跨流域调水生态补偿研究述评

刘云浪，程胜高，才惠莲，师 懿

(中国地质大学(武汉)a.环境学院;b.公共管理学院，武汉 430074)

跨流域调水是水资源开发中产生矛盾和冲突最大的开发方式，如何有效管理调水工程是全球性的问题。调水区水环境破坏严重，水权转移和环境保护成本分摊不均致调水区与受水区矛盾较大。政府单独承担跨流域调水环境保护与协调的成本负担较重且不一定是有效的，而生态补偿被证明是有效的市场工具［1］。如何促使跨流域调水工程有效地实施生态补偿，实现跨流域调水工程的可持续发展，国内外学者对此展开了研究，梳理其关于跨流域调水生态补偿的研究成果能有效展示其研究进展及现状，对现实有着重要的参考意义。

1 跨流域调水生态补偿的内涵

生态补偿的称呼只是国内范畴，国外不称之为“生态补偿”，称呼比较多，目前通用的为生态系统服务付费(Payment for Ecosystem Services，PES)［2］。国外生态补偿具体到不同涉水生态系统已经产生2个小的理论分支，为流域水生态系统服务补偿(Payment for Watershed Ecosystem Services，PWES)［3］和水文生态系统服务补偿(Payment for Hydrological Ecosystem Services，PHES)［4］，已形成理论体系。虽然生态补偿延伸到跨流域调水生态系统的研究历时有限，但目前对跨流域调水生态补偿的认识也从最开始的生态学意义上的补偿向生态效益经济意义上的服务付费转变。如早期 J.Hite(1986)［5］提出的跨流域调水区际补偿(Interregional Compensation of Inter－basin Water Transfers)的概念，虽然他从效率与公平的角度做了思考，但其文中主要提到了征收税费等国家调控的补偿措施，过分的强调行政补偿，未完全体现跨流域调水生态补偿的市场特点。近期具有代表性的定义为A.Lukasiewicz(2006)［6］指出跨流域调水生态补偿具有社会协议性，是社会协议下不同主体下的经济刺激与内部协调的社会协议。具体而言是指通过跨流域调水生态系统服务的使用者向提供者付费，将跨流域调水生态系统服务的非市场价值转化为当地参与者提供生态服务的财政激励机制，旨在鼓励参与者提供更多的跨流域调水生态系统服务，实现环境经济协调可持续发展。

国内对跨流域调水生态补偿称呼不一致，如金波(2012)［7］称为区域生态补偿，程文(2012)［8］称为大型跨区域调水工程生态补偿，只有少数学者对跨流域调水生态补偿内涵进行了概括式定义，但也逐渐开始凸显出生态系统服务的市场化特征。如谷海霞(2010)［9］指出跨流域调水生态补偿是对调水给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理外还应该包括因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠。可见，谷海霞是以调水区保护显性成本与机会成本来定义跨流域调水生态补偿，但忽视了下游因为上游水权流失而丧失的机会成本，是以保护成本为依据，而不是以生态效益为依据。才惠莲(2009)［10］指出是指基于整个社会承认水资源的稀缺性，并认同调水资源的资源要素价值和生态环境价值的基础上，通过水权转让，使资源、环境的受益人支付一定费用，对生态环境的保护者予以合理的经济补偿。文献［10］是以水权转让为基础市场定义，是以生态效益为依据。

总体上，我国目前基本上沿用流域生态补偿概念，极大地限制了跨流域生态补偿实践的开展。跨流域调水生态补偿与流域生态补偿的侧重点有所不同(见表1)［11］，应根据跨流域调水生态系统服务的独特性进行定义。

表1 跨流域调水生态补偿与流域生态补偿的区别Table 1 Differences of ecological compensation between inter-basin water transfer and watershed water transfer

2 跨流域调水生态补偿的目的

跨流域调水生态补偿的目的主要有环境保护目的、制度目的和经济发展目的。

2.1 环境保护目的

跨流域调水生态补偿通过3个机理来保护生态环境，实现跨流域调水工程的可持续运行。

(1)为调水区环境保护提供资金支持:为跨流域调水区域保护环境提供资金支持是保护跨流域调水生态区域的明显形式，也为其首要目的。如秦鹏(2005)［12］指出建立跨流域调水生态补偿制度可以为调水区域提供环境治理资金，从根本上破解跨区域环境治理的困局。

