，则是以国内生产基本自给自足为原则，粮食生产是粮食安全的绝对主体。其次，以贸易为手段平衡出口和进口，贸易受国家粮食安全大政的限制。因而，我国粮食安全供给方，存在效率低的问题。我国保障粮食安全的供给效率不高，甚至效率低下，影响到真实和有效的粮食安全数量，进而表现为粮食价格扭曲。我国粮食供给方面的效率不高，其表现形式多种多样，包括以增产为目标的生产保障政策，例如国家粮食增产的科技研发与农技推广政策支持，有利于农民生产的基础条件改善政策支持，鼓励收购和粗加工的政策支持等。以农民增收为目标的最低价收购政策支持，以充分储备为手段的大量库存保有量支持政策，以新代旧的粮食轮换流通支持政策，粮食出口退税和进口配额管制政策，等等。为此，需要平衡的政策方向在于深化人人公平的需求政策，着重于提高粮食安全供给效率，二者并举。包括深化、动态确定国家和区域层面的口粮需求数据，力求从住户家庭层面保障人人可获得和买得起口粮，基于住户建立动态监测系统，建立“国家－住户”粮食安全需求保障体系。制定有约束力的口粮文明消费制度。推进与现代文明社会建设相适应的口粮使用社会准则和餐桌节约制度，提高粮食消费效率。

（二）稳定调整生产供给政策

在粮食生产“十一连增”背景下，为进一步稳定调整我国粮食生产供给政策提供了极为有利的发展条件，抓住时机夯实现代农业基础，持续调整粮食生产结构，包括口粮生产基本粮田既要充分保证，又能确保口粮生产能力持续提高。其政策方向主要包括以下几个方面：一是持续高效改善粮食生产基础条件。全面改善粮食主产区生产条件，加强粮食生产功能区建设，全面、系统、持续、稳定改善粮食生产基本条件。二是生产政策向现代经营主体倾斜。以散户为目标的技术与支持政策已经不适应现代化高生产率粮食生产的要求，必须向现代规模化经营主体转变。三是从最低保护价格向目标支持价格政策转变。口粮价格是粮食安全的“双刃剑”，最终应由市场决定，我国旨在通过稳定提高价格增加农民收入、保护粮农生产积极性的政策，应迅速转向市场价格决定，通过监督市场价格和科学的预测方法，制定目标价格和相应的支持政策。

（三）全面改革收储流通政策

中国传统意义上的口粮主要指小麦、稻米和玉米，尽管在2015年国家农业部又将土豆列入主食系列，但实际上我国口粮主要是指小麦和稻米，这是国家粮食安全新战略对象的主体。由于粮食安全事关小麦和稻米整个产业发展和产业链变化，因此，农民生产是一个方面，粮食收获后流通、粮食加工和储备也是事关粮食安全的重要方面。然而，我国粮食产业正在发生重大变化。根据国家水稻产业经济研究室估计，按照产量计算，2014年传统意义上的农民储粮只有39%，国家粮食收储约占44%，民营粮食企业收购约占17%。按照商品量计算，2014年农户市场流通量占18%，国家粮食部门流通占比59%，民营企业流通占比23%。可见，目前形成了国家、民间和农民三元储粮和三元流通的格局，因此，如何适应这种形势，全面改革粮食收储与流通政策势在必行。随着我国粮食产业发展格局变化，近期特别需要在两个方面加大改变力度，让新型政策发挥重要调节和支持作用。一是提高国家合理收储能力，建立多元化收储体系。农民储粮越来越少，国家收储能力建设十分重要，但效率不高，需要全面改革国家粮食收储体系，建立一个以国家收储为主渠道、以新型经营体增加储备和辅助渠道、民营粮食企业为补充的互联互通的新型粮食收储和高效的粮食流通体系。二是改革粮食储备城乡结构，制定鼓励储粮于民的新型政策。随着新型粮食规模化经营主体（经营耕地上千亩）逐步成为现代粮食生产的有生力量，农村民间收储正在成为现实，有关部门应主动配合，出台鼓励农村存粮的新型政策，分解国储粮负担和压力，减少粮食流通不合理成本，增强粮食周转调运能力，减轻粮食流通市场风险。

（四）调整口粮贸易政策

随着我国逐步融入经济全球化，我国农产品国际贸易与我国非农产品国际贸易扩大的差距进一步缩小，我国农产品贸易保持强劲增长势头，但农产品大进大出的格局开始形成、进出口结构调整加速进行，粮食进口大幅度增加，一定规模的口粮进口已成新常态。在此形势下，调整传统粮食安全战略局势下的口粮贸易政策也势在必行。如何建立与粮食安全新战略相适应的口粮贸易政策体系，是迫切需要研究的新课题。就目前情形而言，需要从以下两个方面加强认识并提高政策执行效果。一是降低进口限制，提高进口效率，增强口粮进口对我国粮食安全新战略的支撑作用。我国进口谷物快速增长已经成为新常态并维持在千万吨高位平台，国家实行进口配额量、配额结构、配额管理方法已显陈旧，需要全面深化改革口粮国际贸易政策，将配额提高1倍并放宽配额结构约束，坚决杜绝不合理的配额买卖交易。二是坚决打击粮食走私，保护合法贸易利益。我国日益扩大的粮食国际贸易要有法规管制和保障，要有更加健全的监测监控制度，要有严格的边贸执法，采取最严厉的防范措施和打击手段，保障粮食进出口市场秩序，提高口粮公平贸易和国际贸易效率。

［1］杨万江.粮食安全形势与思考［J］.广东农业科学（农业经济版），2013（23）.

［2］杨万江.中国粮食安全战略转变：国内条件与国际情景［J］.湖州师范学院学报，2014（1）.

［3］任正晓.深刻认识、主动适应新常态 扎实做好2015年粮食流通工作——全国粮食流通工作会议在京召开（内部资料）.2015－01－20.

［4］联合国粮农组织.The State of food insecurity in the world 2015［J］.Rome：（Job Number）I4646，2015.

［5］David Neven.Developing sustainable food value chains：Guiding principles［J］.Rome，2014.

［6］联合国粮农组织.The State of Food Insecurity in the World 2015：Regional Overview of Food Insecurity.Asia and the Pacific［EB/OL］.2015－05－20.http：//www.fao.org/publications/en/.