先行先试 探索农村改革路解读全国农村改革试验区的经验与问题

郭晓鸣 丁延武

先行先试 探索农村改革路解读全国农村改革试验区的经验与问题

郭晓鸣 丁延武

作者名片

郭晓鸣，四川省社会科学院副院长，研究员、博士生导师。现为享受国务院特殊津贴专家，四川省有突出贡献奖的优秀专家，四川省学术和技术带头人，四川省委、省政府决策咨询委员会委员，四川省县域经济学会专家委员会常务副主任。

四个试验区的四种创新

A.温州创新：以“三改（土改、产改、金改）”为基础系统性构建农村现代产权制度体系。

B.闵行创新：以全面性权益确认和参与式股份化改革重构集体经济组织。

C.武汉创新：以构建现代农村产权制度体系为支撑探索农业现代化发展道路。

D.甘井子创新：以保障转城农民合法权益和可持续发展为指向探索就地就近城镇化道路。

受全国农村改革试验区管理办公室委托，2014年7月至9月期间，四川省社会科学院专家评估组对浙江省温州市农村产权制度改革试验区、上海市闵行区农村集体经济组织产权制度改革试验区、湖北省武汉市农村产权制度改革试验区和辽宁省大连市甘井子区城市化进程中农民权益保障机制建设试验区等四个试验区进行了全面性的中期评估。在分别完成四个试验区实地调研的基础上，形成如下五个方面的结论性评估意见。

Part 1组织实施 “一一三两”作保障

各试验区改革目标明确、思路清晰、实施规范、风险可控，总体上形成了“一个原则、一个目标、三个并存、两个注重”的改革工作推进机制。

——一个原则。即充分遵循了影响全局、继承创新的基本原则，既切合了各地的具体实际，是对前期改革的继承发展，又具有一定的适度超前性，与中央深化农村改革精神保持高度一致；较好实现了农村改革试验区“先行先试、积累经验”的目标。

——一个目标。即农民受惠的基本目标，都将保障农民权益作为改革的基点，不仅改革的主要出发点之一瞄准了农民持续增收，而且改革在具体实施过程中也高度关注保护农民的各项基本权益。

——三个并存。即形成了“三个并存”的改革思路。一是统一性和差异性并存，不仅高度重视顶层设计对改革的统一指导，同时允许选择“一镇一策”或“一村一策”差异性的具体推进路径；二是规范性与过渡性并存，都尽量地从现有法律法规中寻找改革依据，同时针对法律空白研究出台过渡性的地方办法；三是现实性和发展性并存，改革上不仅重点解决现实性的问题，同时高度关注改革后的发展性问题。

——两个注重。即注重强调地方职责、财力支持和注重规范实施、循序渐进。一方面，各试验区都组建了高规格、完善的组织体系，并加大对改革的财力支持；另一方面，各试验区都出台了涵盖方案、意见、细则、政策等一系列的政策文件，改革推进不仅坚持了公开、公平、公正的原则，做到程序合法，而且坚持法律程序与民主程序有机结合，确保了改革严格按照法律和民主程序健康有序推进；同时还普遍采取了“示范先行、梯次推进”循序渐进的推进方式，从而有效保障了改革的顺利启动、稳步推进和风险可控。

Part 2总体进度 “五大成效”较显著

各试验区方案细化精心、试验项目进展明显、改革进度合理、改革成效显著，不仅较好地完成了试验方案所规定的阶段性目标和任务，虽然有部分试验项目推进速度较慢，但按总体趋势看，经过努力各试验区基本能够完成改革的预定目标。具体而言，主要取得了“五大成效”。

——加速了农村资源的资本化进程。各试验区通过确权颁证、集体资产量化、集体成员资格认定、股份合作社组建等一系列改革，不仅明晰了农村产权主体和结构，有效推进了农村资源、资产的资本化进程，而且为促进城乡要素的自由流动和优化配置奠定了坚实的制度基础。

