进城务工人员随迁子女教育政策研究

◎文/李楠 和学新

进城务工人员随迁子女教育政策研究

◎文/李楠 和学新

随着我国现代化、城市化进程的推进和加快，城乡发展与规划的不断调整，大规模的中青年农村剩余劳动力涌入城市，促进了城市的快速发展和经济增长，同时也不可避免带来进城务工人员随迁子女在流入地接受教育的问题。尤其是进入20世纪90年代以来，随着我国各城市随迁子女规模逐渐扩大，随迁子女在流入地的教育需求也日益增加，国家也从这一时期开始着手制定了一系列相关政策，以保障随迁子女在流入地平等接受教育的权益。

随迁子女教育政策的演进历程

随迁子女教育政策的制订与演进过程，也是教育公平理念的直接体现，逐步使义务教育阶段适龄随迁子女能够在流入地平等接受九年义务教育，同时义务教育后的升学考试问题也被纳入当前及未来一段时期内重点要解决的问题。在这一历程中，随迁子女教育政策主要表现为三个方面特征：

1.由被动接纳转为主动应对

20世纪90年代中后期，为解决学龄段随迁子女在流动过程中的失学现象和流入地入学难问题，国家先后出台了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》、《流动儿童少年就学暂行办法》，以保障随迁子女基本的接受义务教育的权利。政策规定，允许适龄流动儿童少年在流入地全日制中小学以借读方式就读，并收取一定借读费，同时也可入民办学校、专门招收流动儿童少年的全日制办中小学附属教学班（组）或者简易学校就读。流动儿童就学办法的出台，尽管打破了以户籍制度为主的义务教育办学体制，但这一阶段的政策仍处于被动接纳的状态，由于受严格门槛条件和高额借读费的限制，仍有大量随迁子女无法进入公办学校。

2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号），对流动人口子女就学“以流入地政府管理为主和以公办中小学为主”的就学方式作出明确规定。政策取向由此转向主动应对，初步确立了“两为主”政策，为随迁子女教育问题的解决作出里程碑式的贡献。2003年，国家先后出台了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发〔2003〕1号）、《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》（国办发〔2003〕78号）等文件，强调“两为主”政策的重要意义，并专门提出收费与当地学生一视同仁的规定。由此，保障随迁子女平等接受义务教育成为相关政策的主要目标，强调要在收费、管理等多方面同等对待随迁子女与当地学生，凸显“教育公平”的政策取向。

2.坚持“两为主”，兼顾“两纳入”

自“两为主”政策（即以流入地政府为主、以公办学校为主）确立以来，国家始终坚持将其作为解决随迁子女教育问题的主要原则，并在此基础上逐步提出“将常住人口纳入区域教育发展规划、将随迁子女教育纳入财政保障范围”（以下简称“两纳入”）的要求，从而为随迁子女教育问题的解决提供多方面保障。

2008年8月，国务院发布《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》（国发〔2008〕25号），专门针对进城务工人员随迁子女提出具体解决办法，即“两纳入”的基本雏形：一是地方各级人民政府要将进城务工人员随迁子女义务教育纳入公共教育体系，根据进城务工人员随迁子女流入的数量、分布和变化趋势等情况，合理规划学校布局和发展；二是要按照相对就近入学的原则统筹安排符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费，地方政府按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，对接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付教育经费。

2012年9月，国务院颁布《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，正式提出“两纳入”的政策，还提出适度扩大公办学校资源、在公办学校不能满足需要的情况下，可采取政府购买服务等具体保障随迁子女依法接受义务教育的办法。2014 年7月，国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）提出“将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴”，再次将“两纳入”作为解决和落实随迁子女接受义务教育问题的重要途径，同时“两纳入”政策也成为配合户籍制度改革推进的重要举措。

3.随迁子女义务教育“全纳入”、完善异地考试政策成为发展方向

据统计，2014年全国义务教育阶段进城务工随迁子女在校生达到1294.7万人，其中在公办学校就读的比例为79.5%。这充分体现了“两为主”政策落实取得的成绩，而在未来一段时期内，进一步扩大城镇义务教育容量、将随迁子女全部纳入城镇义务教育范畴成为主要努力方向。

伴随着随迁子女在城市接受义务教育的问题逐步得到解决，随迁子女无法在城市参加升学考试的问题日益凸显。党和国家对此高度重视，不仅在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中专门提及相关内容，并于2012年专门出台了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（国办发〔2012〕46号）。此后，各地方政府也按国家的要求陆续出台了当地的实施方案。异地考试政策的破冰，主要体现了国家政策对随迁子女教育的关注已从义务教育阶段延伸到义务教育后，着眼于解决随迁子女因受户籍限制无法在流入地参加升学考试的实际困难。由于异地考试政策在实施过程中还存在诸多问题，完善国家异地考试政策以及各地的实施方案成为近期随迁子女教育应着力解决的关键问题。

随迁子女教育政策实施中存在的问题

1.配套管理机制有待完善

由于涉及社会、经济和政治等多个方面，随迁子女在流入地的教育问题非常复杂。随迁子女家庭相关准入条件的审核工作通常需要人口计生委、公安部门、劳动保障部门、工商部门和教育部门等多部门的通力合作。目前，各相关部门间尚缺乏专门针对随迁子女教育问题的沟通协调机制，存在各自为政、数据不共享以及统计口径不一致的问题。尽管我国的教育政策已提出将随迁子女教育纳入财政保障范围，但随迁子女教育的经费保障与分担机制有待进一步完善，特别是在经费来源与支持方式方面有待进一步拓展。

