构建留守儿童权益保障和福利服务机制的思考

◎文/陆士桢 王振涛

构建留守儿童权益保障和福利服务机制的思考

◎文/陆士桢 王振涛

习近平总书记提出了“四个全面”的治国理政的战略思想，并明确指出，儿童是未来的主力军、生力军，培养好少年儿童是一项战略任务，事关长远。因此我们特别需要从全面建成小康社会，全面深化改革等重要战略任务出发，进一步审视我国留守儿童的基本状况，在国家治理现代化的进程中构建起全面的留守儿童的权利保障机制和福利服务机制。

我国留守儿童的基本状况

相关数据显示，我国留守儿童问题呈现四个基本特点。

1.分布广泛，数量巨大

根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，全国有农村留守儿童6102.55万人，占农村儿童的37.7%，占全国儿童的21.88%。同时，留守儿童在全国相对普遍，但分布不均衡，四川、河南、安徽、广东和湖南等劳务输出大省留守儿童在全国留守儿童总量中占到43.64%，重庆、四川、安徽、江苏、江西和湖南留守儿童占全部农村儿童的比例均已超过50%。在广东等经济较为发达的省份，一些经济相对落后的地区也存在大量留守儿童。

2.留守儿童问题将长期存在，并在一定时期有继续扩大的趋势

2010年的全国统计与2005年全国1%抽样调查估算数据相比，五年间全国农村留守儿童增加约242万人。

3.留守儿童的主体主要是处在学龄前及义务教育阶段的少年儿童

调查表明，留守儿童在年龄分布上，0-5岁的学龄前占38.37%；6-11岁的小学学龄段占32.01%；12-14岁的初中学龄段占16.3%；15-17岁的大龄留守儿童占13.32%。农村留守儿童中义务教育阶段儿童达2948万人。

4.普遍缺乏监护

在6000多万留守儿童中，57.2%是父母一方外出，42.8%是父母同时外出；79.7%由爷爷、奶奶或外公、外婆抚养，13%被托付给亲戚、朋友，7.3%监护人不确定或无人监护。由于农村留守儿童基数大，单独居住的农村留守儿童达205.7万。

正视留守儿童生存发展困境

无可置疑，一部分留守儿童因为父母不在身边，思想成熟度更高，性格更加坚韧开朗，独立性更强，可以勇敢面对困难、解决问题。但由于其特殊的成长环境及经历，大多数农村留守儿童在生活、教育和心理发展方面会出现异于普通家庭儿童的一些困境。

1.家庭生活方面缺乏照顾

一些留守儿童家庭经济上较为贫困，致使部分留守儿童基本生活得不到充分保障，有的留守儿童有流浪的倾向；部分留守儿童因隔代老人能力有限或相对节俭等原因，基本生活饮食缺乏照顾，健康水平低于非留守儿童；因为父母长期不在身边，大多数留守儿童难以得到父母的直接关心和教育，与父母缺乏沟通和相互了解，造成情感上的缺失，严重影响了他们的社会化。

2.缺乏稳定的成长教育

一是九年义务教育难以保证。由于留守儿童大都生活在欠发达地区，教育水平较低，部分家长对教育重视不足，学校对于留守儿童也缺乏有效关注，部分孩子对学习缺乏兴趣，易引发逃学、辍学的现象。特别是近年来随着学校布局的调整，偏远地区的乡村小学大量撤销，很多基层农村，孩子上学要走很远的路，加之住校需要相应的较高费用，太小的孩子生活不能自理等情况，造成农村留守儿童入学率低，接受高等教育的比例较一般儿童低，难以实现向上流动。二是家庭教育方面，儿童独居或隔代居住，老人年龄大且学历相对较低，对留守儿童的礼仪教育和价值观教育也相对薄弱。

3.在心理及社会性发展上受到严重影响

因为父母长期不在身边，大多数留守儿童难以得到父母的直接关心和教育，与父母缺乏沟通和相互了解，情感上的缺失严重影响了留守儿童的健康成长。一方面留守儿童长期生活在没有父母约束的环境下，代理监护人对留守儿童不敢管或过于放纵，极易形成其行为和性格上的缺陷；另一方面，因缺乏关爱，留守儿童容易产生无助、自我厌弃和自闭等心理问题，并容易对学校教育或父母，乃至社会产生抵触情绪。

4.留守儿童的安全状况堪忧

较一般儿童，留守儿童的安全问题更为突出，表现在易受意外事故的伤害、易被犯罪分子侵害、易被他人拐骗和易出现轻生现象等。

动态研究留守儿童问题的变化趋势

1.留守儿童问题引起了国家和社会的高度重视

自20世纪90年代以来，我国先后制定和颁布了一系列保护儿童权益的法律法规，并借助国家强制力加以推行，保证了包括留守儿童在内的困境儿童救助事业的协调发展。2013年1月10日，教育部等五部门发布的《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》，要求切实改善留守儿童教育条件，做到“三优先”（优先满足留守儿童教育基础设施建设、优先改善留守儿童营养状况、优先保障留守儿童交通需求）；针对不断提高留守儿童教育水平，提出“四加强”（加强留守儿童受教育全程管理、加强留守儿童心理健康教育、加强留守儿童安全教育、加强家校联动组织工作）；针对逐步构建社会关爱服务机制，提出“三支持”（支持做好留守儿童家庭教育工作、支持做好留守儿童社区关爱服务、支持做好留守儿童社会关爱活动）。各类社会组织通过临时救助、院舍托养等方式，在健康营养、医疗卫生、心理辅导、学业指导、成长支持和职业训练等多方面为留守儿童提供了多样化的服务，取得了很好的效果。