——确保了新型城市化的稳步推进。上海闵行区和浙江温州通过多样化的集体经济组织改制方式，规范了集体资产的实现形式、提高了集体经济组织的运作管理能力，为过渡阶段“城中村”的失地农民提供了稳固的收入来源。大连甘井子区通过构建征地与集体成员资格认定、资产量化、居住就业、城乡社保等联动推进机制，有效避免了城市化进程中潜在的各种风险和矛盾。

——推进了土地规模经营和现代农业发展。温州在产权制度改革的基础上，依托土地股份合作社这一有效载体探索了农地“整村流转”模式，在土地资源极其稀缺零碎的条件下，通过市场化资源配置方式实现了土地的适度规模经营。武汉通过完善产权改革和产改成果运用的联动机制，通过现代农业产业园区打造和新型农业经营主体培育推进了现代农业的规模化发展。

——促进了城乡社会的和谐稳定。各试验区通过“股份化”为取向的产权制度改革，使农民拥有了更加清晰的产权权利和收益权；通过配套推进城乡公共服务均等化改革，加快了公共财政和城市资源向农村的延伸；在实现城乡收入差距逐步缩小的同时，缩小了城乡福利差距，实现了城乡社会和谐稳定。

——发挥了先行先试的示范作用。整体上，各试验区较好地完成了改革试验的任务，为推进农村重点领域和关键环节改革探索了经验、探寻了道路、储备了政策，这些经验不仅在全国产生了广泛的社会影响，而且部分经验已经可以上升到制度层面，有条件在更大的范围内进行推广。

温州改革最大的创新在于其以“三改”为基础，通过一系列的制度安排不仅构建了从农地到集体资产完整性、清晰化的现代农村产权制度体系，而且还探索构建了系统性的产权价值实现体系。

闵行的最大创新在于其通过全面性权益确认和参与式股份化改革重构了集体经济组织，不仅实现了城市化进程中“政经分离”目标下集体经济组织的平稳过渡和顺利转型，而且为未来集体经济组织向开放化、市场化、公司化发展奠定了良好的制度基础。

武汉的改革创新将改革起点瞄准产权确认和产权管理，将改革重点瞄准产权交易和价值实现，将改革目标瞄准城乡要素流动和现代农业发展，不仅探索了一条产权改革与成果运用同步推进的改革新模式，尤为重要的是其以构建现代农村产权制度体系为核心、通过一系列的制度设计探索了农业现代化发展的创新性道路。

甘井子区最大创新在于其改变了以往“土地征用——个人现金补偿——个人消费扩张——社会风险增加”的传统城镇化模式的恶性循环，通过构建“土地征用补偿向个人住房资产转化”的新机制，重构新形态集体经济组织和统筹解决社保、就业等问题，探索了以保障转城农民合法权益和可持续发展为指向的就地就近城镇化新模式，有效实现了“农村变社区、农民变市民”进程的平稳过渡。

Part 3示范价值 四大创新可推广

各试验区在形成“坚持保障权益和农民参与、坚持政府引导和政策支持、坚持发挥市场配置资源的基础性作用、坚持试点先行和循序渐进、坚持在法律规范下探索创新”等五大经验的同时，尤为重要的是形成了具有重要借鉴和推广价值的“四大创新”：

——以“三改（土改、产改、金改）”为基础系统性构建农村现代产权制度体系的温州创新。温州作为我国改革开放的先行地区，不仅经济社会相对发达，而且农民的产权观念和权利意识相对较高，对利益关系复杂的土地产权和集体资产的改革需求十分强烈。为此，温州在农村地区通过土地产权制度改革明晰了产权关系，以土地股份合作社为组织载体，通过有效的政策激励探索了“整村推进”这一低成本、高效率的土地流转模式，在土地资源极其零碎分散的条件下实现了外部资本的市场化介入农业；在“城中村”地区通过公平导向与“一村一策”具体路径，深入推进集体成员资格界定、集体资产量化和股份化改造，实现了产权模糊的“共同共有”向产权清晰的“按份共有”转变。同时，通过农村产权交易体系建设和农民资金互助会金融创新，构建了产权价值的实现平台和实现形式，实现了低成本、高效率的农业生产要素集聚。因此，温州改革最大的创新在于其以“三改”为基础，通过一系列的制度安排不仅构建了从农地到集体资产完整性、清晰化的现代农村产权制度体系，而且还探索构建了系统性的产权价值实现体系。

