基本公共文化服务均等化评价指标体系构建与实证研究——以皖江城市带为例

曹佳蕾，刘 珺

（铜陵学院 财税与公共管理学院，安徽 铜陵 244000）

基本公共文化服务均等化评价指标体系构建与实证研究
——以皖江城市带为例

曹佳蕾，刘 珺

（铜陵学院 财税与公共管理学院，安徽 铜陵 244000）

立足基本公共文化服务内涵，从资源投入、服务产出、公众受益三个维度构建区域基本公共文化服务均等化评价指标体系，运用熵值法对皖江城市带进行实证研究，并结合安徽实际和皖江城市带特征，选取核心指标，对皖江城市带基本公共文化服务均等化进行深入比较分析。研究发现：皖江城市带基本公共文化服务均等化水平整体偏低；各市均等化水平差异明显；分项指数均等化水平由高到低依次为公众受益、资源投入和服务产出。最后，据此设计促进皖江城市带基本公共文化服务均等化的对策和建议。

基本公共文化服务；均等化；指标体系；熵值法

自2006年十六届六中全会中央首次提出基本公共服务均等化到《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和十八大指出到2020年基本公共服务均等化总体实现，基本公共服务均等化已然成为区域社会治理和新一轮公共政策的重要基点。基本公共文化服务均等化是基本公共服务均等化的重要组成部分，也是满足公民平等享受文化权益的重要保证。截止2013年末，皖江城市带共有3099.45万人，占全省人口的44.73%，地区生产总值12828.92亿元，占全省的67.38%[1]，作为国家重点开发区域，承接着长三角产业转移的重大战略任务，实现这一区域基本公共文化服务均等化对于建设安徽文化强省，加快城乡文化一体化进程，打造文化软实力具有重要的理论价值与现实意义。在现有文献中，关于基本公共服务均等化的研究较多，而针对基本公共文化服务的分析相对较少；基于全国东中西大区域尺度的考量较多，而在地市级层面上进行的研究较少，根据林阳衍等对我国198个地级市的实证研究结论，基本公共服务均等化最大的问题不在东中西各区域间的差距，而在省区地市级内[2]，以及唐天伟[3]，高伟华[4]等的研究结论，中部地区的基本公共服务和基本公共文化服务均等化指数不仅低于东部沿海发达城市，也低于西部欠发达地区，因此本文试以中部地区皖江城市带的8个地级市为研究对象，以提升城镇的人文环境、文化内涵、公共服务质量为中心，将皖江城市带打造为具有核心竞争力的宜居之所为目标进行基本公共文化服务均等化的研究。

1 基本公共文化服务均等化水平评价指标体系构建

（1）全过程、多项目的评价指标体系。将机构、人员、设施、产品、服务等多个项目从资源投入到产品营造再到服务接受的全过程进行考量。其中，资源投入类指标是指反映政府和社会在文化服务领域投入资源的多少，从所投入的人力、物力和财力的财物维度进行起点均等的评价，服务产出类指标是指反映文化服务提供过程中所转换形成的各类文化项目、文化活动等指标，从服务过程所转换成的各类项目、活动等效益维度进行过程均等的评价，公众受益类指标是指反映文化服务预期目标的实现程度，从服务最终实现程度的公民维度进行结果均等的评价。

表1 基本公共文化服务均等化水平评价指标体系

（2）主观与客观相结合的全方位的综合评价指标体系。由于公共服务本身的复杂性、多样性，单纯用客观的统计数据来度量难免有失偏颇，不能全面的反映服务提供的水平，因而，本文试图将主观的公众满意度，参与度等价值判断类指标纳入评价指标体系。

2 实证分析

2.1 数据来源与处理

本文构建的评价指标体系数据来源于《安徽统计年鉴2014》、《皖江城市带各地市统计年鉴2014》、安徽省统计局、文化厅、皖江城市带各地市统计局、文化广播新闻出版局官方网站公布的统计数据或计算整理而得。其中，有些指标目前无法采集到，故舍去了部分，重新构建了皖江城市带的基本公共文化服务均等化水平评价指标体系（见表2）。

表2 皖江城市带基本公共文化服务均等化水平评价指标体系

2.2 评价方法的选择

在基本公共文化服务均等化的实证分析中，有标准差异系数法、均等化系数法、基尼系数法、熵值法、泰尔指数法等方法，本文采用熵值法来对皖江城市带基本公共文化服务均等化水平进行综合评价。具体评价过程如下：