(2)激励个人经济利益最大化目的的同时向环境保护的公共目的的转化:一般来说，土地利用方式对调水区的生态环境有所影响，生态补偿是以如何调整农民种植行为，达到生态环境保护为目的。J·M.Antle(2007)［13］运用经济模型(见图1)对农业生产活动与生态系统服务进行分析，指出如果生态系统服务没有得到支付，农民将会按照xf的土地管理方式寻求利益最大化，这将产生破坏生态环境的行为。但是，如果每单元生态系统服务按照p美元支付给农民，农业活动产生的总价值将是π(x，s)+p·e(x，s)。相应地，农民会根据最大经济回报的管理方式xe＜xf去决定x的数量，因为在模型中xe＜xf处的x的边际私人收益等于生产更多的生态系统服务的边际收益(利益曲线的斜率等于减去生态系统服务价值曲线的斜率)。

图1 农民个人行为与生态补偿的经济学模型Fig.1 Economic model of farmer behavior and payment for ecosystem services

(3)减少调水区与受水区的水环境破坏与水资源浪费:传统观点认为生态服务是无偿的，没有市场价值，导致水资源是公共物品，排他性与竞争性较差，往往会忽视其价值［14］。在跨流域调水生态补偿的构建下，人们认识到水资源的稀缺性与价值性，这将改变上游与下游的利益主体的行为。一方面，调水区域的人们的污染与浪费水资源的活动将会减少，因为污染与浪费水资源的行为都将得不到相应的支付;反之，减少污染与浪费水资源的行为会得到更多的支付。另一方面，成本显然转嫁于受水区生态服务消费者，提高浪费的成本，减少受水区的水资源的浪费，达到资源的最佳配置［15］。

2.2 制度目的

跨流域调水潜在的污染，不公平的利益再分配加剧了调水区水源的短缺而且过重的生态环境保护负担造成社会分化［16］。跨流域调水水资源分配利益与生态环境保护成本不均实质上为法律意义上的权利与义务不对称［17］。可持续的生态补偿机制是实现利益平衡的核心(见图2)，可持续的生态补偿机制建立将会实现水资源消费者补偿给供水者，除此之外，还会提高当地居民的发展机会，实现实质平等与机会平等［18］，平衡不同地区的利益、减少社会冲突从而稳定社会秩序。制度目的就是追求公平、平衡利益及稳定秩序。

图2 影响调水地居民权利实现的4个因素Fig.2 Four factors affecting the residents to share benefits

2.3 经济发展目的

生态补偿得到各国的青睐，不仅仅是强调激励更多的人去保护环境，而且能够为农村的贫困地区提供财政支持，促进贫困地区的发展［19］。跨流域调水带来的成本很容易社会化，如为了保证输送清洁用水，调水区域一般都会禁止建设有可能污染当地水源的项目，这些成本显然大幅降落到调水区，会严重影响调水区的经济发展［20］。调水区政府在考虑利益相关者的诉求之后，会形成向受水区求偿的总体诉求，在这种动力机制刺激下，调水区资源管理者会从单纯的管理者向利益相关者转变，这样一种持续资源补给会让调水区政府有更多的资金、机会去寻求发展［21］，生态补偿的建立可促使贫困地区通过这些补偿而形成自身财政。从现有文献看，我国学者在跨流域调水生态补偿与扶贫的关系认知不足，研究成果较少。经济发展目的就是形成财政激励，促进贫困地区的经济发展。

3 跨流域调水生态补偿的标准

跨流域调水生态补偿标准是指采取何种依据确定补偿者向受偿者支付多少而进行量化的方法，目前主要有7种方法(见表2)。

表2 跨流域调水生态补偿标准测算方法Table 2 Method of determining the payment standard for ecosystem services of inter-basin water transfer

图3 跨流域调水水权定价计算思路Fig.3 Calculation ideas of water rights pricing for inter-basin water transfer

图4 生态系统服务外溢价值的确定机制Fig.4 Mechanism of determining the spillover value of ecosystem services