——以全面性权益确认和参与式股份化改革重构集体经济组织的闵行创新。闵行在已经城市化的“城中村”和正在城市化的“城郊村”区域，一方面，以所有集体经济组织成员利益公平的全面实现为主要导向，以“农龄贡献”为基本标尺，将1956年以来所有成员的产权权益进行了完整确认，公平、全面、彻底地完成了利益矛盾极其复杂的集体资产产权量化到人的艰巨任务；另一方面，从制度设计起始、到成员界定、再到股份量化和股份化改造，始终贯穿了尊重成员意愿、满足成员诉求、支持成员民主决策的基本理念和原则，通过参与式方法因地制宜、多样化地重构了股份合作社、经济合作社、股份公司等新形态的集体经济组织。因此，闵行的最大创新在于其通过全面性权益确认和参与式股份化改革重构了集体经济组织，不仅实现了城市化进程中“政经分离”目标下集体经济组织的平稳过渡和顺利转型，而且为未来集体经济组织向开放化、市场化、公司化发展奠定了良好的制度基础。

——以构建现代农村产权制度体系为支撑探索农业现代化发展道路的武汉创新。武汉通过确权登记改革构建了更加完整、更加完善的农村产权体系，为农村资源的资本化奠定了良好的制度基础；通过“交易—鉴证—抵押”这一融资制度改革构建了农村产权价值的有效实现形式；通过产业园区和新型经营主体的重要载体，实现了传统要素和现代要素向农业集聚。因此，武汉的改革创新将改革起点瞄准产权确认和产权管理，将改革重点瞄准产权交易和价值实现，将改革目标瞄准城乡要素流动和现代农业发展，不仅探索了一条产权改革与成果运用同步推进的改革新模式，尤为重要的是其以构建现代农村产权制度体系为核心、通过一系列的制度设计探索了农业现代化发展的创新性道路。

——以保障转城农民合法权益和可持续发展为指向探索就地就近城镇化道路的甘井子创新。甘井子区通过公平导向和公平参与的农村产权制度改革，化解了改革过程中可能引发的社会矛盾和构筑了有利于平稳有序就地就近城镇化的产权制度基础，通过将土地征用与居住、社保、就业等联动，实现了补偿资金向个人资产的转换，通过预留发展空间、自主决策、自我管理、企业参与等一系列的制度设计，重构和强化了集体经济组织保障和发展能力。因此，甘井子区最大创新在于其改变了以往“土地征用——个人现金补偿——个人消费扩张——社会风险增加”的传统城镇化模式的恶性循环，通过构建“土地征用补偿向个人住房资产转化”的新机制，重构新形态集体经济组织和统筹解决社保、就业等问题，探索了以保障转城农民合法权益和可持续发展为指向的就地就近城镇化新模式，有效实现了“农村变社区、农民变市民”进程的平稳过渡。

总体上，各试验区的改革创新，在我国多数地区都具有重要的借鉴价值，对于我国现代农村产权体系构建、集体经济组织再造、现代农业发展、农村金融体系改革、新型城镇化等基础性、整体性、长期性和方向性的改革具有重要的全局意义。

