农村居民低保退出机制研究



农村居民低保退出机制研究

刘明贵 班婷 娄会

新疆大学

[摘要]随着农村低保制度实施，目前我国农村低保基本上实现了“应保尽保”，然而农村低保退出机制构建中仍然存在低保标准较低、福利依赖、收入核定困难等问题，“应退尽退”的原则尚未完全体现。本文在借鉴国内外经验的基础上，提出了分类救助、完善收入核定等政策建议。

[关键词]农村低保制度；退出机制；福利依赖

一、农村最低生活保障制度和低保退出机制的概念

农村居民最低生活保障制度是政府在家计调查的基础上，为生活在最低生活保障线之下的农村居民，提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度。随着农村低保制度在我国的推行，农村低保制度准入体系方面有了完整细致的规定和可考核测量的体系，基本上实现了“应保尽保”，然而农村低保制度仍然存在退出机制不健全的问题，“应退尽退”的原则尚未完全体现。

农村低保制度的退出机制是指政府或公共行为主体，通过制定有效的措施，使得农村低保受助者在达到低保退出标准时能够退出这一机制，使有限的低保资金用于最需要的人群。

二、建立农村低保退出机制的必要性

（一）实现受助人群整体效用最大化

在低保制度范围内，一部分人通过自身的努力和政策扶持，生活得到改善，低保退出机制实时的清理不符合救助标准的人，使有限的资金用于保障更贫困的人群，从而实现了资金在不同阶层之间的合理流动和分配，增加了社会总体效用，提高了受助人群的整体效用。

（二）提高农村低保制度的运行效率

制度建设有出有进，有利于对这一制度随期变化作出调整，从而提高制度的运行效率。同时，灵活不断的调整受助人群范围也能让更多的人享受这一救助制度，使每一个生活贫困者都有机会在一定时间一定程度上得到这项制度提供的扶助以改善其基本生活。

（三）能够体现农村低保的公平公正性

农村低保制度的构建是为了维护农村贫困群体的基本生存权利和基本生活权益，并不是为某一部分群体提供“一劳永逸”的终身福利保障。低障退出机制可以客观有效的把“非正常进入”农村低保体系的对象，以及不符合低保标准的家庭及时清除出低保系统，从而维护最低生活保障制度的公平、公正性。

三、构建农村低保退出机制的制约因素

多种因素制约和影响农村低保退出机制的建立，根据我国农村低保制度的运行状况，目前主要的制约因素有以下几个方面。

（一）低保标准较低

2014年全国农村低保平均标准2777元/人、年，月人均补助水平129 元1。然而农村居民人均消费支出8383元/人、年2，因此目前农村低保标准只能部分保障甚至不能保障农村居民的基本生活。此外，低保人群不仅表现为收入上的低水平和贫困性，而且在机遇、资源占有、社会地位等方面也处于劣势地位，这就使得他们依靠自己的力量或能力难以维持个人及其家庭成员最基本的生活水平。因此，低保障标准较低，最终不利于农村低保人员退出低保系统。

（二）收入核定困难

农村低保对象家庭收入核算准确与否，直接关系到是否有“错保漏保”现象以及建立良好低保退出机制的关键性问题。目前，虽然各地根据本地实际情况，对核定低保家庭收入采取了因地制宜的方法，但是对低保家庭的收入核定仍然存在困难，村民的哪些收入应计算，哪些收入不予计算，目前还缺乏统一的规定；有劳动能力的低保对象的隐形收入难以核算。农村低保家庭收入核定困难，一方面使得超出低保标准的家庭不能及时退出。另一方面，也会造成政府与低保对象对退出裁定的不一致，导致公众排斥政府的行政裁量行为，从而影响低保退出机制的有效运作。

（三）福利依赖

据调查，农村低保对象中出现了福利依赖的现象，有不少人表示即使达到低保退出条件也不会自动退出。福利依赖是指享受最低生活保障制度中的一部分人，宁愿依赖政府每月发放的最低生活费来维持生计，也不愿意依靠自己的劳动来获得收入。导致福利依赖的原因主要包括以下几点：第一低保救助方法方面。目前低保救助方法是采取经济调查和差额享受低保金，这种方法会使得受助人福利减少。第二，农村低保群体受地域限制，多数家庭仅仅依靠农业收入，出卖体力来维持生计，这导致享受低保的群体看重低保，不愿意退出。此外，随着农村低保“含金量”不断提高，低保对象除低保金外还可以享受到包括医疗、子女教育等多项救助和社会福利。这种附加福利增加了部分农村低保对象的福利依赖。同时，也不能忽视文化因素对福利依赖的影响。在广大偏远的农村地区，居民由于长期处于贫困和相对封闭的环境中，逐渐“适应”了自己的生活状态，在有低保救济的情况下，更增加了一部分人的依赖心理，出现了“贫懒互补”的恶性循环。

