环保部大部制改革再猜想

邹春霞

环保部大部制改革再猜想

邹春霞

环保部大部制改革有了确定时间。

9月17日，国务院新闻办公室就生态文明体制改革总体方案召开发布会时，首次对外界释放了环保部大部制改革的确定信号。

当日央视记者提问，监管统一是否意味着大部制的改革要重新启动。中央财经领导小组办公室副主任、中央全面深化改革领导小组经济体制和生态文明体制改革专项小组成员、联络员杨伟民回答说：“肯定会意味着一些机构职责要做必要的调整。”他给出的改革时间是政府换届时。

传闻频出

本届政府执政以来，环保部大部制改革的传闻一直都有，但一直缺乏权威回应。

2013年全国两会上，一系列大部制改革方案出台，唯独环保部缺位。当年年底的十八届三中全会，中共中央总书记习近平就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作说明时指出，“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”这被认为是酝酿已久的环保部“大部制”已有高层共识，可能在第二年的全国两会落定。

几个月后，2014年全国两会即将召开，外界盛传国土部、林业局、海洋局、水利部、农业部等部门相关职能可能并入环保部，实现“大环保部”的架构，但国土部很快辟谣称“空穴来风”。

环保部官网的一篇文章也助长了上述猜测。2014年2月10日，环保部官网刊发时任部长周生贤有关改革生态环境保护管理体制的讲话。其中与环保部管理领域“毫不相干”的森林、湿地、海洋等重要生态系统的保护和修复问题被认为是“有关‘环保大部制’的改革方案已基本定型，并得到了高层的认同。”

10月21日，郑州，工作人员在郑州道路上进行扫灰秤重。　CFP/供图

当时，环保部主要领导回应颇为暧昧。2014年两会期间，全国政协委员、时任环保部副部长周建对媒体笑称：“我们听国务院的。”

2015年全国两会，环保部大部制的猜测又起。起因是2015年1月15日举行的全国环境保护工作会议透露：2015年环保工作的重点之一就是做好生态文明体制和生态环保管理体制改革的顶层设计。而这一次猜测在8个月后得到中央证实。

9月17日生态文明体制顶层设计对外披露时，参与顶层设计的核心成员杨伟民肯定机构要改革。值得一提的是，环保部副部长翟青也出席了这场发布会。

改革已定

外界之所以对环保部大部制改革一直颇为期待，与目前环境污染问题突出，但治污却不给力不无关系。环保部因此成为“众矢之的”，甚至有全国人大代表在两会期间提交建议：环保部在每年两会上作报告接受代表投票，通过率不过半则部长引咎辞职。

然而，多数时候环保部只是替罪羊。

据环保部介绍，我国环境管理体制从上世纪70年代开始创建，经历3个阶段，基本形成了从各部门分工管理逐步变为环保部门统一监管和相关部门分工负责相结合的管理体制。

目前，环保职能分割为三大方面：污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门；资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；综合调控管理职能分散在发改委、财政、经贸(工信)、国土等部门。《中国环境报》曾发文指出，由于分工负责，在实际执行过程中，各个职能部门之间职责分散，权力交叉重叠，给环境执法带来种种弊端。

基层环保官员真切感受到上述管理体制带来的问题。10月20日，环保部组织来自北京、河北、山西等20多个省份及有关市县环保部门的基层官员开展生态环保工作创新大讨论。不少基层官员反映称，在实践中，基层环保工作往往还面临“牵头就是包办、抓总就是包揽、统筹就是替代”的现象，环保部门常常代替相关部门履职，“小马拉大车”的情况普遍存在。

11月26日，江苏省南通市，北京建工环境修复有限责任公司的工人正在检测修复好的土壤达标情况。　CFP/供图

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在最近发表的一篇文章中指出上述问题存在的根源：1979年起确立的上述环保部门统一监管、有关部门分工负责的管理体制，从一开始就存在缺陷——污染防治和生态破坏的统一监管，因为统一指导、协调、监督的机制没有建立，所以一直没有很好地运行。