Part 4风险评估 六大问题需破解

各试验区改革在试点过程中也存在一些值得重视的问题和风险，具体而言主要包括“六大问题”。

——集体经济组织股份改革之后的发展取向与能力提升问题。各试验区特别是一些“城中村”和“城郊村”在推进集体资产产权制度改革的基础上，以股份化合作社为主要形式再造了集体经济组织。虽然通过股权改制和集体经济组织再造这一制度设计，有效保持了城镇化进程的平稳推进，但随着“城中村”逐步融入城市和向城市社区转型，该区域已经丧失农村社会的基本特质，集体经济组织也因农民市民化而逐渐失去存在的基础，在很大程度上该区域的集体经济组织应当是一种过渡形态。因此，相关试验区应对集体经济组织的未来发展走向开展前瞻性的改革探索。同时，各试验区重构股份化集体经济组织之后，不仅普遍存在着仍然“政经不分”的现实矛盾和股份合作社仍然存在着“新瓶装旧酒”的问题，而且大多数仍然局限于维持原有低端的房屋出租，对改制之后提升发展能力实现创新性产业发展重视不够，没有实现与当地区域产业升级的深度耦合和自身发展的升级转型。

2015年3月7日，四川省华蓥市天池镇仁和村的农家，在灼灼其华的李花掩映下显得格外美丽迷人。 图/邱海鹰

快乐的梨乡学童 图/谢谦

——部分试验内容面临较为突出的法律法规约束。一是《土地管理法》《物权法》等对农村集体土地抵押贷款的限制，使试验区在开展农村土地产权制度改革及其成果后续运用时受到了种种制约。二是现行《农民专业合作社法》对合作社经营范围限制于与农产品生产有关的专业领域，农村新型股份制合作社难以满足其注册条件。三是农村集体经济组织改制后公司及合作社按现行税法税负较重，成为正常运行发展的重大障碍。由于法律法规的约束或缺位，改革试验区在制度改革过程中受到一定制约，既限制了地方政府改革求变的主观能动性，也使农民群众参加改革试验的积极性受到一定影响。

——改革推进的均衡性和系统性问题。整体上看，各试验区方案设计较为科学合理，但也存在着对改革复杂程度估计不够和一些方面缺乏均衡性推进的问题。一方面，由于在改革方案设计时对改革中矛盾的复杂性、严峻性估计不够，致使一些改革的目标完成存在一定难度，比如上海闵行区的镇级集体资产改革虽然取得重大突破性进展，但仍局限于局部试点区域，其主要原因都是由于方案设计时对困难估计不够而致使按期完成目标的难度较大。另一方面，作为农村产权体系重要组成部分的集体建设用地制度改革，温州和武汉在改革方案的设计中采取了回避的选择性改革方式，对于农村宅基地中一户多宅、一宅多建等矛盾尖锐的问题也尚未有实质性的改革探索，这种不均衡、不同步的改革方案虽然短期内能有效减轻阻力，规避风险、减少改革中出现的利益冲突和社会不稳定因素，但从长期来看，随着矛盾的继续积累将有可能存在冲击前期改革成果和影响整体改革进程的潜在风险。

——改革的部门整合与成本分担机制欠缺的问题。整体上看，各试验区都建立了较为完善的改革推进机制和社会主体及农民公平参与机制，但同时也存在着协调整合机制和成本分担机制欠缺的问题。一方面，由于协调难度较大，部分试验区在推进改革过程中，仍然存在着部门各自“单兵作战”的问题，不仅影响了改革推进的整体效率，而且也增加了后期改革成果统一整合应用的难度。另一方面，中央在试错条件、免责措施、风险防控、考核评价、经费保障等方面没有给予试验区明确的政策规定和财力支持，各试验区改革上总体上仍然属于“自费改革”的模式，虽然地方省、市政府给予了一定的财力支持，但没有建立完善的改革成本分级分担机制。

——部分改革简化处理方式带来的问题。各试验区在农村土地产权制度改革上，多数采取了以二轮承包为基础的确权方式，虽然有利于减少矛盾纠纷和较快推进改革，但是在当前中央开展以“实测”为基础的农地确权改革情况下，一些试验区需要再次启动和推进改革，由于改革的反复不仅会增加改革成本和产生不必要的社会矛盾，而且会影响地方政府的权威和信誉。