四、国内外低保退出机制的经验借鉴

福建建宁县通过入户调查结合群众举报，全面核查低保对象，清理不少不符合低保标准的人员，将这些低保资金用于补贴其他人员，切实做到了应保尽保、能进能出。苏州市在低保退出中实行的具体做法是:由民政部门提供无业适龄的并且有劳动能力低保对象名单，劳动和社会保障部门优先组织就业培训，推荐就业机会给这类人员，并实施“救助渐退”的方法。

再就业时的福利高低会对低保户的再就业产生重要影响，国外许多国家福利改革中，政府均出台了鼓励救助对象参加工作或自谋职业的优惠政策。这些政策包括小额工作补助，对自谋职业的对象提供贷款或补助以及实施负所得税政策等。如加拿大对低收入者在儿童抚养、失业保险费等方面普遍运用了负所得税政策，通过负所得税抵减应缴税额。负所得税=最低收入指标-（实际收入额×负所得税税率）。负所得税可以调动劳动者的积极性，让有劳动能力的人通过就业回归劳动力市场，这就使得隐性就业的问题迎刃而解。

根据我国农低保退出机制中存在的问题，结合国内外的经验借鉴，提出以下对策建议。

五、构建农村低保退出机制的对策

（一）建立分类救助模式

目前农村较低的低保标准不利于低保人员退出，但短时间也不能极大的提高低保标准，可以通过建立分类救助模式来缓解这一难题。分类救助是根据低保对象的特点，制定不同的救助方式。可以根据贫困状况将农村低保分为“全补对象”和“差补对象”。将不救助就无法生活的特困人群作为“全补对象”，给予全额或高额救助金，将“支出型贫困”3或者一般贫困的对象纳入“差补对象”的行列，给予差额或定额救助金。这一做法能够实现救助力度与广度的统一，提高资金的利用率，也能够在一定程度上降低福利依赖。

（二）建立脱贫扶助体系

俗话说“授人以鱼，不如授人以渔”，只有有效的脱贫才能实现有效的退出，在对低保对象给予物质和资金救助的同时，更要培养低保对象的“造血”能力，促使低保对象自食其力，自助自救。首先，加大对农村低保对象进行专项农业技术推广，引导其科技致富。其次，有针对性地实施多渠道、多形式的职业技能培训，使低保对象掌握一技之长，提高其在社会上自谋职业、自我生存发展的能力。此外，要建立一定的制度鼓励不符合低保标准的对象及时主动退出低保系统。再者，加强文化扶贫。向贫困对象输入新文化、新知识和价值观念，传授适用的技术，从整体上提高贫困群体的素质，培养他们乐观向上、自立自强的精神，达到文化富民的目的。

（三）对低保对象实施动态管理

对低保对象实施动态管理，及时了解低保对象家庭收入变动情况。首先实行家庭情况变化申报制度，低保对象对收入减少、负担加重等需要追加救助的，以及获得工作、收入增加等情况，都应及时向有关管理部门申报。其次，建立低保档案信息管理系统，并依据低保人员致贫原因进行分类管理，及时清除不符合标准的低保对象。

（四）强化村级监督

农村地域广，低保对象分布分散，而管理部门没有足够的财力和人力实现对所有低保人员及时、全面的管理，村级监督则是最直接和有效的方式，因此，要强化村级监督。首先强化低保公示制度，设置固定的、能长期保存的公示通报栏，对新申请低保者、已享受低保者的情况进行公示，以方便居民监督、举报。同时要积极发动群众对低保工作的监督作用，监督低保工作的申请、审批、公示、资金发放等程序，对低保工作提出询问、建议等。

（五）完善家庭收入核定手段

核定家庭收入是审批低保对象以及裁定低保对象退出低保体系的一个重要程序。各地主管部门要根据本地的实际情况，明确计算标准，确定核算范围，对外出务工人员，能提供工资证明的，按证明计算，不能提供的，按务工地最低工资标准计算收入。同时实施入户调查，在调查过程中，不仅要听取被调查者自己的叙述，也要访邻居、群众，对被调查对象进行困难比较。

注释

[1] http://politics.people.com.cn/n/2015/0610/c70731-27135105.html

[2] http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html

[3] 支出型贫困是指由于家庭成员出现重大疾病、子女就学、突发事件等原因，导致家庭财力支出远远超出承受能力而造成的绝对生活贫困。