铜陵社区模式研究

张曦

（安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥230601）

当前我国正处于社会转型时期，社区功能的发挥对于维护社会稳定、构建与市场经济发展相适应的社会结构和社会事业格局具有重要的意义，社区建设迫切需要取得突破和进展。社区体制改革是整个社会体制创新的重要组成部分，作为社会体制的基本单元，其建设成效直接关系着亿万社区居民的切身利益和生活幸福指数。随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，城市社区的稳定与发展成为社会稳定与和谐建设的重要保障。在当前我国城市社区建设仍处于发展与完善的过程之中的背景下，为进一步深化社区建设，全国在大范围内开展社区改革。

一、“铜陵模式”的提出与内涵

基于全国大力推行社区改革的现状，社区改革已是必然趋势，国内的各大城市的社区管理模式也相继展开。最典型的是1995年提出并实施的“上海模式”——“两级政府，三级管理，四级网络”体制，这种体制改革的重点在于强化街道和社区所进行的第三级管理，广泛地应用于北京、石家庄等城市。除此之外，我国还存在其他例如沈阳模式、青岛模式、江汉模式等城市社区管理模式，他们都是建立在本地区的实际情况基础之上而提出更合理的管理模式来促进社区的大发展。

安徽省铜陵市是安徽省面积最小、人口最少的地级市，下辖三区一县，总面积1 113平方公里，总人口74万。随着社会的发展，铜陵市的三级社区体制在社区运行中的弊端越来越明显，街道办事处和社区工作站在社区管理运行中机构类似、功能雷同、职能重叠，在提高了成本的同时反而降低了效率。铜陵市传统行政化的社区体制已不能适应社会发展的需要，另一方面，社区居民关于弱化社区的行政色彩，增强社区自治的愿望也越来越迫切。

在全国社区改革的时代背景和铜陵自身面临社区体制困境的现状下，为创新城市社区管理和服务新模式，积极探索建立适应城市经济社会管理的新体制，安徽省铜陵市全面启动了社区综合体制改革，探索出了区直管社区的“铜陵模式”，掀起了我国社区改革的一个高潮，在改革模式上开创了先河。

图1 铜陵社区模式结构图

“铜陵模式”是指铜陵开创的区直管社区的城市基层社会生活框架的改革模式，是一次城市社区综合体制的模式创新。其基本方向是减少层级、强化自治，核心是撤销街道办事处，成立大社区，变“区、街道、社区”三级城市基层管理体制为“区、社区”两级服务形式（如图1），通过减少街道这个管理层级，强化居民自治功能，提升为民服务水平。

二、“铜陵模式”的特色与经验

（一）撤销街道办事处，减少行政层级

实现管理结构扁平化是提升我国城市基层社会建设的重要方向。铜陵市铜官山区自2007年7月起撤销街道办事处体制，把城市管理模式由原来的“市、区、街道、社区”四级变为“市、区、社区”三级，直接实行“区直管社区”的城市综合管理体制，减少了行政层级，实现城市基层管理体制结构的扁平化。在我国存续了59年（1954年12月《城市街道办事处组织条例》的颁布从法律上确立了街道办的合法地位）的城市街道办事处对基层社会建设的进步发挥了重要作用，但随着我国经济社会快速发展，街道办事处体制已成为城市基层社会建设提升发展的体制性障碍。因此，从长远来看，街道办事处这个行政层撤销，特别是在中小城市是个必要的方向，而且“铜陵模式”体现了在加强基层服务和民意反馈方面、组织构建方面、改革整体推进方面和公共服务方面的可行性。

（二）建立社区组织管理新体制

铜陵社区管理服务管理体制改革后在新组建的社区内建立“社区党工委、社区公共服务中心、社会组织”三套班子共同服务社区居民，一定程度上预示着中国城市基层社区建设开始进入社区组织体系建设和基层政权体制改革互联互动的发展阶段，将中国城市基层建设引入一个新的发展阶段。网格化管理。将改革后的大社区划分网格管理，一位社区工作者对应一个网格，一个网格大约涵盖300户居民［1］。高效率划分网格，一人一网格，职责相应，有序管理。“AB岗”。社区工作者身兼A、B两岗工作，A 岗为改革前的坐班本职工作，B 岗为新的网格工作。每天一次走访或调查，或采集住户信息，或反馈住户意见，努力实现服务多元化、精细化、规范化、个性化。建立楼栋长、网络信息服务平台等，实行为我们提供了在社区管理方面的一些很好的经验。

（三）社区自治效果显著

撤销街道，社区居委会直接对接居民，层级减少，最直接的改革效果就是办事效率的提高，这点几乎是所有居民最认同的、评价最高的直接改革成果。此外，改革之后资源配置向社区集中，居民自治得到强化，居民服务需求得到满足，管理成本下降的同时效益提升，社区工作队伍在一定程度上得到优化，专业认同感也得到加强，党的基层执政得到巩固等。

