德国生态环境保护的观察与思考

李 为

（山东省政府研究室，济南 250011）

德国生态环境保护的观察与思考

李 为

（山东省政府研究室，济南 250011）

环境保护是当今世界各国共同关注的问题。综观德国在环境保护方面走过的历程和主要做法，可以概括为：以发展绿色产业为核心、以严格立法为保障、以经济调节为手段、以提高公民环保意识为支撑，全方位、多层次、立体化的生态环境保护体系。不断调整产业结构，逐步向低碳化绿色化方向发展；不断增补完善环保立法，形成了完备的环保法律体系；限制与激励并举，采取有效的经济调节措施；重视环保宣传教育，营造了全民参与环保的氛围。

德国；环境保护；经验

2014年10月，山东省政府研究室“经济社会政策与研究方法”培训团，赴德国进行了为期21天的培训。在德国期间，与德国著名研究机构、州政府相关部门、高等院校等有关专家、学者进行了座谈，深入交流了德国的生态环保、能源结构、城市垃圾处理等问题，结合搜集整理的资料，对德国生态环境保护的做法和经验有了些初步的认识。

1 不断调整产业结构，逐步向低碳化绿色化方向发展

德国在二战前就是资本主义国家中仅次于美国的经济大国，由于在二战中遭受重创，整个国家陷入瘫痪状态，民不聊生、百业待兴，只能选择依靠工业的快速发展来恢复国力。重工业作为实现社会再生产和扩大再生产的物质基础，在当时的情况下自然成为发展的首选目标。到1970年，德国三次产业比重达到3.9:57.6:38.7，第二产业在国内生产总值中的比重已经超过第一产业和第三产业之和，达到最高值，而此时也正是德国生态环境污染最严重的时期。此后，德国的产业结构一直朝着第三产业比重逐步上升，第一、二产业比重下降；高新技术产业比重逐步上升，次高新技术及非高新技术产业比重下降；低污染、低耗能产业比重上升，高污染、高耗能产业比重下降的绿色化趋势发展。

1.1 高度重视发展服务业

德国政府一方面采取措施限制服务贸易进口，同时又通过财政、金融以及产业发展政策等手段，促进本国服务业的迅速发展，特别是贸易、金融、保险、旅游和会展业等发展最为迅速。到2011年，德国服务业总产值15864亿欧元，占生产总值的61.7%；企业超过250万家，占企业总数78%；就业人数2974万，占总就业人口的73%，服务业对德国国民经济发展起到了至关重要的作用。德国服务业的突出特点是规模大，行业高度集中。例如，德国会展业高度发达，德国境内每年举办约150场国际性会展，吸引约16万参展商和约1000万参观者；按营业额排序，世界十大知名会展公司中，有6个来自德国。德国服务业本土特色明显，许多行业根据“德国国情”创造出独特的经营模式。例如，银行坚持混业经营，商业银行、投资银行、证券、保险等各种金融服务一应俱全；在零售行业，深入社区、价格低廉的连锁超市使得美国连锁巨头沃尔玛也不得不退出了德国市场。

1.2 大力倡导生态农业

德国对生态农业的要求相当严格,不使用化学合成的杀虫剂、除草剂，而使用有益天敌或机械除草方法；不使用易溶的化学肥料，而使用有机肥或长效肥；利用腐殖质保持土壤肥力；采用轮作或间作等方式种植；不使用化学合成的植物生长调节剂；控制牧场载畜量；动物饲养采用天然饲料；不使用抗生素；不使用转基因技术，等等。欧盟在1991年曾颁布《关于生态农业及相应农产品生产的规定》，而德国生态农业协会(AGOEL)的标准要远高于欧盟的“生态规定”。如果企业要加入AGOEL，将其产品作为生态产品销售，必须要由国家授权的检测中心对申请转入生态农业生产的企业进行检查，每年至少进行1次，要经过3年的完全调整方可加入。同时还要不定期进行抽查，如检查不合格，则要延长调整期。此外，德国农业部每年还设立了生态农业奖，奖励对促进生态农业改善、开发产品技术等有突出贡献的企业，足以见德国政府对于生态农业的大力提倡和支持。

