对我国探矿权出让制度的反思及完善建议

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙410081）

一、我国探矿权出让制度的历史考察

我国《宪法》规定，矿藏作为一种自然资源，属于国家所有。在计划经济体制下，矿产勘探由国有地勘单位完成，其勘探资金由国家财政拨付，探矿结束后，勘探资料要无偿交付给地勘管理机关或者其指定的采矿单位，勘探人没有探矿权，因此在我国《民法通则》中只规定了采矿权并没有将探矿权作为一项民事权利进行专门规定。在此情况下，探矿权的取得是无偿的，探矿权的流转不仅没有必要，而且也被禁止。在当时的情况下，通过行政许可和行政授权的方式实现有限的资金进行集中探矿，由于没有竞争机制，探矿的效率往往低下。同时，由于行政特许缺乏透明度，容易成为特权者设租和寻租的手段，从另一方面阻碍了探矿行业的积极性和探矿的效率。

1996年《矿产资源法》修订颁布后，为了促进商业勘查，促进探矿权制度的发展，适应我国经济发展对矿产资源需求日益增加的需要，客观上要求建立以探矿权有偿取得和依法流转为核心的探矿权流转法律制度[1]50。1986年颁行的《矿产资源法》对探矿权仅仅规定了 “勘查矿产资源，必须依法登记”，没有明确探矿权制度的独立性，而且，该种探矿权取得也是无偿的，尽管规定探矿权通过一定的程序可以转让，但并不是市场环境下的流转，而是国有勘探单位之间的转移。随着1996年对《矿产资源法》的修改和《探矿权采矿权转让管理办法》的颁布，探矿权进入市场化阶段，探矿权的财产权属性得以确认，不同的投资主体和资本进入矿产资源勘查领域。探矿权通过行政特许方式取得，探矿成果无偿交给国家并由采矿人免费使用的历史正式结束。

2003年以来，探矿权市场化的程度加剧，通过招拍挂等以价格为主的竞价方式成为取得探矿权的主要方式。尽管国家对矿产种类进行分类，根据《矿产勘查开采分类目录》规定，对属于第一类目录下的矿产采取先申请原则取得探矿权，只有属于目录下第二类矿产才实行招拍挂的方式出让，但是地方为了尽可能多地获得探矿权出让费，同时由于地方可以对第一类矿产地进行修改，对 “空白地”等也没有明确的规定，不论是经过矿产普查的矿产地，还是没有普查的“空白地”，都列入招拍挂程序。一些地方特别是矿藏相对丰富的地方，“炒矿”成为资本逐利的一种主要途径。

探矿权招拍挂的出让方式给探矿权市场带来的乱象和消极影响逐渐显露，也引起了监管部门的注意。自2009年以来，国土资源管理部门有意逐渐减少探矿权招拍挂。以下为国土资源部公布2009—2013年探矿权招拍挂的情况统计（数据来源：2009—2013年国土资源部国土资源公报）

表1 2009—2013年探矿权招拍挂的情况统计表

从表1可以看出，从2009年以来，探矿权招拍挂的件数和价款收益在减少，其中，招拍挂件数更是逐年减少，2013年相比2009年，下降幅度达到56%。

二、对现行探矿权出让制度的反思

（一）对探矿权准入主体资格技术标准过低

在我国目前，探矿的主体包括以国家财政拨款为主的单纯性勘探单位和商业性的勘探公司。单纯性勘探单位属于国有企业或者国有矿产管理、开采机构的下属部门。他们接受国家的勘探任务进行矿产勘查，自身并不具有探矿权主体资格，无权取得探矿权，其探矿成果要无偿交给国家或采矿单位。另一类是商业性勘探公司，商业性勘探公司自己投资，通过市场途径取得探矿权。应当说，商业性勘探一方面是矿业市场发展的结果，另一方面是由于我国经济的发展对矿产资源的需求越来越大，但国家财政资金不足，无力承担国有勘探单位非商业勘探的经费，不得不通过市场吸引社会资本进行矿产勘探。在这种情况下，无论是立法还是行政管理，都表现出过多的强调财产性的硬件，对探矿权人的技术要求不加重视的现象①。导致的直接后果就是只要有资金再随便凑合几个技术人员就组建成立矿产资源勘探公司。