（四）强化居民自治，变“为民做主”为“让民做主”

其改革经验在与铜陵类似的中小城市值得推广，健全社区居民代表大会、居民和党代表议事委员会等各项制度，社区事务采取社区听证会、居民代表会议等方式集体讨论决定。在社区服务中心建立多个社区服务站，扩大服务范围，接待居民来访来问，为居民办事解疑。鼓励居民积极参加各类社区社会组织与各项志愿服务工作，开展职业技能培训、帮扶帮困、维护社区治安等，加强精神文明建设，提高社区认同感，增强社区团结。这些都是铜陵好的经验，在一些中小城市，特别是情况与铜陵相似的，可以借鉴铜陵模式的改革经验。

三、“铜陵模式”的困境与局限

（一）社区定位不明确

各种权责关系有待理顺，这里有市与城区权责关系、城区各个部门权责关系等等。就目前看来，因为很多权责不明确，不仅给居委会工作人员加大工作压力，影响办事效率，而且一旦出现状况还要承担不必要的责任，既给工作人员带来困扰，也影响服务质量。

我国的社区建设是典型的政府主导的强制性制度变迁［2］，大社区的体制改革使社区一下子承接了很多社会职能，但是政府仍基本上控制居委会干部的任免和财政来源，居民参与度不高，可见人、财、物、决策权的指向都或明或暗地指向政府，使得社区没有能力去履行这些职能，而有些政府性的职能则根本就不应该是由社区来履行的，只会增加社区的负担。

（二）去行政化困难

行政化色彩依然较多存在，自治机构建设仍未成型，居民代表大会、居民议事会等自治组织还未规范。这与社区的性质、各项资源的来源有着密不可分的关系，社区管理机构属于政府派出机构，而其经费又多来源于政府，这就无法避免带上行政化的色彩。比如对社区各项事务实行准入制度，从表面上看，建立社区准入制，同居民自治的目标是一致的，但这个制度的建立，同样面临着两个矛盾：一是是否将准入权完全归于社区，由社区决定准入制的内容；二是准入制是政府及有关部门制定的，这种准入制度本身就是一种行政强制性行为。在这样前提下社区居委会的拒绝权根本不能落实，这样的准入制从某种意义上来说是政府对自治权的又一个行政干预。

（三）工作者队伍建设有待提升

首先数量少而工作量大，改革后，服务对象数量扩大，由原来的小居委会到现在的大居委会，居委会辖区3万多人，小一点的将近2万人，但是工作者数量基本不变，有的还有减少的现象。工作者做好A 岗本职工作的同时，兼任B岗网格员，登门上访居民，负责日常巡查和综合信息采集等工作。其次质量不高，干部队伍薄弱，专业社工少。虽然铜官山区搞了很多干部培训，设法改进社区工作者的工作条件和手段，但科班出身的专业社工基本没有，无法满足居民日益增长的需求。最后留不住人，由于身份编制、待遇以及环境等问题，大学毕业生进入社区后，拿不到与物价比例相当的工资，有时就连政府承诺的工资也不能如约拿到，极大地挫伤了他们的积极性，很多大学生在工作一段时间后就会选择离开。

（四）改革自身的局限性

铜陵的改革模式是基于铜陵特殊自然地理、人文历史条件而设计的，这一尝试的初步成功很大程度上归功于铜陵特殊的条件。所以，在某种程度上，铜陵模式只适合国内与铜陵市市区情况相似的中小城市。

铜陵市主城区10个街道61个社区整合为23个社区，服务半径大大扩大。改革对于居委会办事处附近居民无疑是巨大的便利，但对相对较远的居民来说，路程变远，交通不方便，特别是来居委会办事的一般是老年人居多，这一方面显得尤为突出。同时，铜陵撤销街道办是全国第一个吃螃蟹的地级市，在除铜陵以外的全国范围内，尤其是大城市，仍保留街道办事处，这种改革造成的与其他地区不同步的情况给铜陵市居民带来一些不便。

四、“铜陵模式”的发展与完善

社区改革是一个循序渐进和不断完善的过程，对于如何解决“铜陵模式”对面的主要问题——政府职权如何过渡到社区，即去行政化实现社区自治，提出以下几点建议：

（一）正确把握社区定位

对于社区的定位关系到改革后社区的性质与功能，必须改变目前社区履行类似乡镇职能却不是政府的现状，赋予社区自治的角色定位，而公共服务中心作为政府派出机构但又不明确的身份困扰也亟待解决。进一步理顺市与城区之间的权责，要将权力与职责关系理顺［3］，使不同层级、各个部门权责明确，相互协调，为社区自治提供宽松环境。

