储备土地管理经验浅谈

建德市国土资源局 李 昊

储备土地管理经验浅谈

建德市国土资源局 李 昊

为促进杭州市“三江两岸”生态景观保护与建设、创建富春江5A级景区，限期完成国有旅游资源整合工作，力争早日将“山秀、水清、城美、精致”的现代版“富春山居图”，呈现在世人面前。近年来，建德市土地收购储备中心对储备土地的管理模式进行了多方探索，在盘活存量资产、促进国有资产保值增值方面取得了一定成绩。

一、管理模式：多措并举、因地制宜

储备土地，是指土地储备机构通过收购、依法收回、优先购买等方式依法取得，已纳入储备土地库，而尚未供应的土地。根据《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号），“纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。”

由于各地经济、社会、地理条件各异，储备土地的管理模式也不尽相同。储备土地的管理模式主要有以下几种：

1.委托管理

委托管理是储备土地最常见的管理方式，主要包括：委托属地的乡镇（街道）、委托国资公司、委托招标确定的第三方。

委托属地的乡镇（街道），便于因地制宜对土地加以利用，同时可一并委托其处理部分历史遗留问题、委托其进行配套基础设施建设等，有利于衔接地块出让工作。通过一个乡镇一个乡镇进行试点探索，收储中心可逐步摸索出适合各个乡镇的委托管理模式，实现储备土地的有效管理。

委托国资公司，适用于地理位置较好，短期又难以出让的经营性商铺、餐饮、停车场等。出于消防、卫生、环保等因素考虑，委托资产经营公司、旅游经营公司等国资企业管理，可实现对经营户的有效管理，避免食品卫生、市容市貌、公共安全等问题的发生。

委托招标确定的第三方，能够有效促进储备土地管理的公开、公平、公正。通过制定方案、专人看护、定时巡查，可实现高标准、严要求的现场管理、监督及控制，但成本较高、流程复杂，目前在杭州、深圳等地价较高的城市广泛使用，基层县、市使用较少。

2.短期租赁

《土地储备管理办法》规定“储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。”因此，短期租赁通常针对地理位置较好，商业价值较高，但短期不具备开发条件、位置分散不宜委托的房产、土地，由当地商户租赁经营。

由于租期不超过2年、房屋老旧、政策安置等原因，租金普遍较低，但可避免土地空置导致的管理难题，因此“以租代管”模式在部分地区广泛使用。但是，地块开发需要收回时，承租人的拖延阻挠，使腾退清场工作困难重重、耗时费力，补偿金额可能超过租赁收入，因此部分地区基本放弃使用。

乾潭镇溪西畈，位于“三江两岸”绿道西侧

3.自行管护

自行管护的土地，需要收储中心定期对地块开展巡查，避免沙石堆积、非法占用、围墙倒塌等现象。由于政企分离等原因，收储中心自身的管护能力有限，因此自行管护通常仅针对利用价值极低的地块。

生态林、老旧房屋等不宜加以利用，又存在山林火灾、房屋倒塌等安全隐患的地块，宜聘用护林员等进行看护。通过雇人看护，并在每年清明、春节定期下发防火通知，不定期巡视房屋破损情况，建德市土地收购储备中心自1999年成立起从未发生一起安全事故。

4.注入国有公司

储备土地通过国资办注入国有公司，有利于快速盘活存量资产，推动国企做大做强。对于交通、城建、旅游等投资金额大、回报周期长的国有企业，储备土地的注入可以显著降低其资金压力，增加企业资本，取得良好的经济和社会效益。

通过旅游资源整合，建德市高标准建设的“三江两岸”绿道已经初具雏形，即将于“十一”黄金周期间正式开放。

5.抵押融资

根据《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），“列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款”，“贷款期限最长不超过五年”。因此，抵押融资适用于地块面积较大，三、五年内又难以开发的地块。通过规划、住建、发改等部门的配合，可以实现数亿元的抵押金额，有利于保障土地收购、配套基础设施建设等工作的正常开展。

实际工作中，抵押权证办理通常时间紧、任务重。签定抵押贷款合同到完成抵押权证办理，一般只有两天时间。在此期间，需要收集、复印大量资料，现场踏斟所有地块，征询乡镇（街道）、经信局、房产管理处等部门意见并盖章，因此需要提前与银行及相关部门沟通，准备好有关资料，并申请国土窗口、地籍所等部门配合。