2.留守儿童问题与社会发展变迁息息相关，也在不断发生变化

总体人数上，农村留守儿童会逐渐递减，但仍保持较大数量。由于产业结构变化和新农村建设速度的加快，一些农村劳动力回流，加上城市学校对于外来务工人员子女就读的保障，不少留守儿童随父母进城就读，预期一段时间里，农村留守儿童的数量会呈现递减的总体趋势。但留守儿童产生的一些基本社会元素，如城乡经济发展不均衡、城乡劳动力分配不均匀、严格的户籍制度和城乡二元结构，我国社会固有的社会结构和乡情文化等并不能在短时间得到根本改变，留守儿童作为我国困境儿童群体的一部分将会长期存在。

3.留守儿童福利服务需求多元化越来越突出

随着经济的进一步发展和我国儿童福利事业的建设，特别是对困境儿童救助工作制度化建设，农村留守儿童的境遇会不断得到改善，但这个群体的服务需求也将会由经济、生活、教育等物质层面向精神和社会等更深层面转化，这对于儿童工作提出了更高的要求。

从贵州毕节留守儿童自杀事件可以看出，政府目前对留守儿童的干预是有的，这些孩子的悲剧也并不是因为物质需要造成的。案例表现出的留守儿童心理和社会性发展的困境和问题，我们现存社会还没有制度化的力量予以时时的监测，也没有常设的专业队伍能够及时予以干预，政府的政策、资金资源与社会组织专业服务之间尚未形成积极有效的联动关系。事实上，处于开放、变迁的时代，面临生存发展的压力，留守儿童问题的多元化趋势必将越来越突出，对留守儿童的物质和精神救助工作也需要制度化、专业化。

构建制度性的留守儿童救助和保障机制

在留守儿童的救助服务工作上，尽快加强体系建设，给予留守儿童的救助保障以制度上的保证十分必要。

1.坚持“依法治国”，尽快建立留守儿童生存发展保障的法律政策体系

有必要通过制订《儿童福利法》这样完整系统的儿童基本法规政策来保障儿童的权利，同时，制订针对留守儿童工作的专门法规，将涉及到留守儿童的福利服务的相关内容以及必要程序用法律的形式固化下来。同时，每部具体的法律法规都应该有相应的政策措施相配套，既要明确福利内容，又要细化各方职权。

2.建立政府主导、社会参与的留守儿童生存发展保障的运行机制，确保资金投入

构建自上而下的、运行畅通的行政体系是有效传递福利的保证。留守儿童的救助服务体系需要一个完整、全面的运行体系，要着力构建起政府、社会、家庭和市场等各方面、多元化的救助服务供给网络，坚持各方力量有机结合，优势互补。政府要在专门主管儿童福利服务工作的部门设立专门的机构或人员主管留守儿童的救助服务，负责留守儿童工作的目标制定、政策完善、执行监管和法律倡导及部分直接服务。在政府指导下，社区与家庭，社会和市场积极作为，形成帮助留守儿童健康成长的合力。

3.加强专业化建设，创新发展留守儿童生存发展服务模式

事实上，大多数留守儿童面临的不是经济问题，所以，迫切需要推动对于留守儿童救助服务的专业化，建构起留守儿童成长支持模式。

（1）从技术层面上，进行生活及教育救助。针对因家庭贫困而无法满足基本生活需求且不能接受正常教育的留守儿童，可以提供资金或物质上的资助；针对留守儿童学习上缺少辅导和自觉性差等问题，可以采取功能个案辅导的模式通过疏导、鼓励、支持等技术帮助留守儿童，促进其改变；针对因长期留守而产生道德或社会行为方面问题的儿童，如偷盗、说谎等现象，可以采取行为修正模式修正不良行为。

（2）情感关怀。通过不同留守儿童之间以及留守儿童与他人之间的互动让留守儿童感受到情感上的支持，促进留守儿童的社会交往与社会关系的发展。

（3）心理辅导。针对因父母即将或者已经外出务工，而面临或进入生活及心理危机状态的留守儿童，采取危机干预模式帮助留守儿童走出危机状态，使其达到稳定的生活状态。

（4）素质拓展。着重于留守儿童的全面发展，如安全教育、技能培训和梦想拓展等方面的培训，这也是促使留守儿童改变生活现状，展望更好未来的重要一步。

（5）干预留守儿童家庭。通过家庭走访、小组工作等方式，一方面增强监护人履行监护义务的意识，另一方面对监护人传授心理学、行为学和社会工作学等相关的知识和技能，以提高监护人的监护能力。

留守儿童问题是我国工业化进程中的一个特有现象，是一个复杂的社会问题。解决好留守儿童发展问题是一个长期工程，需要我们统一部署，统筹规划。

■ 编辑：张涵

作者单位：（中国青年政治学院）