应当说，探矿权市场化之初强化商业探矿权人的资金要求淡化技术标准是一种无奈的选择。但是，探矿终究是一个不仅要求高资金投入，而且需要高技术投入的行业。只重资本而忽视技术投入的探矿权取得制度给整个探矿行业带来的消极影响逐渐显现出来。由于资本的逐利性，投资者为了以最少的投入尽快和更多地获得投资回报，一个不可避免的问题就是进行资源掠夺或者探矿权的“炒卖”。

（二）探矿权招拍挂出让违背探矿权财产属性

探矿权的出让多采用招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式。无论是哪一种出让方式，其核心是通过价格竞争以价高者得实现交易。从表面看，有利于实现国家对矿产资源价值实现的最大化，但采用招拍挂方式存在以下缺点：

第一，不符合探矿权的本质属性。探矿权具有财产权属性，但不同于静态财产权，其价值没有固化的载体。换言之，探矿权人在探矿过程中本身并不能产生实际的收益，只有通过勘探，确定了相应矿藏储量，并通过对矿产的开采才能体现探矿的价值，因此，探矿权的价值只有通过采矿才能最终实现。由于探矿权人在取得探矿权的招拍挂过程中支付了高额的价款，但采矿又是一个长期的过程，造成其投资回收周期长。为了尽快回收投资，减少资金使用的财务成本，探矿权人只能选择要么转让探矿权获利，要么不顾环境和生态破坏边探边采、以采代探，从中获得利益。

第二，不利于矿产勘探的有效实现。由于探矿权招拍挂的推广，不可避免地陷入资金围猎探矿权的怪圈。大量的投机资金进入探矿领域，他们追求的是利益至上，而极少顾及探矿的技术性、科学性和社会公益性。从技术要求层面来讲，以地质勘探作为主要职业的地勘单位在探矿事业中的地位是无法取代的。长期以来，由国家财政支付的地勘单位，对勘探的成果归属没有权利支配，不能从中获得收益。同时，地勘单位由于拥有资产较少，不太可能取得银行的大额贷款去参与探矿权的招拍挂，最后出现了专业队伍无矿可探[2]36。以湖南为例，自2003年探矿权出让实行招拍挂以来，湖南四大地勘局所获得的探矿权数只占湖南省已发探矿权的20%左右，全省40多个地质勘探队相当部分无自有探矿权，被动地沦为资本的“打工者”[3]79。许多从事矿产勘探的专业技术人员从地勘单位流失。这已经严重影响到我国矿产勘探的可持续性和国家矿藏战略情报信息的安全。

（三）探矿权人的采矿权优先权的易滋生腐败

《矿产资源法》第6条规定，探矿权人 “有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权”。无论在理论界还是实践中被称之为“探矿权人优先权采矿权”。认为授予探矿权人优先采矿权的主要依据有三：一是探矿权人支付了探矿权费，承担了很高的商业风险，通过探矿权人优先获得采矿权的制度安排可以保护探矿权人的投资利益，鼓励不同投资主体进入探矿领域，从而实现探矿和采矿市场的全面发展；二是探矿权人已经掌握了较为翔实的地质资料，对矿区矿产的储量、分布、品位、开采的难度更加了解，通过采矿优先权直接办理采矿权申请手续更为方便；三是探矿权人在探矿过程中已经与当地土地所有权人或者使用权人签订了临时用地合同，修建了进行探采施工必需的临建设施，许多同时可用于勘探和开采的设备已经在矿区，授予探矿权人优先权可以避免重复建设和资源浪费。如果不赋予探矿权人采矿优先权，新的采矿权人很可能与探矿权人就土地使用权和临建道路、设施等的补偿发生争议②。但是，探矿权人优先取得采矿权的制度无论从理论还是实践的结果看，存在以下问题：