2.3 评价结果

按照上述测算方法，计算得到皖江城市带基本公共文化服务均等化的总指数、排序及分项指数，并通过SPSS软件进行聚类分析将皖江8市划分不同层次来界定均等化的程度（见表3）。可以看出：

表3 皖江8市基本公共文化服务均等化分项指标与总指标及排序表

（1）2013年皖江城市带基本公共文化服务均等化的整体水平偏低。皖江8市的均等化水平可以划分为三个层次：第一层次仅有合肥，均等化指数属于[0.75，1]区间，处于较为均等的水平；第二层次涉及铜陵和安庆两市，均等化指数属于[0.25，0.5]区间，处于一般不均等的水平，第三层次包括马鞍山、宣城、池州、芜湖和滁州五市，均等化指数属于[0，0.25]区间，处于较为不均等状态。

（2）皖江城市带各市间区域差距显著，呈现合肥一军突起的特征。均等化水平最高的为合肥市，总指数为0.7889，而滁州市均等化程度最低，仅有0.1382，二者的差值为0.6507，差距悬殊。

（3）从资源投入、服务产出和公众受益的各阶段来看，分项指数中各市不均等程度由高到低依次为公众受益、资源投入和服务产出，在公众受益分项指数中最高的合肥市是最低的池州市的39倍之高。其中，在资源投入中，较为突出的是铜陵市，这与其人口基数较小及经济发展有着一定的关系；在公众受益中，最为突出的是合肥市，这和合肥市为安徽经济、文化、政治中心有着密切的联系。

2.4 皖江城市带基本公共文化服务均等化核心指标分析

对基本公共文化服务均等化的评估，不只是对其水平的简单评价，更要找出服务能力与服务水平之间的内在逻辑关系，分析资源应如何投入，投向哪里，投入与产出的效率如何，服务的供给与公众的需求是否对接等问题，从而选择合适的服务水平提升的路径和方向。

表4 安徽文化财政拨款在全国及中部六省的位次

2.4.1 投入类核心指标 根据《2013年中国公共文化服务发展报告》[5]77-91对安徽公共文化发展的评价，人均文化事业费均居全国和中部六省最后一位（见表4），结合前文通过熵值法计算所得到的投入类5个入选指标的权重大小，笔者选取安徽省2013年的文化事业费与人均文化事业费指标数据进行了进一步分析（见表4）。

通过对皖江城市带文化事业费和人均文化事业费的分析（见表5），可以看出，2013年皖江8市中有6市人均文化事业费高出安徽的平均值18.43，其中文化事业费最高的为合肥，最低的为池州，最高值是最低值的14倍；人均文化事业费中最高的是铜陵，最低的仍为池州，最高值是最低值的4.3倍。而将皖江8市与安徽16个地级市其余非皖江8市相比，可以看出，皖江8市的文化投入总值和人均值的平均数分别是非皖江8市的1.89倍和1.8倍，由此可知皖江8市均值在文化事业费上的总量和人均投入都高于非皖江8市。

表5 皖江城市带8市2013年文化事业费与人均文化事业费非均等状况

表6 安徽公共文化产品、活动及享受情况（2012年）

2.4.2 投入—产出、产出—受益绩效指标 根据《2013年中国公共文化服务发展报告》[5]71-74对2013年安徽公共文化投入与产出绩效指数的测算，安徽总量指数位居全国第11位，中部六省第5位，人均指数位居全国14位，中部第5位。由安徽2012年公共文化服务产品、活动及享受状况在全国和中部六省的地位可知（见表6），除群众文化机构举办训练班次、群众文化机构培训人次两项位居前列，其余指标均较靠后，尤其是每万人公共图书馆建筑面积、每万人拥有群众文化设施建筑面积和公共图书馆人均购书费。依据本文构建的指标体系，分别将前文所计算出来的服务产出指数与资源投入指数相除、公众受益指数与服务产出指数相除来测算投入—产出的绩效指数和产出—受益绩效指数（见表7），可以看出资源投入排名较高的铜陵、合肥其投入—产出绩效指数 却排在后位，资源投入较低的滁州其投入—产出绩效指数反而较高。基于上述分析，笔者认为皖江城市带应加大在文化事业财政资金的投入、公共文化基础设施的建设、产出效率和公众受益的绩效上。