2.科学性有待提高

由于未能广泛听取和充分吸收广大随迁子女和本地学生、家长和学校教师等相关利益群体的意见，现行的相关政策的制定缺乏一定的群众基础，相关利益群体的教育诉求也没有得到充分表达，也在一定程度上影响了政策的合理性和可操作性。同时，政策的制订缺少关于城市教育资源承载力、人口预测等方面的实证数据做支撑，直接带来有些政策难以落地的困境。

3.执行力有待加强，缺乏相关实施细则

在落实“两为主”政策的过程中，尽管提出应将民办教育作为解决随迁子女教育问题的有效补充，但实际对民办农民工子弟学校的扶持政策却比较有限，使得部分农民工子弟学校面临举步维艰的困境。而对于政策文件中提及的在公办学校不能满足需要的情况下，可采取政府购买服务的办法，由于缺乏相关实施细则也未能在全国范围内推动。

完善随迁子女教育政策的建议

1.完善教育经费保障与分担机制

为进一步加大对随迁子女教育的财政投入，需要各级政府以及全社会的共同努力，不仅要建立由中央政府、流入地政府和流出地政府共同分担的教育经费投入体制，同时还应充分借助社会各界的力量，多途径完善随迁子女教育的经费保障与分担机制。

（1）各级政府设立随迁子女教育专项资金。一是要从根本上解决随迁子女教育经费问题，首先应从中央层面设立随迁子女教育专项资金，用于对各流入地政府接纳随迁子女接受义务教育付出的教育成本给予奖励和补助，综合考虑各地接收随迁子女就读的数量以及当地教育财政运转状况，由中央财政划拨相应的教育经费和公用经费，从而切实缓解地方政府的财政压力，提高地方政府接纳随迁子女的积极性。二是流入地政府也应将随迁子女义务教育经费纳入当地教育预算，并增设专项资金，一方面用于依据公办学校实际接收随迁子女的在校生数拨付生均公用经费，另一方面用于资助以招收随迁子女为主的打工子弟学校或民办学校，从而帮助这些学校更好改善办学条件与教学质量。

（2）建立困难救助制度。在各级政府教育经费支持的基础上，还应充分利用各种形式的社会资源，吸纳来自社会各方的捐助，建立社会多方参与的专门解决困难随迁子女教育问题的救助制度。在国家层面，不仅应建立专门面向困难随迁子女的贫困救助制度，为无力承担子女教育负担的随迁子女家庭提供援助，还应制订和完善相关的激励政策，对社会慈善组织、企事业单位、团体和个人积极参与救助困难随迁子女或支援打工子弟学校改善办学条件或提供支教服务的行为给予奖励和优惠政策。

2.以全国电子学籍系统为平台，完善随迁子女登记制度

为规范我国中小学生的学籍管理，教育部于2013年8月颁布了《中小学生学籍管理办法》，提出建立全国联网的学生电子学籍信息管理系统（以下简称“电子学籍系统”），实行分级负责、省级统筹、属地管理和学校实施的管理体制。自2014年1月10日起，电子学籍系统已在全国联网试运行，该系统主要包含学籍注册、学籍档案管理、学籍异动、升级、毕业和成长记录等核心功能，方便动态跟踪、全面及时掌握全国学生的就读用户流动状况。

全国联网的电子学籍系统的建立与运行，无疑为更好地掌握随迁子女接受义务教育和高中教育状况提供了更准确的信息，便于地方政府和相关部门及时掌握随迁子女的变动情况。由于随迁子女较强的流动性，使流入地政府、学校无法准确预测随迁子女的教育需求，也给教育教学管理带来很大困难。为此，应充分利用全国电子学籍系统，改革和完善随迁子女登记制度，以动态监测、科学预测随迁子女在各地的就学状况。

3.挖掘和整合教育资源，完善政府购买服务细则

为解决部分流入地政府公办教育资源紧缺的问题，可在随迁子女相对集中的区域扩充现有公办学校的规模或新建公办学校，尤其是公办高中，挖掘、拓展教育资源，提高公办学校对随迁子女接受教育的承载力。同时，应根据学校接收随迁子女的实际数量，探索动态教师编制管理机制，适当调整和核定教师编制，将生源数量逐渐减少学校的教师调配到教师资源短缺的以接收随迁子女为主的学校。此外，在公办资源承载力受限的情况下，可将一些符合办学标准的民办学校纳入公办学校的统一管理，在课程设置、师资队伍建设和教学条件等方面给予扶持和指导，规范和引导其办学行为，尽可能缩小其与公办学校在各方面的差距。

进一步鼓励民间资本参与随迁子女教育，加大对以接受随迁子女为主的民办学校的扶持力度，为其提供多方面的优惠政策和规范化管理举措。同时，可以推广上海等地的实践经验，探索制订义务教育政府购买服务的实施细则，对具有一定规模的打工子弟学校提供义务教育给予经费支持并将其纳入义务教育体系进行管理，这不仅可以有效缓解这类民办学校的办学压力，帮助其提高办学水平，也解决了公办教育资源短缺等问题。

■ 编辑：张涵

*本文系国家社科基金2012年度教育学一般课题《应对我国人口变动的教育政策研究》（编号：BG A120039）的阶段性成果

作者单位：（李楠，中国教育科学研究院、天津师范大学教育科学学院；和学新，天津师范大学教育科学学院）