联合国与公共外交
2015-12-03郑启荣
郑启荣
联合国与公共外交
郑启荣
随着国际舞台上国家作为唯一行为体局面的被打破,作为国际关系独立行为体的主要国际组织,在其发挥作用的过程中也越来越重视以“公共外交”的方式,与各国非政府的团体及民众的交流,增进相互信任与理解,争取各方的支持和帮助。在这一方面,联合国做了大量卓有成效的工作。
联合国特性:公共外交行为体与平台
诞生于第二次世界大战胜利的凯歌声中的联合国是当今国际体系中代表性最强、规模最大、活动内容最广、最具权威性的国际组织,在国际事务中发挥了重要的作用,其所做出的贡献和成就为国际社会所公认。
联合国作为一个政府间国际组织,虽然不是“世界政府”,只是其成员国政府及其代表发挥作用的多边机制,在联合国各项工作中,成员国政府起了主导作用,联合国工作离开了成员国的支持就无法开展。但是,由于国际社会的无政府性质,联合国的许多工作因成员国间的分歧与矛盾而难以推进,而且,随着全球化的深入发展,许多具有国际性乃至全球性的新问题开始凸显,单纯依赖国家政府提供解决问题的资源已无法满足需要,联合国的工作在继续争取成员国支持的同时,必须寻求全球各阶层民众及团体的支持与帮助。因此,联合国高度重视与民间社会的交流与合作,积极开展各种形式的公共外交。
不仅如此,联合国也是成员国开展公共外交的一个重要平台。国际组织的存在使得世界各国有了举行会晤、进行交流、表明立场、提出问题、消除分歧、化解矛盾、增进了解的畅通渠道。在形形色色的国际组织中,成员国不论大小、强弱,都可以发出自己的声音,阐述自己的看法,为国际社会在全球性问题和一些热点问题上达成共识奠定舆论基础。联合国在这方面发挥了极为突出的作用。以联合国为中心的多边外交和公共外交是其成员国外交不可或缺的组成部分,许多成员国都积极利用联合国这一世界大舞台,向世界展示自己的形象,广交朋友,使世界更好地了解各自政府和人民的主张,增强自己的国际影响。同时,各成员国还借助联合国讲坛,倾听来自世界各国,包括各国人民的呼声,开展各层面的交流,这样做有利于本国在纷繁复杂的国际事务中给自己及所应采取的外交政策做出正确的定位,并发挥自己在国际事务中的影响力。特别对于小国来讲更是如此,联合国提供了很好的平台,每年联合国大会的一般性辩论给成员国提供了平等讨论国际问题的机会。各国代表均可利用这一平台表达自身关心和关切的问题,阐明立场和观点,发出呼吁和倡议。一般性辩论也是各国坦率沟通、汇聚共识的重要场所,从而达到促进各国人民增进相互了解,共同应对困难和挑战,共建美好未来的目的。
机构设置使公共外交组织化
为了加深公众对联合国的了解,提升相互信任与尊重,促进各界对联合国的支持,联合国在其机构设置及功能中做了专门的安排。
第一,日益活跃的非政府组织因其具有的广泛代表性,以及与民间社会的紧密联系,一直是联合国开展公共外交的重要对象。联合国高度重视国际非政府组织的作用,双方的合作关系已机制化。联合国宪章第71条规定:“经济及社会理事会得采取适当办法,俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。”这项规定为联合国和非政府组织的合作提供了法律依据。1968年和1996年,联合国分别通过1296号决议和1996/31号决议,进一步完善了与非政府组织包括国际非政府组织发展关系的规定。根据规定,非政府组织包括国际非政府组织可以申请取得在联合国经社理事会的咨商地位,获得咨商地位的非政府组织或可指派列席经社理事会会议的代表,在会上陈述意见,对会议的议程提出建议;或可派代表列席有关会议,提交书面发言;也可提供实用性咨询的非政府组织。联合国设立了与非政府组织联络处向广大参与者提供战略信息、分析和支持,使用其独有的召集及组织能力,加强多方利益攸关方之间的对话和联盟建设。对话和联盟建设的议题包括文化和教育、人权、和平与安全、环境、经济与社会发展、健康、人口等,均是与各国人民利益相关的问题。
