危机倒逼法治完善

Ludwig Krämer

危机倒逼法治完善

Ludwig Krämer

■专家名片

Ludwig Krämer

德国不莱梅大学环境法教授，在国际环境法尤其是欧盟环境法领域内享有盛誉，被称为“欧盟环境法之父”。

对于环保来说，最困难的不是立法，而是执法。立法看起来再好，但终归不过一张纸而已。法律，只有在日常生活中得以贯彻执行，才能够真正改变环境，更好的保护环境。

突发事件驱动立法更新

在欧盟环境法的发展初始，各行各业都是比较抵触的，不想在环保方面做出改变。因而，环境法案取得突破一般都是源于事故。

在1976年的意大利，发生了一次巨大的环保灾难，造成了大气污染、土壤污染，给欧洲人们的健康带来很大问题。由于这次污染，专家们进行了相关立法，并且提升到欧盟层面。2012年，又通过一次事故的发生使这个环境指令进一步修订。该指令既涉及欧盟成员国，也涉及到产品出口。比如西班牙邮轮泄漏事故，欧盟准备效仿美国的做法，单边要求邮轮事故的始作俑者承担责任，确保邮轮对离岸的安全性做出更好的保证。

此后，类似的事故，继续驱动了欧盟层面立法的出台和更新。

上世纪80年代，欧洲出现了大片森林死亡的事故。这就要求各国政府坐在一起，做出比较重大的决策，以解决空气污染的问题，要消除含铅的汽油，引入汽车的催化器，特别是在一些工业厂矿企业要安装废气处理设备。1976年，法国又决定更加严格的监管化工行业。欧盟也提出在欧盟层面一起执行，而不是各国分别出台化学品控制规则。

最后在欧洲层面成立了化学品管理局，他们管理几十万的化学品。这些化学品有的是在实验室使用，有的是已经上市销售。特别是把监管责任转向生产企业。任何一个人，只要你在欧洲内部销售化学品，必须向管理局提交相关数据，让管理局评估是不是有毒有害物质，再进行联合监管。

白丽筠原本在银行打过一段工，不是正式员工，是外聘的，收入待遇都要比正式员工低一大截。她告诉我，他们银行内部对不同部门员工的称呼很有意思。据她说，银行内部把前台服务员叫做接客的。白丽筠就是接客的，不仅接客还要做一种推销金银币的工作。做这个活的既有男服务生也有女服务生，不论男女都是既卖金币也卖银币，但是她们私下里对卖金币和卖银币是分开来叫的。她们管卖金银币的男服务生叫卖金的，管卖金银币的女服务生呢？卖银币的女服务生该叫什么？

此后，欧盟于2002年发生了一次大型洪灾。欧盟总部要求各成员国评估洪水侵袭区的风险，而且做出洪水风险分期的绘图，并且提出防洪措施。

可以看出，欧盟的很多立法现代化都是响应性的。

克服官僚主义 落实才是关键

在环保领域，很多官僚都觉得他们非常了解环保，总爱大谈特谈。可持续发展并不是说得多就好，而是要看能不能做到。环境保护是日常工作，并不是每几年一起空谈一下，然后又换了新一届的政府。来自丹麦的哈姆雷特在300年前就提出反官僚的意见。

当前，欧盟已经签署了多达250项地方的、区域的、欧盟层面的、国际上的环保协议。如果这些协议、法律规章、指令都能落到实处，环境肯定是很完美了。但是，现实恰恰不是这样。因为签了太多，反而忘记签了什么东西。

所以，越来越多的人开始更加关注标准能否落实、执法是不是严格。如果政府有法不依、执法不严，影响是负面的，公众的信心会降低，政府公信力也会丧失，大家会认为政府出台的任何法规都是没办法落实的。

另一方面，官僚机构想要制定环境、能源、运输方面的政策，各国之间也同样存在竞争的。

主导欧盟众多成员国的思维模式是：环境治理是28个成员国的环保部部长和欧盟的环境署长共动讨论的问题。这一理念在决策过程中也是一以贯之的。

公众参与是潮流

环境保护是日常工作，并不是每几年一起空谈一下，然后又换了新一届的政府。

我们的伙伴是居民，居民对环境有非常朴素的要求，包括透明度、信息公开、披露环保数据，这些都是公民亟需的。欧洲的体制秉承的是有必要才披露，没必要就不披露。即使在布鲁塞尔的欧盟层面，想获得项目和环保的数据还是有一定难度。

由此，就要依靠科学家的帮助。科学家会提出数据，政府在基于这些数据做出决策的同时，还要考虑日常工作的现实。另外，欧盟现在有食品安全管理局、有害化学品管理局、危险农药管理局，也正在逐渐地建立欧盟环保署，它可以收集并发布环保数据。

环境自己不会发声，环保人的重要任务之一就是帮助环境说话。你可以向公众披露更多的数据，也可以鼓励公民更多地参与立法讨论，选择立法领域，允许公民和公民组织提出和政府不同的替代解决方案。

比如，现在对汽车的排气控制有没有立法，为什么没有统一标准？为什么不能有一个标准规定不允许一辆车的时速达到300公里，规定一辆车百公里油耗不超过3L？目前这些规定没办法出台，因为会受到来自车企的阻力。但公民有能力告诉政府官僚和立法人员有没有其他替代解决办法，因为公民的看法跟经济管理者的看法很不一样。我在欧盟委员会做了三十年的环境部门的员工，接待了100多个来自各级环保部门的访客，其中有90人都是来自工业行业协会，但各国的贸易代表、环保代表却很少来访问。这个情况非常有意思。可以看出，对环保更关心的是企业，怎么跟这些强有力的企业抗争，只有通过公民。

环境是属于公民的，不是属于政府官僚的。世界上最大的潮流就是公众参与。

国际性环保组织亟待设立

气候变化、生物多样性的丧失、环境当中化学品的持续存在、执法不力以及消除贫困，是欧盟目前亟需解决的五大重点环境问题。

我们有世贸组织、劳工组织、国际海洋组织，但没有国际环境组织。这个组织一直建不起来，因为其他领域的利益阻碍了环境组织的建立。这对解决五大环保问题是一个巨大的阻碍。

当前，贫困是全球性的普遍性的问题。法国人说过：“饿肚子的人是听不进去话的。”如果一个人吃都吃不饱，你还天天跟他说要环保的生产食品、清洁的饮用水，他能听得进去吗？在消除贫困方面，我们有很长的路要走。

现在汽车行业远远滞后于环保要求，是个非常大的污染源。而煤炭行业又反对建立减少化石能源使用的政策，因为他们会没生意。还有，化工行业也非常反对逐渐消除有毒有害化学品的使用，因为这同样会导致他们没生意。

过去很多年，欧盟一直努力改变联合国环境规划署，希望可以把它变成一个国际组织。联合国应该建立一个国际环保组织，而且有一个常设的秘书处，这样才能把五大问题真正的管理起来。但是，这个进程真的非常缓慢。

几十年后，全球就将拥有90亿人口，他们需要吃穿住行，需要使用能源，需要有尊严的生活。我们只有一个地球，资源也是有限的。生产一部手机需要800克的原材料，全球90亿人人手一部，只生产手机，资源就不够用，所以我们要很好的管理资源。