1.探矿权人优先权不符合优先权的理论基础。优先权是法律上基于特殊性考虑而赋予某些特种债权或其他权利的一种特殊效力，以保障该项权利能够较之普通债权而优先实现[4]15。根据《物权法》的规定，探矿权和采矿权属于用益物权。从优先权的立法本意看，是赋予特定债权人优先于一般债权人实现其债权的权利，作为物权的探矿权是不存在优先权的。另外，优先权一般基于法定，但采矿权的获得必须经过行政许可的方式取得，具有严格的市场准入规则，任何人未经许可不得进行矿产的开采。因此，探矿权人的优先权无法现实存在。

2.探矿权人利用优先采矿权绕开市场竞争，造成国有资产流失，导致 “寻租”等腐败现象。由于法律对探矿权人优先采矿的优先标准和实现优先权的条件没有明确规定，基本排除其他竞争者通过市场配置的方式取得采矿权的可能。由于探矿权人掌握勘探矿区的矿产储量、矿产分布、开采难度、开采成本等开采信息，与其他竞争者之间明显存在信息不对称，甚至不排除部分探矿权人为了以低价获得采矿权而隐瞒探矿资料的真实信息，如在勘探报告中少报矿产储量、夸大开采难度等③。一方面使其他竞争者望而却步，另一方面使自己能够以尽可能低的价格获得开采权。当然，探矿权人这一目的的实现，必须要相关监管者的“配合”。哪里有暴利，哪里就有腐败。矿业市场的暴利来源于采矿，而要获得采矿权，必须先取得探矿权，取得探矿权成为这些攫利者的必然选择，那些掌握探矿权准入资格决定权的人就成为他们主要的“公关”对象。于是，矿产资源配置市场转换为寻租市场，而将政府视为一种相互竞争的利益集团通过一定的方式达到均衡的政治市场[5]18。

四、探矿权出让制度的完善

（一）完善探矿权准入主体资格制度

探矿权不仅是一种财产权利，同时也具有公共利益性质，由谁探矿以及探矿主体要符合何种资质一直以来存在不同主张，特别是近年来探矿市场的一些乱象更加引起人们的反思。一种主张认为，应该回归由国家委托国有探矿单位统一探矿的模式。其理由主要有二：一是国家矿产资源的种类、储量及分布情况等属于国家主要的战略情报信息，商业化的探矿容易造成国家秘密的泄露。根据《国土资源管理工作国家秘密范围的规定》规定：“公开或泄露后会引发严重的外交纠纷、边界争端的矿产资源调查和为国防建设和军事目的服务的探测工作情况”属于国家绝密级秘密。为了防止国家机密泄露，应该由保密制度更完善和保密纪律更严格的国有勘探单位进行勘探；二是当时探矿权市场化的原因主要是国家财政资金的不足不得已的选择，现在国家越来越富裕，完全有能力承担勘探的资金投入。同时，国家实行矿产资源的统一勘探，可以更加准确地掌握各种矿产的储量、分布和开采信息，在采矿权的转让中可以更加准确地确定采矿权价格，实现国家矿产收益的最大化，勘探的投入可以同时收回。另一种主张认为，矿产勘探应当继续坚持市场化的方向。他们认为，当时引入市场机制的原因一是实现探矿投资主体的多元化，解决国家财政投入不足的问题，另一方面督促国有勘探单位进行体制改革，解决人浮于事和国家勘探投入浪费的现象。

笔者认为，国家已经从法律和制度上确立了探矿权市场化的方向并且建立了比较完备的运行规则，因此，除了涉及国家安全的矿产资源的勘探应当由国家指定的勘探机构完成勘探外，其他领域应当继续按照市场化方式进行探矿权出让。当然，市场化并不意味着要通过招拍挂实现。对于国有勘探单位由于长期无偿找矿，没有资金的原始积累，缺乏财力参与探矿权竞价的现实，一是可以采取由财政拨款，对没有形成矿产地空白区的探矿权通过协议方式授予探矿权；二是对部分国有勘探企业进行改制，通过市场化运作，通过探矿市场获得探矿权。