1.3 坚定不移发展高新技术产业

随着德国经济的发展，像能源、钢铁和建筑业等逐步退出了支柱产业领域，工业发展重点转向了电子工业、生物技术、宇航、海洋开发及新能源、新材料为标志的新兴产业。尤其是微电子技术，广泛应用于汽车、机械制造、信息、通讯等领域，而这些领域的出口占德国出口的一半以上的市场份额，从而使得微电子技术产业成为德国新兴的支柱产业。在机械产品、大型医疗设备、电器产品等方面继续保持世界领先势头的同时，德国舍弃了一些技术含量不高或自己缺乏竞争优势的领域。20世纪80年代后，面对中国的劳动力成本低和日本韩国的产品质量优良、性能出众等竞争优势，德国加强了对研发的投入，研发经费投入占到GDP的比重达3%左右，其中90%的科研经费来源于企业。2011年，德国企业的研发投入突破600亿欧元，超越法国和瑞士成为名副其实的创新大国。德国通过专利保护、知识产权制度及技术标准为企业创新提供制度方面的激励，在德国制造业领域，全球约2/3的机械制造标准来自“德国标准化协会”。正是因为对研发的重视，德国的专利申请书名列全球第三，也使德国企业在众多领域保持了技术领先优势。

1.4 千方百计发展可再生清洁能源

德国目前能源结构中，天然气占30%、煤炭占30%、核能占20%、再生能源占20%。受日本海啸影响和对安全的考虑，德国规划到2020年，核能全部下马；到2030年，再生能源占比提高到40%，天然气占比60%左右，煤炭占比将大幅缩小。德国政府1999年初就启动了“10万户太阳能电力项目”,当时计划安装10万个光电装置，总容量达30万千瓦，并出台政策要求电网公司对风能、太阳能发电必须收购，而且要至少持续10年。例如，巴伐利亚州目前60%是核电，下一步要逐步用风能、太阳能、地热和水利等可再生能源代替核能，特别是大力发展太阳能。从慕尼黑往东走，可以看到农舍的屋顶上，家家户户都安装了太阳能板，在天气好的情况下，太阳能发电基本能够满足当地农户的需要。在大力发展风能和太阳能的同时，德国还是欧洲开发利用生物替代能源最早的国家之一，也是生物燃料产销量最大的国家，对生物柴油、甲醇汽油及生物乙醇等替代能源的研究、开发和利用均处于世界领先水平。生物燃油既是可再生资源，也有利于气候和环境保护。2011年，德国大约消耗了5200万吨燃油，其中生物燃油（主要是生物柴油和生物乙醇汽油）占5.6%，约为370万吨；预计到2020年，生物燃油市场份额将达到10%-12%。

2 不断增补完善环保立法，形成了完备的环保法律体系

德国的环境保护法最早可以追溯到中世纪的单项文本，比如禁止给井水投毒、保护狩猎地区等，已经属于早期的环境法。但到了战争时期和战后时期，由于关注工业复兴，环境法的发展一度出现停滞，直到上世纪70年代，德国才重新提出新的环境立法目标。

德国依托欧盟法的体系，建立了德国环境法体系。因此，德国环境法既有国内法的规定，也有国际法的渊源，特别是欧盟法的规定，如莱茵河的保护规定等。德国作为欧盟的成员国，欧洲的法律，有的可直接适用，有的要转化适用。比如，公众知情权、参与权、参加听证会议权等权利，均来自欧盟法。

德国的环境法遵循预防原则（可持续发展原则）、污染者负担原则和合作原则，既各有侧重，又相互关联，构成了一个完整的节能环保法律体系，主要包括水利法、垃圾法、土壤保护法、环境信息法等。《垃圾处理法》是德国的第一部环境保护法。1972年德国重新修订并通过了《德国基本法》，赋予政府在环境政策领域更多的权力。随后，德国通过了《废弃物处理法》、《联邦控制大气排放法》等环境法案。1995 年德国通过《排放控制法》，1996年德国《循环经济与废弃物法》正式生效。2000年德国颁布《可再生能源法》，2004年德国颁布《可再生能源法修正案》，2005年德国颁布《联邦控制大气排放条例》和《能源节约条例》，2005年德国颁布《电器设备法案》。

从1972年通过的第一部环保法至今，德国已拥有世界上最完备、最详细的环境保护法。在完善的法律制度的保障下，经过多年的艰苦努力，德国彻底改变了工业化造成的环境严重污染的状况，成为欧洲环境最好的国家之一，同时也是环保产业发展居世界前列的国家之一。

