联合国：开展公共外交的大舞台

贾烈英

联合国：开展公共外交的大舞台

贾烈英

联合国是最普遍性的政府间国际组织，是全球治理的重要平台。从公共外交的定义入手，重新梳理公共外交的主体，可以把国际组织界定为公共外交的重要主体之一，并以联合国为案例，从工具、平台和主体三个角度分析联合国的公共外交的作用。放眼权利政治时代的来临，全球治理和公共外交将互为依托，相互促进。

一说到公共外交，人们总容易联想到这是政府行为，是一国政府为了自己的国家利益，针对其他国家的民众所采取的公关行为。但随着公共外交的全球化和社会化，随着公关外交范围的扩大和内涵的多样化，人们越来越质疑公共外交是政府的专利。本文拟以联合国为例，探究公共外交的应有之义以及国际组织在未来的公共外交中所扮演的角色。

公共外交的主体及其转型

关于公共外交的主体是谁，学界似乎达成了一些共识。比如我国公共外交领域的专家韩方明的定义是，一个国家为了提高本国知名度、美誉度和认同度，由中央政府或者通过授权地方政府和其他社会部门，委托本国或者外国社会行为体通过传播、公共、媒体等手段与国外公众进行双向交流，开展针对全球公众的外交活动，以澄清信息、传播知识、塑造价值进而更好地服务于国家利益的实现。公共外交领域另一位领军人物赵启正对公共外交的定义更是家喻户晓。他认为，公共外交是指政府外交以外的各种形式的，面对外国公众，表达本国国情的，意在提高外国公众对本国形象的认知度的国际交流活动。外国公众对本国的友好态度会改善外国政府对本国的外交政策。公共外交的行为主体包括政府、社会精英和普通公众三个方面，其中政府是主导，民间组织、社会团体和社会精英是中坚，广大公众是基础。这两个定义的共同之处是都认可公共外交的主体是国内本位。

在全球化和信息革命的推动下，国际体系和外交形式都处于深刻的转型中。国际关系的行为体日益多样化，非国家行为体在公共外交中日趋活跃，李华在《国际组织公共外交研究》一书探讨了国际组织在公共外交中的作用，是国内为数不多的从国际组织角度研究公共外交的成果。荷兰学者梅利森在《新公共外交：理论与实践》一书中，提出了新公共外交的概念，其中包括三个因素。首先，公共外交不仅限于国家，其他的行为体，如国际组织、非政府组织也可以进行公共外交，外交不是在以国家为中心的层次模型，而是在网络环境下进行操作的；其次，虽然公共外交的对象是国外的民众，但却不能完全与国内的民众分开，公共外交与公共事务是有紧密联系的；再次，公共外交是条双向路，国家政府需要同国外民众对话。

结合以上专家的不同观点，我认为公共外交的定义应拓展如下：公共外交是指除传统的A政府—B政府交往以外的所有的以他国民众为对象的跨越国境的相互交往，而不论这个主体是谁，这种交往既包括发生在物理空间，也包括在虚拟空间的互动，而且是双向的。

全球对话网络

国际组织是一类非国家行为体，当今它与全球公民的互动密不可分，尤其是以联合国为代表的家族，既是当今国际体系和国际秩序的体现，也是国际制度的平台和国际规范的承载者，研究它对公共外交的影响意义深远。联合国没有属于自己的人口军队和领土，但它是世界上最大的公共外交机构，经过它的日趋复杂的活动，已经编织成一个全球对话网络。谈到国际组织，人们一般从工具、平台和行为体三个角度进行研究，联合国也不例外。

首先，联合国是各种国际关系行为体利用的工具。国家用它，各种国际组织和非政府组织用它，公司、学者和普通个人也用它。

其次，联合国是各种国际关系行为体互动的平台和网络，通过联合国，国际组织和各种非政府组织相捆绑，与国际社会同呼吸共命运。联合国是最大的多边外交的舞台，纽约总部和日内瓦、维也纳、内罗毕三大办事处。笔者在1999年，作为非政府组织的一分子，也曾在联合国总部考察，倾听了联大一般性辩论，拜会了联合国副秘书长金永健、中国驻联合国大使秦华孙、公使崔天凯、驻美大使李肇星，还有在联合国专门机构工作的孙建胜、王一功等中国籍技术官员，深切体会到这一舞台的重要。因为有这个平台，冲突得以化解，合作终于实现，国际政治民主化得以推广和深化。