面对探矿权市场日益增多的恶意 “炒矿”，蓄意进行掠夺性勘探和破坏环境的现象，法律应当严格规定探矿权主体的准入资格。笔者认为，个人由于技术能力和风险承担能力的不足，而探矿投入越来越高，探矿技术难度越来越大，法律应当禁止个人获得探矿权④。对于企业获得探矿权的，除了规定维持探矿所需要的资金要求，更为重要的是对探矿权人的人员技术要求，除了规定相应的从事勘探的技术人才外，对于安全、环保、生态保护等方面的人员和技能也要做出严格的准入规定。同时，对能源矿产、金属矿产和非金属矿产的探矿权准入条件进行分类规制，在确保能源矿产探矿权准入条件不降低的情况下，适当提高金属矿产的准入门槛，针对不同的金属矿产，也要制定差别化的准入标准[6]7。

（二）取消探矿权的招拍挂和探矿权人的采矿优先权

如前所述，探矿本身并不能产生收益，探矿权价值的实现在于采矿过程。不能产生收益却要支付高昂的价款取得，本身就不符合价格要符合价值的规律。

从国外的立法看，许多国家也实行探矿权的有偿取得，美国、澳大利亚、巴西、越南、土耳其等国对于已经通过普查确定矿产储量的矿区，可以通过招标出让[7]38。澳大利亚的探矿权依申请人申请而授予，但申请人申请探矿权时，除了一次性缴付申请手续费外，每年还要按照探矿面积缴纳租金。政府在征收上述费用后并不纳入政府财政腰包而是要用于探矿权的专门管理。尽管有些国家通过采取市场竞价方式出让探矿权，如美国将价值高、面积大的石油、天然气等矿藏矿业权以市场竞价方式出让，可以确认同时取得探矿权和采矿权。根据美国法律规定，对已获得勘查权的公司，只要严格遵守协议条款，一旦找到和探明矿产后可通过办理一定的手续直接转入开采阶段，不需重新申请或投标[8]83。这与我国探矿权竞价取得有显著的区别。

可见，对探矿权招拍挂不符合探矿权的性质，也违反经济规律。如何设计探矿权的取得制度呢？笔者认为，探矿权的获得可以采取三种方式：一是国家指定；二是协议出让；三是竞价获得。如前所述，对于涉及国家战略和安全的矿产资源的勘探应当由国家指定国有勘探单位进行勘探，如核矿资源、稀土资源等。协议出让的主要适用于以下矿山勘探：一是对《矿产分类目录》规定的第一类矿产地，并且未开展矿产勘查或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产的区域的探矿，因为其投入大、风险高，为了保护探矿权人的合理利益，以合理的价格协议出让有较强技术能力的勘探人更加公平；二是矿产资源条件有限的矿山，其勘探投入大，真正的收益只有在矿产的开采阶段，可以采取协议出让。协议出让的探矿权采取 “申请在先”即先申请先依法登记的勘探人取得探矿权，鼓励国有地勘单位申请探矿权，快速实现找矿突破[3]78。对于那些已经通过前期矿产普查确定有丰富矿藏的矿区的探矿权出让，可以竞价取得。

对于竞价出让探矿权的，不能按照原来以出价高低作为获得探矿权的标准。在具体制度设计上，首先应当废除探矿权人的优先采矿权。在原来的招拍挂竞价获得探矿权的制度规定下，许多探矿权人之所以明知探矿没有收益的情况下而不惜高价获得探矿权，其根源在于可以利用对矿产资料的信息不对称等优势，通过其作为探矿权人的采矿优先权低价获得采矿权，从而达到获得采矿过程中的暴利。这是造成真正从事探矿的企业无法获得探矿权，而资金实力雄厚的攫利者排挤其他探矿人获得探矿权最终获得采矿权，通过采矿获得暴利的原因。