3 限制与激励并举，采取有效的经济调节措施

德国政府以收费和征税为杠杆，采取了限制和激励并举的经济措施。通过征税和收费等限制性措施，要求造成环境污染的责任者承担相应经济责任;通过税费减免等激励性措施，鼓励公众积极参与环境保护。

德国早在1999年4月开始征收生态税，征收对象是汽油、柴油、天然气等传统能源产品。从2001年11月开始，对每千克含硫量超过50mg的汽油和柴油每升再加收1.53欧分生态税；从2003年1月起，将含硫量标准调整为每千克10mg，使超过该标准的汽油和柴油每升加收的生态税累计达到16.88欧分，这项措施使得德国一次性能源消耗量不断下降。对于废水排放、固体废弃物倾倒引起的水污染，德国按照一定方式以废水的“污染单位”为基准，实行全国统一税率，并且逐年提高税率标准，每年的水污染税收全部用于改善区域水质。德国空气质量的改善归功于对工业生产和居民生活废气排放的严格限制。德国政府从2003年1月1日开始，对无硫燃料征收的燃料税比含硫燃料的税率低1.5个百分点，在税收激励下，德国企业已经放弃使用含硫燃料。在交通方面，通过使用无铅汽油减少汽车尾气污染，目前德国无铅汽油使用率几乎达到100%。

在对污染环境行为征税和收费的同时，德国也制定了相应的税收优惠政策，鼓励企业和公民减少污染，提高资源的利用效率。比如，当企业排放的废水达到低标准时，可以减免税收；对于安装环保设施的企业，免征三年环保设施的固定资产税，并允许企业每年度环境保护设施所提折旧比例超过正常设备的折旧比例；对于积极研发环保项目的企业，允许企业将研发费用计入税前生产成本；对于投资再生能源的企业，银行会以低于市场利率1-2个百分点的优惠条件提供贷款。德国政府从2000年开始对国内太阳能企业实行“税收返还”政策，企业每生产1000瓦时的电力，就会得到约50欧分的补贴。

德国政府还鼓励企业承担社会义务，并将环境保护作为评价企业业绩的一个非常重要的指标。为了减少企业由于承担环护社会责任而增加的成本，德国政府通过财政和税收优惠政策，对这些企业给予奖励，增强企业实力，使承担更多环保责任的企业具有更强的竞争力。在欧盟3000多家获得ISO14000标准认证的企业中，有2000家是德国企业，总数超过60%。德国实施的环保优惠政策促使环保产业的研发投入远远高于其他产业。

目前，德国环保产业的世界市场占有率高达21%，居世界第一位；资源利用率和再利用率也不断提高，废弃物排放量持续降低，节能减排取得了世界瞩目的成就。

4 重视环保宣传教育，营造了全民参与环保的氛围

理性消费、爱护环境、注重环保、自觉维护公共卫生已经成为德国民众生活的良好习惯。比如，许多员工每天上下班都是乘公共交通或者骑自行车，亦或通过拼车来减少私家车出行，这在德国民众中已成为一种时尚；所有宾馆住宿均不提供拖鞋、牙膏、牙刷等一次性洗漱用品；商场里杜绝使用一次性塑料袋，小件物品用纸制包装袋，大件物品用可重复利用的塑料袋；公共场所见不到随地吐痰、乱扔垃圾等恶劣行为；烟民们也能约束自己的欲望，做到在非吸烟场合不抽烟。德国公布的一项全国环保意识调查显示，92%的德国人认为环保很重要，87%的人表示，由于担忧下一代的生存环境，必须使自己的行为更有利于环保。总体来说，德国人的环保意识比世界上许多国家的人都强。

德国人环保意识的养成，既是从小接受教育和熏陶的结果，也是全社会共同努力的结果。在学校里，与环保有关的活动是学生课外活动的重点内容之一。一年级的小学生刚到学校报到时，会领到一册环保记事本，用于孩子记述自己的环保活动。环保记事本的设计精心别致，每一页左上角都印有精美的风光照片，以此来告诉孩子，要热爱大自然，自觉维护环境。据了解，德国有370多个森林幼儿园，即在森林中搭建简易住房，让孩子生活在大自然中，从小认识大自然的奇迹，同时了解到自己有保护大自然的责任。