再次，联合国不仅是对话的网络，还是对话者，这一条对了解联合国的公共外交功能至关重要。联合国代表了现在国际组织85%的比重。其开展的活动形式总结如下：第一，联合国的决议、声明、斡旋、谴责、维和、仲裁等都是与国际社会、与联合国人民的互动方式。联合国有193个成员国，64个观察员，17个专门机构，7万多雇员，10万多维和人员，有电视、电台、网站、新闻中心、大学，它们都在各自的领域展开活动，传播信息，关注着全球公民的生存、安危、饥饿与尊严，推动着人权的实现。联合国每年的行政开支为50多亿美元，维和经费90多亿美元，巨大的资金流也意味着联合国使命的繁重。联合国因其出色的表现七度获得诺贝尔和平奖。2014诺贝尔奖得主马拉拉和萨蒂亚尔希致力于儿童权利的保护，被潘基文亲切的称为联合国的女儿，二人取得的杰出成就和联合国系统的支持引导是分不开的。第二，联合国是全球伦理价值和法理主义理念的供给者，是信息的集散地，它教会了其他行为体如何界定和捍卫自己的利益，随着新媒体的普及，这种功能更加强大。第三，联合国和各种非政府组织也形成了紧密的相互依存关系。非政府组织通过咨商建议游说等方式，在国际会议的准备阶段和会议当中能对各国民众、政府、政府间国际组织施加影响，从而使自己的理念和要求反映在官方决策和法律文件中。刘贞晔在《全球公民社会研究：国际政治的视角》一书中，有两个关于非政府组织的案例是新公共外交的生动体现。一是在裁军和反核运动中，由科学家等专业人士组成的帕格沃什运动所发挥的独特作用。他们通过体制内接触和影响决策，塑造政府决策的军控思维，促进对话与缓和矛盾，推动了国际军控公约的形成，比如《部分禁止核试验条约》和《关于限制反弹道导弹系统条约》。二是大赦国际和全球禁止酷刑运动显示了全球公民社会在设计人权议题和推动新的人权规范形成所具有的实质性影响。第四，联合国系统的国际公务员是推动公共外交的重要力量。他们秉承联合国宪章精神，忠于联合国的职守，在秘书长的领导下，专诚为国际社会服务，超然独立，不听命于任何政府或其他当局，亦不受其干涉，律己从公，唯联合国利益为重。各国驻联合国使团也利用联合国这个多边外交平台，积极地开展公共外交，影响舆论，影响民众。第五，联合国也非常重视对各国国际人才的培养，形式多样，有联合国青年大会、区域性的学者论坛、模拟联合国、人权知识培训、国际公务员培训、军事观察员培训、联合国实习方案、联合国译训班、联合国协会世界联合会举办的活动等。甚至对于来联合国总部参观的游客，也有导游陪同，详尽介绍联合国及其活动，近距离感受联合国的魅力。例如由隶属于联合国非政府组织的友善大使基金会发起的联合国青年大会，由联合国新闻署和友善大使基金会联合主办的，得到联合国协会世界联合会、联合国教科文组织、联合国儿童基金会、联合国环境规划署和联合国友好理事会等机构大力支持的世界性青年大会，大会每年8月在美国纽约联合国总部召开，吸引全世界70多个国家和地区的千余名青年（16—26岁）参加。大会通过参观联合国总部、参加志愿者工作和参与模拟联合国会议等一系列活动，帮助和鼓励青年培养世界公民意识，积极投身公益事业，建立“立足本国，关怀世界”的国际观，传播联合国千年发展目标方向，甄选全球青年领袖，并奖励各国在人类生存和世界发展方面做出突出贡献的优秀青年组织和个人。第六，联合国大力推动文化交流，推动文明与宗教对话，弘扬联合国宪章精神，致力于人类权利政治的实现，具体形式有哈马舍尔德图书馆、画展、音乐会、礼品展、饮食节、语言日等。例如服务于世界范围内的跨国企业公司、团体和其他组织间的国际性友好交流的国际非政府组织联合国国际友好交流协会，其会员来自于世界范围内的优秀的企业家，知名品牌公司，著名经济学者，文化传播使者，知名艺术家以及各领域的知名学者专家。

全球治理与公共外交

当前，随着全球化的加深，全球性问题日益凸显，任何一个国家都无力解决全球性问题。国际金融危机的深层次影响还未消除，贫困等全球性问题仍未解决，地区热点此起彼伏，恐怖主义、网络安全等非传统安全威胁上升，维护世界和平、促进共同发展依然有很长路要走。在此背景下，国际社会对联合国的期待上升，联合国肩负的责任也更加艰巨，联合国的作用只能加强而不能削弱。

在联合国成立70周年之际，2015年9月，习近平主席在纽约出席联大一般性辩论时发表讲话，明确表示了对以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系的支持，这种支持既有人、才、物的支撑，更有理念上的认同。10月12日，中共中央政治局就全球治理格局和全球治理体制进行第二十七次集体学习，联想到十八大报告中两次提及全球治理，可见中央对全球治理的重视。

冷战后的世界，出现了许多全球性问题，这些问题跨越国界、超越国别对整个人类形成威胁。联合国尽管历史上屡被诟病，但其合法性无可替代，国家、非国家行为体都可以和联合国一道，共商解决全球性问题的大计。由于现在国际体系本质上仍处于威斯特伐利亚时代，民族国家不会很快消亡，人们的认同分散给了国家和非国家行为体，人类命运共同体的意识没有形成，所以公共外交任重而道远。如何把地球村公民的意识唤醒，形成地球兴亡、人人有责的观念，是联合国的重要使命。这方面以国际组织为主体的公共外交，和以世界公民为主体的公共外交就像一枚硬币的两面，同等重要。

贾烈英：北京语言大学国际关系学院院长、联合国研究中心主任。