透视城乡统筹下放活农村土地经营权

张能坤

透视城乡统筹下放活农村土地经营权

张能坤

放活农村土地经营权，实质是农村土地资源通过市场机制重新优化配置，需要从农村内外进行体制创新，统筹新型城镇化和新农村建设政策。既要解决好新型经营主体进入农业的“入口”问题，更要解决好流出土地经营权农民的“出口”问题；既要解决好一部分农村人口愿意留下来变新型农民的问题，更要解决好一部分农村人口愿意走出去变市民的问题；既要推进农业现代化，更要让农民同步过上全面小康生活。

放活农村土地经营权，是农村土地“三权分置”制度下，在农户对集体土地清晰稳定的承包经营权基础上，健全农村产权市场，严格耕地保护利用制度，通过发挥市场机制作用，发展适度规模经营，实现农户土地承包经营权价值和农业现代化水平同步提升。这个过程，既有农村人口的就业转移和身份转变，又有城市资本的进入参与，是农村土地资源重新优化配置的过程。参加现代农业班学习以来，对此有一些思考和感受。这里从城乡统筹的角度，试分析放活农村土地经营权面临的制约因素，并提出对策建议。

Part 1放活农村土地经营权的关联因素

——从农户角度看，流出土地经营权意愿主要取决于农民对土地的依赖程度和流出收益。随着经济社会的发展，农民分化为三个群体：一是务农的农民，二是农民工，三是带着土地经营权的市民。三个群体对土地经营权的依赖程度不同，流出土地经营权的意愿也不同。一般来说，农民工高于务农的农民，转变为市民的又高于一般农民工。惠农政策也影响农民流出土地经营权意愿，如粮食直补按照承包地面积发放，不种田也可得补贴，一些农民宁愿撂荒，也不流出土地经营权。

——从新型经营主体角度看，流入土地经营权的意愿主要取决于农业经营效益。

在广安调研了解到，影响农业经营效益至少有六个因素：一是土地质量，二是生产生活设施（新农村）配套水平，三是企业经营能力，四是企业及产业的抗风险能力，五是农业社会化服务水平，六是土地经营权流转费用。

——从农村土地经营权市场看，放活土地经营权主要取决于交易成本。作为农村产权市场的重要部分，农村土地经营权市场包含一般市场所具有的信息引导、价格竞争、市场调节、收入分配等功能。更为重要的是，土地经营权市场有利于供求双方信息对称和价格公平，有利于降低交易成本。完善的市场体系，需要政府加强监督、管理和服务。

Part 2放活农村土地经营权的困难分析

——人口城镇化滞后。我省非农业户籍人口占户籍总人口的28.8%，比城镇化率低16.1个百分点。这部分人口主要是统计为城镇人口的农民工。由于城镇难以提供住房、教育、医疗、社保等公共产品和服务，他们不愿进城落户，流出土地经营权的意愿不强。

——农村产权市场发育滞后。在土地经营权流转上，还缺乏面向城乡的方便、开放、迅捷的信息平台和沟通网络，城乡之间、农户与新型经营主体之间信息互通困难。产权交易监管和服务还很薄弱，土地经营权流转一般是熟人介绍、政府介入、村组动员，流转程序、合同文本等不规范，流出方和流入方都存在风险。

——城市工商资本进入农业缺乏准入制度。在广安市了解到，城市工商资本进入农业，看重的是基础设施配套和项目资金支持。城市工商资本主要进入特色产业和农产品加工业，专门做农产品品牌和市场营销的不多。由于种粮效益低，企业经营的非粮化倾向比较突出。在具体实践中，一些地方发生过投资农业失败、老板跑路的情况。

——农村集体土地承包经营缺乏约束机制。现行《农村土地承包法》规定承包方承担下列义务：“（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；（三）法律、行政法规规定的其他义务。”其中对承包方土地撂荒行为没有做出明确规定。发包方对承包方在土地的保护利用、承包方转出经营权后的土地保护利用，缺乏有效制约。

——农业支持保护政策不完善。专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体并不是平行关系，一些地方针对不同主体的分类支持政策，导致一些农民合作社改名为家庭农场，政策存在顾此失彼的情况。同时，农民自己组建的新型经营主体，由于经营规模较小，得到政府支持较少。大宗农产品需求弹性小，市场和自然风险较大，保险体系不健全，政策支持保护力度不够。

Part 3放活农村土地经营权的对策建议

——统筹新型城镇化和幸福美丽新村建设。城镇化带来三个明显的变化：一是部分农民带着土地经营权等权益进城成为市民；二是部分传统村落消失，农村聚居度提高，新型农村社区加快发展；三是农村土地经营权向适度规模经营流转。应着眼于解决“一部分农村人口愿意走出去变市民”的问题，大力支持人口城镇化。把支持农民在城镇买房落户和在农村新型社区建房的政策统筹起来，避免重复建设和资源浪费。幸福美丽新村布局在城镇周边、辐射带动作用明显的农村区域中心。在农村腹地，主要确定有保护和开发价值的传统村落，进行改造提升。

——支持种养能手发展成为新型经营主体。随着传统农民的分化，一部分种养能手领办新型农业经营主体成为新的趋势。应着眼于解决“一部分农村人口愿意留下来变新型农民”的问题，支持种养能手发展。他们对农业最有感情、最执着、经验最丰富，但他们经营规模普遍较小，缺乏技术和资金支持，在市场竞争中处于不利地位。因此，应制定政策、安排专门资金支持种养能手发展适度规模经营，支持他们成为专业大户，兴办家庭农场，领办农民合作社。

——加强农村产权市场建设。具体到农村土地经营权市场，有两个关键环节：一是土地经营权流转中的评估、登记、监管等服务，二是开放互通互动的土地经营权信息平台。当务之急是加强农村土地经营权流转监管和服务，突出耕地保护、污染防治、利益分配等重点环节，加强过程监管、动态监管，推动依法管理、依法服务。综合农村各类产权及农产品、乡村旅游产品等，按照便利化、大众化的原则，以企业为主体，在互联网等新媒体建设综合性农村市场信息平台。

——加快建立工商资本进入农业的准入制度。建立准入制度，不是限制，而是规范。制度应该包括：工商资本进入农业的资质认定，土地经营权取得的程序、方式、年限，取得土地经营权后的权利和责任，耕地保护、生态环境保护义务，责任追究等方面内容。制度规定应既不增加农业经营负担、又不带来“圈地”和破坏耕地，符合保障粮食安全、增加农民收入和发展现代农业的要求。

——规范农村集体土地承包行为。《农村土地承包法》明确规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；（发包方）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；制止承包方损害承包地和农业资源的行为”。在现有法律基础上，落实集体所有权还有许多“实功”可做。今后随着有关法律修改完善，对于家庭承包和经营权流转后出现的土地撂荒、耕地破坏、环境污染等行为，村集体经济组织或村委会、政府有关部门要依法行使权利。

——强化农业支持保护政策。调整产业支持政策，规模经营的支持不是规模越大支持越大，应注重对中小规模经营主体的保护和支持。建立大宗农产品目标价格补贴制度，对大宗农产品生产经营主体给予倾斜。支持耕地保护、生态环境保护、农村污染治理。整合部门项目管理权限，推进行业单项项目向片区化、综合性项目转变，严格项目责任制、责任追究制，完善项目规划群众参与机制，让项目规划接地气、建成后效果更好。

（作者系四川省委农工委综合处处长）