对此，基层环保官员呼吁建立“分层、分责、分区、分类”的管理体制，使环保系统最大程度发挥层级优势，有效提升层级效能，减少层级职责交叉，做自己该做的事，尽自己应尽的力，担自己应担的责。

环保部部长陈吉宁在10月20日的讨论中积极回应。他表示要以体制机制改革为动力。按照中央的部署和要求，抓住生态环保领域改革机遇，积极协调推进基层的改革。通过改革，进一步理顺各方面关系，提高基层监管能力。

方向待定

至此，环保部大部制改革已是板上钉钉的事情。但如何改，环保部的大部制如何实施，仍留有讨论空间。

全国工商联环境商会秘书长骆建华曾在接受媒体采访时，提出环保部大部制改革的三种可能方式：

第一种是成立环境资源部，把国土部、环保部、水利部、建设部等部委中相关涉及环保业务的部门合并在一起，成立一个超级大部门；

第二种是出现一个环保部和一个资源部并存的局面，环保部现在的主要职能是在污染治理。新成立的资源部，把土地、矿产、水等资源放在一起管理。

第三种可能是成立大的环保部和大的农业部，还是将水土保持、防沙治沙、森林保护等生态方面管理职能囊括进现有的环保部，同时，将农业、林业、水等资源的管理权力划归农业部管理。

常纪文提出横向部委结构间和纵向中央地方层级间两条脉络上的改革方案，其中横向上他提出5套改革方案，包括统一监管自然资源节约、生态保护、污染防治的体制等设想，其中设立“国家生态环境部”和“国家自然资源部（委员会）”的第三个方案设想，常纪文认为更科学，建议国家采纳。该方案中前者负责制定标准，后者负责监管。

至于中央的考虑如何，杨伟民曾在介绍生态文明体制改革顶层设计时，透露总体方案涉及政府职责改革的三个统一：自然资源资产所有者职责的统一，用途管制职责的统一，环境保护职责的统一。

对用途管制职责如何统一，杨伟民曾有过透露。2014年9月，他在莫干山会议上表示：“我们现在的用途管制是分散在各个部门进行管理，这种体制带来一个问题，就是容易破坏生态本身的系统性。”

就此他说，中央在制度设计上考虑，今后要建立由一个部门统一行使自然生态空间的用途管制，将建立一个管理自然资源的类似“国资委”的管理机构。

而对环境保护职责的统一，外界则视为环保部大部制改革的方向。自1978年我国成立首个环境保护机构：国务院环境保护领导小组办公室（设在国家建委之下），至今天环保部作为国务院内阁中的正部级单位，环境保护的功能在机构职责中被不断加强。

2008年升格为环保部后，其加强职责的第一条即是：加强环境保护综合协调、参与宏观决策职责，另外注重从源头预防污染，加强规划环评职责；加强污染防治、污染物减排管理和考核职责；加强对环境质量的监测、评估与考核职责；加强环境监察执法职责等均与环境保护有关，新增13条加强职责中，至少有6条与环境保护有关。

对环保系统人士来说，加强环保部的环境保护与污染治理原则也是众望所归。骆建华就表示，不赞同环保大部制改革出现大的环保部，因为担心如此改革之后，可能会分散环保部的职能，使其难以集中精力在污染治理方面。他说，“毕竟，在2030年之前，污染治理还是非常繁重的任务，分散精力后，污染治理可能难以做好。”

环保部此前进行的工作或许能打消上述担心。早在2014年2月，环保部成立环境保护部全面深化改革领导小组后召开的第一次会议，曾透露一个改革思路：最终形成从山顶到海洋、从天上到地下的所有污染物严格监管制度和一体化污染防治管理模式。

据媒体报道，环保部当时已按照生态环境保护管理体制改革的大框架，对建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度、独立进行环境监管和行政执法积进行重点研究。

其中还指出，在将来的统筹管理框架下，环保部门不仅要对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物进行监管，还要对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管。