表7 皖江城市带绩效指数表

资料来源：数据依据《2013年中国公共文化服务发展报告》整理得到

3 促进基本公共文化服务均等化的建议

3.1 构建有效的财政支出增长机制，形成政府与市场多维供给共生共治的包容合作关系

通过对皖江城市带区域公共文化资源投入的分析，可以看出地方政府资源投入力度仍然不足，因而今后一方面应在财政资金上不断加大投入，调整公共文化服务的结构与布局，优化公共资源配置，另一方面还需要不断创新和完善多中心合作治理的政社协作机制，形成公共文化服务多元主体的供给模式[6]，有效引入市场、社会公众资源投资公共文化事业，鼓励和扶持企业、非营利性文化组织、个人捐助和兴办公共文化事业，不断完善财政补贴、税收优惠和转移支付等多种财政政策，提高公共文化服务的质量和效率，从而形成政府与市场、社会组织、公众等多方良性互动、共生共治的包容合作关系。

3.2 促进区域文化合作交流，形成皖江城市带公共文化服务共建共享的联盟伙伴关系

通过上述基于文化服务产出和效果的分析，可以看出皖江城市带各地区文化服务设施仍存在总量不足、质量不高、配置不合理等问题，且所缺乏的不只是公共文化资源的投入，还有对资源的利用及整合，今后应关注如何在现有的投入上提高资源利用的效率，实现更优更好的服务效果。不仅要加强对现有公共图书馆、文化馆、博物馆，美术馆等公共文化设施的维护与更新，更要减少资源浪费，避免重复建设，做到有效供给，提高产出效率，因此应打破公共文化服务资源和活动项目的部门分割、条块分割、多头管理的现状，挖掘与整合资源，合肥市应充分发挥辐射带动作用，同时加强皖江城市带区域文化合作交流，推动庐芜双核一体化、芜马同城化、铜池一体化等区域文化合作向一体化、同城化方向发展[7]，形成共建共享的战略联盟伙伴关系。

3.3 完善公民需求表达机制，推进政府与公众间共思共谋的协商参与关系

公共文化服务需求的多样性、公众偏好的差异性决定了推进基本公共文化服务均等化过程中公众参与的必要性和重要性。公众参与有利于提升服务供给的有效性、经济性和满意度。从课题组对皖江城市带的问卷调查和个别访谈可以看出，公众对公共文化服务的参与性并不高，主动性不强，对文化服务的满意度、便利性和多样性并不容乐观。因此，逐步构筑完善的公民需求表达机制迫在眉睫，真正形成民众诉求表达、公众需求导向型的服务模式，加强政府与公众的双向互动，实行由政府主导、市场、社会、公众多方参与的针对不同群体有层次性、差异化的服务供给，例如可通过倾力打造“15分钟公共文化服务圈”，提高公共文化服务的便利性，吸引更多群众参加文化活动的积极性；可通过实地调研，考察当地民众的实际文化需求，以城乡社区为突破口，提高文化供给的差异性、多样性，最终推进政府与公众间共思共谋的协商参与关系。

[1]安徽省统计局，国家统计局安徽调查总队.安徽统计年鉴[M].北京:中国统计出版社，2014.

[2]林阳衍，张欣然，刘晔.基本公共服务均等化:指标体系、综合评价与现状分析——基于我国198个地级市的实证研究[J].福建论坛：人文社会科学版，2014(6):184-192.

[3]唐天伟，孙丽华，张剑娜.我国省级政府基本公共服务均等化测度分析:2003—2012[J].经济管理，2013(11):170-177.

[4]高伟华.我国基本公共文化服务的地区差异分析[J].福建行政学院学报，2010(2):55-60.

[5]孙逊.2013年中国公共文化服务发展报告[M].北京:商务印书馆，2014.

[6]梁立新.公共文化服务多元参与机制创新研究[J].学术交流，2014(2):191-195.

[7]曹乐平，汪开利.完善我省基本公共服务体系，推进公共文化服务均等化问题研究——以马鞍山市公共文化资源共建共享为例[J].中共马鞍山市委党校学报，2012(4):22-28.

[责任编辑：李荣富]

C916

A

1674-1102(2015)04-0044-04

10.13420/j.cnki.jczu.2015.04.008

2015-03-10

安徽省高校人文社会科学研究基地项目（SK2014A150）；铜陵市文化发展研究中心文化发展重点理论课题（TLWHKT2014-8）。

曹佳蕾（1984-），女，山西临汾人，铜陵学院财税与公共管理学院助教，硕士，研究方向为公共管理理论与实务，社会治理；刘珺（1973-），女，安徽无为人，铜陵学院财税与公共管理学院教授，硕士，研究方向为财税理论与实务。