因为探矿的价值要通过采矿体现，对探矿权人的收益应当通过采矿权中的分成实现。这样可以减少探矿权人的投资成本，使其资金更有效地投入探矿之中。准备参与探矿权竞价的探矿人对已经通过前期矿产普查确定有丰富矿藏的矿区的采矿收益已有合理预计，因此可以根据自己探矿过程需要支付的成本在探矿权的竞价投标中确定合理的采矿收益分成比例。国土资源管理部门可以以相对要求在采矿中要求分成比例低的投标人作为探矿权的中标人。这样既可保证国家的矿产资源收益，也可使探矿权人获得合理的投资回报。要保证这一新制度的实现，必须在采矿权的出让中取消探矿权人的采矿优先权，将采矿权进行公开招投标。探矿权人与其他的采矿人一样可以参加采矿权的竞标。当然，对于探矿权人已经完成矿产勘探，但由于国家矿产开发战略的需要短时间不进行开采的矿区的探矿权人，应当设立合理补偿制度或者由国家协议购买探矿权人的探矿成果，以保证探矿权人的合理投资收益。

（三）完善探矿权资产管理

所谓探矿权资产就是探矿权人在完成规定的勘查程序，探明资源储量类别、数量、赋存条件等，达到可计量、可评价、可转让、可开采程度，就成为探矿权人可确定的存量资产[9]37。所谓探矿权资产管理，就是在既有的技术经济条件下对勘探形成的矿产资源资产进行综合评价与评估。探矿权资产管理主要包括探矿权产权登记、探矿权价值评估。

探矿权产权登记是对探矿权确权的过程，通过登记可以明确探矿权的权属关系，防止权利人绕开管理机关进行探矿权非法转让。由于探矿权转让需要缴纳一定的税费，当事人为了逃避这一义务，往往以股权转让的名义行探矿权转让之实。对一般的企业来说，股权的财产范围较广，但对于探矿企业来说，探矿权是其主要资产，因此，立法应当规定，探矿企业转让股权的，必须同时进行探矿权变更登记。

探矿权作为财产权，必然有其价值体现，但是其价值具有动态性。因此，如何用合理的评估标准进行价值评估在探矿权的管理中尤为重要。我国到目前为止，对探矿权的评估还没有统一的评估方法和评估标准，不同的评估机构对同一探矿权权价值评估结果的差异很大。这是造成我国探矿权出让中腐败现象频发的主要原因之一。应当说，探矿权评估中的评估因子多，而且各种评估因子的参数变化大，要设计一套完整的评估方案确实存在很大难度。但是难度大并不代表标准不能统一，实际上只要对变数大的评估因子进行专门处理是能够形成相对可靠的评估标准的。因此，设计一套通用的相对科学和公平的探矿权评估标准是防止探矿权国有资产流失的当务之急。

注释：

①尽管《矿产资源法》和地方法规都对设立矿产勘探公司要求有相应的技术条件和技术人员，但缺乏明晰而强制的规定，更多的是强调对资金的规定，对于不能达到相应技术要求的勘探主体缺少责任追究规定。

②应当说探矿权人获得采矿权的，可以继续利用探矿中修建的临时建筑和临建道路，减少一部分机器设备的转运成本，确实可以节约许多经营成本。同时，在探矿的过程中与当地建立了较好的政企、社企关系，可以减少采矿过程中关系协调的摩擦。笔者在湖南怀化调研的过程中，一个煤矿勘探开采企业认为勘探完成后可以取得开采权，因此，与当地村集体签订了长时间的临时用地协议，同时修建了用于开采的各种设施。后来由于各种原因并没有取得采矿权，但是由于与采矿权人无法达成补偿协议，致使采矿权人长时间无法进行开采。

③实际上，这种情况是现实存在的。一些矿山企业之所以在探矿权的招拍挂竞价中，甘愿冒风险高价获得探矿权，其最终目的是通过低价获得采矿权而实现其获得暴利的目的。

④从最近几年个人获得探矿权的结果看，许多都是权力变现的结果，多数以转让探矿权获利为目的，无心也无力真正地探矿。

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