德国有一个由政府机构、民间组织和学校组成的庞大环保教育网络，向民众做环保知识介绍，向企业推广环保技术，向社会宣传新的环保立法。联邦环境部对全国的环保意识建设进行总协调，通过实行“国家环保行动计划”，使国家与环保组织形成更加紧密的网络，以向全社会更好地推广可持续发展的意识和理念。

德国民间环保组织也十分活跃，大约800多个全国及地方性的环保组织或环保信息中心，如联邦自然保护协会、青年环保联合会等。它们向民众免费提供讲座和环保知识宣传手册，深入民众广泛宣传。在节假日的街头闹市区，经常可以看到不同环保组织的志愿者，搭起临时宣传摊，向行人讲解环保知识和发放环保资料。各级政府的环保机构及时在网站上公布环保信息，数不胜数的环保网站也在进行环保知识普及。

德国之行使我们更直观、更切身地体会到，近年来，虽然我国的环保事业有了长足的发展，但与德国相比还有很大差距。这种差距主要表现在产业等级上、法律制度上、环保理念上、政府对环保产业的支持力度上等，特别是在一些环保产业上，虽然我们在一些关键技术上有一系列的突破，但是和国外相比，技术还不够成熟。如高耗能行业，尤其是电力行业、新能源技术方面、交通领域以及冶金化工、建筑领域等。

“它山之石，可以攻玉”。我们学习借鉴德国的生态环保经验，就应正视自身发展中存在的问题和缺陷，从转变发展方式入手，以凤凰涅槃、浴火重生的勇气，摒弃传统的发展模式，敢于承受引领创新可能带来的风险，坚定不移以提高质量和效益为中心，加快推进产业转型升级步伐；学习借鉴德国的生态环保经验，就应尊重市场规律，正确处理好政府和市场的关系，运用税收、收费、补偿等经济杠杆，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导社会资源向有利于环境保护的方向聚集；学习借鉴德国的生态环保经验，就应建立健全适合我国国情的生态环保法律体系，实现有法可依、有法必依，以立法的高度来确定环境保护的目标准则和规范约束公众的行为；学习借鉴德国的生态环保经验，就应利用各种方式加强环保宣传，提高公众的环保意识，唤醒公众的环保责任，使环保成为每个公民的内在素质和良好习惯；学习借鉴德国的生态环保经验，就应加强同德国政府、企业、机构的交流合作，学习先进的环保技术，实现互利共赢，逐步缩小我国同西方国家的差距，促进我国环保事业的健康快速发展。

[1]宋永会, 沈海滨. 莱茵河流域综合管理成功经验的启示[J]. 世界环境, 2012, (4).

[2]武汉市生态环境保护课题组. 欧洲国家生态环境保护的经验及启示[J]. 武汉建设, 2012, (1).

[3]郭秀丽. 德国环境保护的“生态民主”[J]. 学习时报, 2014.

[4]吉林大学东北亚研究中心. 日本与德国新能源产业结构转型的比较分析[J]. 现代日本经济, 2013, (1).

[5]德国产业结构调整及其借鉴[J]. 对外贸易务实, 2014, (1).

（责任编辑：张 萌）

Observation and Reflection on the Ecological and Environmental Protection in Germany

LI Wei
（Research Office of Shandong Provincial Government，Jinan 250011）

Environmental protection is the common concern in the world. Considering the course and main methods of German’s environmental protection, we can find that it has constructed an all-round, multi-level, three-dimensional system of ecological environment protection, with the development of green industry as its focus, strict law legislation as its guarantee, economic regulation as its means and citizen’s improved environmental awareness as its pillar. Germany constantly adjusted its industrial structure and gradually developed in the direction of low carbon green. It also constantly supplemented and perfected its environmental legislation and formed a complete environmental law system, took effective economic regulation policies by restriction and incentive, and gave priority to environmental protection publicity and education to build the atmosphere in which the whole nation actively participated in environmental protection.

Germany；Environmental protection；Measures

D751.6

A

10.3969/j.issn1003-8256.2015.02.010

李为（1969-），女，山东省人民政府研究室，调研员，研究方向：工业、交通、科技、环保等领域的调查研究。