图5 生态流量核算思路Fig.5 Ideas of ecological flow accounting

从表2可知，国外的方法主要有生态服务价值评估法与支付意愿法。生态服务价值评估法是以跨流域调水系统提供的生态服务为基础，依据跨流域调水生态系统衍生的服务产品，通过对产品的类型、数量等进行量化的一种具体计算方法，是从市场供给的角度确定价格。但由于跨流域调水生态系统的跨区域性、多功能性，此种方法难以量化，实施中需要大量的生态模型与经济定价模型，实施起来较为困难，目前只是学者理论提出阶段。支付意愿法是根据生态服务的消费者对生态服务的支付意愿来评价价格，也即通过市场需求角度确定跨流域调水生态服务的价格。该方法简便易行，容易量化，但是由于人们现行对生态服务市场价值认知不足，其确定的支付意愿不能有效反映生生态服务的市场价值。

我国学者用基于保护成本确定、价值评估与保护成本相结合、费用效益法、博弈法等5种方法对我南水北调工程进行了相应计算，其中基于保护成本、生态足迹理论计算法的计算模型很多是沿用或者对流域生态补偿标准的算法和模型的部分改进［31］。而且在计算环境保护成本时，有的学者只是把水源区生态建设的各项投入进行简单的叠加，忽略了排污权的价值。价值评估与保护成本相结合、费用效益法、博弈论法这3种算法是从市场供给与需求平衡的方法来确定生态补偿标准的，特别是博弈论是基于相关利益者在合作情况与非合作情况下的进行的利益货币化计算方法，为我们提供新的计算方法。考虑用何种模型时，应该根据具体的情形而定。因为跨流域调水生态补偿标准不应该是一个固定不变的量，它应该随着区域、时间的变化和地区间经济状况的不同而有所不同，应是有区域性的动态的标准［32］。

4 跨流域调水生态补偿的实施机制

目前主要有政府主导的公共支付补偿、市场补偿机制、政府引导的市场补偿。

4.1 政府主导的公共支付补偿

政府主导下的公共支付补偿实际为政府为补偿主体，也即政府购买跨流域调水生态系统服务价值。这方面的实际案例和理论探讨较多，研究主要围绕政府购买利弊分析展开［33］，以及政府作为主导购买者能否起到生态补偿的实际作用，目前争议较大。如 B.C.Steed(2007)［34］以北美洲的哥斯达黎加进行个案分析，指出政府干预可改变激励，政府直接支付生态系统服务是一种改变激励生态服务损失很有前途的工具，但不能被视为一个奇异的灵丹妙药来保护生态系统服务。我国目前也主要采用的是政府主导下的公共支付补偿。

4.2 市场补偿机制

国外许多学者认为市场补偿机制会成为跨流域调水补偿的普遍机制。目前研究主要集中在对市场补偿机制的潜在转移收益的评估与对市场机制下的机构安排［35］。美国加利福尼亚州水资源计划(The California State Water Project，SWP)是美国最大的调水工程，堪称是跨流域调水生态补偿市场机制的典范，其“水银行”模式(The 1991 California Drought Water Bank，CDWB)是作为个案研究调水市场补偿机制频率最高的。如图6所示。水银行是一个中介机构，当调水量不能满足受水区的用水需求时，它负责联系水资源的卖方与买方，负责购买自愿售水用户的富余水，然后卖给急需用水的其他用户，很好地协调了调水区与受水区之间的用水冲突与生态利益平衡［36］。

我国学者提出了运用建立市场补偿模式，但单一的市场运作模式在现实中难以实施，其原因为:①跨流域调水往往涉及地域广阔，交易范围涉及面广，容易产生信息不对称，交易成本较高，目前难以形成有效率的市场［37］;②生态服务价值是一个新概念，在人们传统认知中生态服务是无偿的，其稀缺性与价值还未在市场表征，靠市场供求关系难以达成交易，其难以形成交易规模［38］。

4.3 政府引导的市场综合机制

目前学者倡导建立政府引导的市场综合实施机制。在政府引导的市场综合机制方面，学者在中央层面、地方层面及其他层面上提出具体的运行机制。中央层面上，国家应给予生态服务提供者进行补偿，其具体方式包括多种，如财政转移支付，提供就业机会，相应的政策优惠。除此之外，建立相应的生态补偿专项基金是国外理论界所积极倡导的［39］，这给我国实施跨流域调水生态补偿提供了新的思路。地方层面上，一方面，建立政府横向转移支付机制，可通过政府间的横向转移支付避免市场的交易成本［40］。另一方面，可以建立实施水权交易市场。