6.公益事业用地

根据《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），“储备土地应优先用于保障性安居工程及其他公益性事业。”出于简化流程、降低成本等因素考虑，部分道路、绿化、河堤等公益项目使用储备土地，未办理供地手续。除市容整治、地块开发等情况外，这类地块通常由其他责任单位进行管护。收储中心只需主动了解相关情况，遇到问题即可从容应对。

例如，建德市无线电厂地块，位于市中心政法路东侧，周边住宅林立，人口密集。为改善民生，市政府在此建造了社区服务中心、应急避难场所及公共停车场，少部分土地由于坡度较陡暂时闲置。后有群众投诉该地块有住户种菜，污染环境，影响居民生活。收储中心与街道、社区、城管等部门协商后，决定上报市政府扩大停车场面积，避免土地闲置，得到周边群众及相关单位好评。

建德市“三江两岸”绿道

二、管理原则：出让为先、保值增值

储备土地的管理模式千变万化，各地可因地制宜，探索适合自身的管理方式。但万变不离其宗，储备土地管理的基本思路，应该遵循以下几点原则：

1.有利于保证土地出让

收储中心收购土地不是为了当“地主”，收购就是为了出让。按照当前3年期贷款基准利率5.25%计算，价值1亿的地块，提前出让一个月即可产生效益43.75万元，是同期土地临时利用收益的数十倍。因此，根据“净地”出让的要求，保证土地能够顺利出让，顺畅完成与受让人的土地移交，是储备土地管理的基本要求。

市场需求旺盛时，利用库存土地加大供应，适当收缩库存规模，可有效缓解市场需求；市场需求遇冷时，可适当扩大库存，保证做地工作正常开展；财政资金压力较大时，还可暂缓土地收购工作，积极出让库存土地，缓解资金压力。在当前市场需求低迷的情况下，储备土地的管理也需顺应市场规律，紧跟当前住房调控的总体思路，积极盘活存量，促进土地市场健康发展。

2.有利于国有资产保值、增值

储备土地管理，既要积极发挥土地的价值，让资产活起来、用起来；又要注意保护土地的价值，避免资产流失。

“净地”，是储备土地保值增值的基础。如果管理不当，出现堆放渣土、二次清苗、租户难以清退等现象，就会造成国有资产的隐性流失。按照每亩土地300万元，每米围墙400元计算，价值1亿的方形地块构筑围墙成本约为24万元，仅相当于半月基准利息。因此，构筑围墙、雇人看护等方式虽然会支出一定的成本，但有利于避免土地被他人占用，促进土地顺利出让，实现国有资产保值增值。

3.有利于与土地收购相协调

储备土地的管理，需要与土地收购相配合。只有储备工作与收购工作形成良性互动，才能充分发挥土地收购储备中心的职能，保障土地供应。

土地收购的资金，需要储备土地抵押贷款；土地收购时的遗留问题，需要在库存期逐步解决；库存土地规模的调整，需要调节土地收购规模相配合。为降低库存周期、避免额外支出，新增储备土地收购时应确保“混水”变“清水”后，再入池（土地上的关系未处理干净，不能进入储备库）。

4.有利于优化资产配置

储备土地的管理，本质上是库存土地的资产管理。因此，增加升值潜力大、流通性强的优质资产，减少闲置及低效运转的资产，是收储中心的重要职责。

升值潜力大的地块通常位于道路两侧，高铁站、地铁站旁，大型商业综合体附近。在开发上述项目时，宜对周边地块做潜力分析，潜力大的随项目一并征迁并储备，提高优质资产所占比例。而早期企业改制留下的房产、土地等往往难以开发利用，这样的低效资产宜利用国有公司、公益事业等方式盘活，降低低效资产所占比例。

由于土地储备机构人员较少、储备土地分布较广、利益关系复杂等原因，储备土地的管理难以尽善尽美。但是，遵循以上几点原则，认真分析实际问题，积极探索解决思路，总能找到合适的管理方式，充分发挥储备土地的综合价值。