合理划分社区改革后社区所承接的职能，将本该由政府履行的职能交归区政府，积极履行社区所具有的社会性职能。同时通过从人、权、财三方面对社区赋权，使社区具备能够履行其职能的能力。在服务下移、职能转变的过程中创设多元主体公共制定社会政策的环境，尽可能地拓宽公众参与社区事务的渠道，实现政府与社区分离。

（二）正确对待改革中的行政化问题

在中国目前的体制下，社区建设要想完全去行政化根本没有可能，因为我们社区建设的大部分资源来自政府，所以社区中不可能完全去行政化。我们所要关注的是尽量减少行政化，为减轻行政化建立相应机制，在政府和社区自治中找到一个最佳的结合点，使政府既不包办又不撒手，居民既享受优质公共服务又满足各项自治需求。

（三）加强社区自治能力建设

自治系统与自治能力是社区居民自治管理的双翼，二者缺一不可，前者是硬件上的加强，后者是软件上的提高。铜官山区改革自治系统在建立网格化管理、网络服务信息交流平台、AB 岗工作等方面卓有成效，但居民代表大会、居民议事会议、居民听证会制度等还有待健全。

自治能力就是社区工作者队伍建设与居民教育的结合。铜陵市社区工作者素质亟待提高，这不仅对铜陵来说是这样，对所有社区改革都是必要且重要的。加大人才引进力度，根据物价涨幅合理提高工资水平，吸引专业社工，为社区建设与服务注入新鲜血液。针对工作者开展各种培训活动，努力提高服务手段与技能。建议AB岗工作者分流，A 岗、B岗各有专门固定工作者服务，既减轻工作者办事压力，又提高办事效率和服务质量。做到从政策、待遇、情感三方面留人。同时也需要调动居民自治积极性和能力建设，并引进社会中介组织，开展群众满意度测评，客观评价工作者的工作业绩。

找到政府行政机制与社会自治系统的对接口，同时全方位调动社区资源参与社区建设，实现社区功能，进一步规范居民制度化参与机制和社区自治组织的运行机制，满足社区居民的物质文化与自治服务需求。

（四）发挥社会组织在社区服务与居民自治中的重要作用

积极倡导社区成立各种社会团体组织［4］，可以是文化的，可以是科技的，可以是休闲娱乐的。通过这些组织密切居民与居民、居民与社区的联系，更好地参与社区建设，达到自我管理、自我服务、自我教育的目的，实现社区服务与居民自治，有助于增强居民的社区归属感。同时注意培养专业的社会组织，为社区建设提供专业化的服务。

铜陵作为安徽省社会管理创新综合试点城市，自2012年就开始了政府购买社会组织服务的探索。特别是去年召开的中共十八大报告中强调必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。因此，政府加大购买公共服务的力度不但可以改善服务的质量和效率，同时也可以促进公共财政体系建设，转变政府的职能和角色。

五、“铜陵模式”的总结与展望

总体来说，“铜陵模式”充分厘清了社区服务概念不清、定性不准确、缺乏科学分类、资源不足等社区服务问题出现的成因，解决了社区服务中的福利性和公益性服务不足、经营性服务喧宾夺主、专业化程度不高、服务质量不高、社区服务中心角色尴尬等问题。同时，“铜陵模式”的最大特色在于他并不是单单地在原有的职能机构中进行职能的调整与优化，而是大胆改革创新，创造性地拆除了街道办这一层职能机构，而由大社区直接来管理小社区，这不仅缓解了原有社区存在的问题，而且也大大地缓解了政府职能机构冗杂、职能不明确这一现象。

虽然铜陵的社区体制改革还有待完善，但其减少管理层级、强化社区自治的大体方向基本符合社区自治这一基层社会管理改革的方向，也基本实现了改革初步预期目标，因此备受全国各地的关注。在铜陵社区改革获得成功之后，安徽省其他市也借鉴铜陵的改革在社区体制创新上进行了探索，相继选择一些社区作为社区体制改革的试点，在实践中积累经验并逐步推广。

铜陵社区改革的经验虽然值得推广，但是其效果在大城市、中心城市、逐步城市化的农村以及城乡结合部等不同的地区是不一样的，“铜陵模式”更加适合在中小城市进行推广和实践，而具体到各个具体地区，其推广和实践的路径也大不相同。总而言之，“铜陵模式”的推广更多的是一种借鉴，各地应在结合自身实际的基础上，因地制宜地进行社区体制的改革和创新。

［1］王永香，李景平．中国城市社区管理体制改革的未来走向——以安徽“铜陵模式”为例［J］．华东经济管理，2013（3）：152－154．

［2］龙威．新时期社区行政管理初探［J］．贵州社会主义学院学报，2008（1）：44－46．

［3］孟范利．我国目前城市社区管理模式存在的问题［J］．学理论，2012（4）：29－30．

［4］陈圣龙．探路城市社区管理体制改革——基于铜陵市铜官山区“区直管社区”的实践分析［J］．安徽行政学院学报，2011（5）：61－66．