图6 美国加利福尼亚州水资源计划中“水银行”运作机制Fig.6 Operation of California Drought Water Bank in California State Water Project

5 跨流域调水生态补偿的制度保障

跨流域调水生态补偿需要良好的法律框架与制度安排，国外具有跨流域调水立法中对生态补偿具有相应的实践，最具有代表性的为美国的“科罗拉多方法”确立的水权交易制度，1922年《科罗拉多河协议》形成分水方案，下游的加州、亚利桑那州、内华达州一共获得750万英亩英尺的用水权。20世纪90年代末，联邦内务部颁布了《科罗拉多河规则》，再次规定了加州的水权限额。但目前也备受诟病。如 V.Yevjevich，(2001)［41］指出科罗拉多的这种方法忽视了价值很高的休闲和其他河流价值(渔业、野生生物，其他的环境用途和保护)。

由于跨流域调水生态补偿立法实施受到交易成本、机构设置与融合、相关利益者参与、政策实现的具体目标等因素影响，实施难度较大［42］。学者对此进行了制度顶层设计与制度具体实施，在制度顶层设计方面，认为在立法原则上应坚持无侵害原则［43］、利益平衡原则(Sharing Benefits)［44］、科学技术原则［45］，除此之外，还认为生态补偿权利与义务主体的确定应考虑生态系统服务价值特性与生态功能区，不能简单的划分。目前学者把跨流域调水区域分为调水区、受水区［46］、沿线［47］等 3 个空间范围，这只是传统的生态补偿区域划分的典型写照，割离了跨流域生态系统服务的范畴，不利于生态补偿实际运作［48］。在制度实施方面，国内研究主要集中在以水权的转移为基础而进行法律调控，并且还对跨流域调水生态补偿的法律体系安排与融合展开了初步研究［49］。

6 总结及展望

6.1 总 结

综上，虽说跨流域调水生态补偿只是近些年才得以重视，但国外已经形成了从内涵到保障制度的初步理论体系。具体表现在:

(1)已经从最开始的生态学意义上的补偿向生态效益经济意义上的服务付费转变。

(2)系统认知跨流域调水生态补偿的环境保护目的、制度目的、经济发展目的。

(3)确定补偿标准的方法主要是具有市场化的生态服务价值评估法与支付意愿法。

(4)形成了以美国为代表的市场补偿机制为主，政府主导公共支付为辅的补偿机制。政府公共支付补偿在中央层面建立跨流域调水生态补偿基金是国外理论所积极倡导的。

(5)已有跨流域调水生态补偿立法实践，主要是通过跨流域调水专门立法协调以水权交易为主的生态补偿。

我国跨流域调水生态补偿是一个舶来品，与国外实践与研究相比较，还存在如下不足:

(1)虽然我国跨流域调水生态补偿定义逐渐凸显出生态系统服务的市场化特征，但总体上主要沿用流域生态补偿概念。

(2)国内学者对跨流域调水生态补偿与扶贫的关系认知不足。

(3)国内部分模型是沿用或者对流域生态补偿标准的算法和模型的改进，尚未完全体现生态补偿市场化特征的模型。

(4)我国还未开展中央层面上建立跨流域调水生态补偿基金相应的研究。

(5)跨流域调水生态补偿专门立法面临生态补偿权利义务主体的确定，且立法内容缺失对水权之外的补偿内容制度确定与融合。

6.2 展 望

(1)应以跨流域调水生态服务的特点为基础来定义跨流域调水生态补偿。

(2)加强对跨流域调水生态补偿与贫穷的关系的研究，如跨流域调水引起的利益输送与失衡是如何引起局部贫困的机理和具体表现形式。

(3)加强对跨流域调水生态补偿的标准研究，结合市场与区域生态服务特点进行模型量化。

(4)加强我国在中央层面上建立跨流域调水生态补偿基金方面的研究;如补偿基金的资金来源、管理机构。

(5)专项立法应加强权利义务主体、生态补偿内容确定方面的研究。比如，应结合调水生态系统单位与特征确定权利义务主体。

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