——新型农村社区的功能定位尚需明确的问题。温州在中心镇和村之间探索的“社区”管理体制改革，基本取向是提高农村公共服务的配置效率，但由于“社区”和“村”的功能区分不清，事实上新型农村社区变成了镇的派出机构，增加了镇村管理的行政层级，目前面临着“夹生饭”的尴尬局面，对其未来的改革方向有待进一步明确。

Part 5先行先试 做好四条是关键

各试验区工作推进组织有力、项目实现重大突破性进展、改革总体进度合理、改革目标基本能够按期完成、改革效果较为显著、经验与创新是值得借鉴和推广的、问题与风险是能够破解的，切实发挥了先行先试的示范作用，下一阶段关键是要做好以下几个方面的改革工作：

——要前瞻性开展集体经济组织未来发展方向的改革探索。针对“城中村”和“城郊村”未来集体经济组织发展的可能方向，在最终发展目标的取向上无论是选择解散终止，还是选择向公司化方向发展，或者针对不同区域采取分类发展的方式，作为先行先试的试验区，发展到当前阶段应该针对集体经济组织的发展方向进行一些前瞻性、明确性的改革探索。同时，目前各试验区的集体经济组织重构改革主要集中在有一定规模经营性资产的“城中村”和“城郊村”，因此，对于没有或仅有少量经营性资产而拥有较大规模资源性资产的一般农村的集体经济组织重构和发展问题，有必要在试验区开展一些先行性的改革探索。

——要进一步提高改革的均衡性和系统性。

一是对于部分试验区由于矛盾复杂尖锐而影响改革进度的试验项目，要允许改革试验区可以延期完成目标。二是对于部分试验区由于客观形势发展的变化，方案设计中已经不能适应形势发展需要的部分改革试验项目，要允许试验区可以终止或调整。三是对于部分试验区存在的“选择性改革”问题，要对试验区提出明确要求以尽快同步推进，提高改革试验的均衡性和系统性。四是随着深化改革的形势发展需要，加快集体建设用地流转制度、农地承包经营权和宅基地有偿退出机制等改革已十分紧迫，要导向和鼓励试验区尽快补充和启动。

——要构建部门资源整合机制和改革成本分担机制。一是要加大部门资源的协调力度和整合力度，引导参与改革的相关部门形成协同推进机制提高改革效率，在一些管理平台建设上要集中资源统一建设、统一标准，减少改革后期不必要的并轨成本。二是要探索建立改革成本的合理分担机制，积极探索省、市、县之间的共同分担办法，改变“谁改革、谁承担”的改革推进方式，提高地方政府进一步深化改革的积极性。三是要构建试验区横向深层次交流机制和纵向规范化管理机制，横向上要积极鼓励和支持改革试验区之间通过互派干部、挂职锻炼等方式实现深层次的经验交流和借鉴，纵向上农业部试验区办公室和各试验区办公室要建立健全涵盖评估考核体系、激励机制、竞争机制、退出机制等内容的规范化管理机制。

——要给予试验区更大力度的政策支持和保护。一是给予试验区更大力度的法律保护。对试验区在前期改革探索中已经形成的比较成熟的政策、制度等，应在国家层面采取合理的方式予以认可或提供必要的政策保护，甚至上升为国家法律法规，在巩固改革成果的基础上稳步推进后续改革。二是赋予试验区更大的先行先试权。中央要加快研究并通过一定的程序赋予试验区更大的“先行先试”权利，明确法律授权、试错条件、免责措施、风险防控、考核评价等界限，在确保改革封闭运行、风险可控和不违背基本国策的基础上，给予试验区一定的试错权，允许对现有法律法规的一些内容进行适度的突破。三是给予试验区更大力度的政策支持。针对试验区面临的突出的法律法规约束，要尽快启动相关法律法规的修订，对暂时不能进行修订或法律空白的问题，要通过中央部门法规的方式给予试验区一定的政策支持，对于诸如税收减免的问题要联合中央相关部门出台政策给予扶持，对于中央随形势变化而增加的改革试验项目，如果与试验区改革内容高度相关应优先安排在试验区进行改革试验。