随着合作范围的逐步扩大,享有经社理事会咨商地位的非政府组织呈逐年上升趋势,2007年共有3052个非政府组织享有咨商地位。到2013年,享有咨商地位的非政府组织已有3900个。在规范化机制的保障下,国际非政府组织与联合国的合作日益活跃,遍及各个领域,从经济发展到社会发展,从环境保护到人权保护,从难民救助到人道主义救援,甚至一直为安理会独掌的安全领域也都有着非政府组织的介入。这种合作进一步增进了联合国与普通民众的联系,既让各国民众更深入地了解联合国,也使他们有机会参与联合国活动,支持联合国。
第二,联合国设有专门的新闻部,致力于通过与不同层次的听众互动与合作,向全世界传播联合国的理想和工作,支持和平、发展和人权事业。新闻部内设的新闻和媒体司为联合国的优先事项和活动制作并发布新闻和信息,它与媒体机构和其他特定观众的建立伙伴关系。它帮助和支持记者及新闻机构报道联合国的工作。新闻部还设有外联司,通过组织以联合国重要事务为主题的特殊活动及展览、为发展中国家记者提供年度培训项目,以及与公有、私营部门发展伙伴关系,进一步推广联合国的目标,鼓励和引导公众支持联合国的宗旨和活动。联合国学术影响是联合国新闻部外联司开展的一个项目。联合国学术影响的会员资格向所有授予学位的高等教育机构或同等机构,以及致力于研究的机构开放。学术影响促成高等教育机构和联合国的合作,在共享的学术界社会责任文化中,通过活动和研究,进一步实现联合国的目标和使命。
联合国还设立了电台和电视频道为媒体组织和个人提供联合国新闻和专题报道,根据联合国议程上的一系列重要议题和专题推出相关电视节目和视频报道及语音广播服务,对联合国在世界各地的工作进行报道。
第三,联合国积极争取青年的理解。青年是世界的未来,是让世界的今天和明天都更加美好的生力军,因此联合国努力帮助学生了解联合国的工作,并为此提供各种资源。联合国专门设立了秘书长青年问题特使。联合国秘书长青年问题特使的工作受《世界青年行动纲领》指导。该纲领主要涵盖四个首要工作领域:参与、倡导、合作与和谐。青年特使提倡解决青年人的发展需求和权利问题,让他们更多参与联合国的工作,以及更进一步了解联合国为他们所做的工作。
联合国还在世界范围大力推广模拟联合国活动,开设模拟联合国讲习班,旨在帮助学生和模联指导教师基本了解联合国大会的议事规则等,让公众,特别是青年学生了解真实的联合国谈判进程。
联合国儿童基金会开设了青年之声网络平台,青年人在此可以更多地了解影响他们生活的议题,并和全世界上千人分享自己的想法和意见。青少年还可以讨论如教育、环境或者暴力冲突等社会问题,获取更多有关艾滋病、健康或人权的信息。
联合国教科文组织青年论坛是联合国教科文组织青年计划的重要组成部分。自1999年成立以来,该论坛就为青年提供了一个创新性的持久机会,可以与联合国教科文组织进行对话,决定和指导组织的工作方法,向会员国表达自己的观点和关切,培养了学生们对联合国的兴趣。
此外,联合国的专门机构,如教科文组织、世界卫生组织、国际货币基金组织、国际原子能机构等在推动世界各国和平与安全、经济和社会发展的同时,也成为各成员国进行各领域全球治理与公共外交的重要平台。
联合国官员广泛开展公共外交
联合国秘书长是联合国的最高首长。在世界各国面前,联合国秘书长往往被看作联合国的象征。秘书长十分重视与各国民众的对话交流,以增进各国民众对联合国及其本人工作的支持和理解。仅以第八任秘书长潘基文为例。自2007年担任联合国秘书长以来,他在开展“公共外交”方面身体力行,做了大量工作。2011年10月26日,潘基文在于纽约总部举行的非政府组织会议上表示,他担任秘书长以来学到的最重要的经验之一就是合作伙伴关系的力量。各国政府凭自身的力量难以应对多重挑战,社会运行的新模式是联盟与合作伙伴关系,各国政府同非政府组织、商业界、慈善团体、联合国和其他国际机构一道努力,将能够实现人类共同目标的每一个方面。2012年7月17日,潘基文抵达北京,开始其第二个任期内的首次访华并出席19日至20日在北京举行的中非合作论坛第五届部长级会议。当晚7点半,潘基文就做客新浪微访谈,与中国网民互动交流,创下了外国政府或国际组织领导人的访华“第一例”。潘基文称,社交媒体让公众更好地了解联合国。此外,潘基文还通过微博这一平台来宣示他的政策和观点。2013年6月14日,潘基文宣布联合国官方微信号正式启动,他希望“联合国微信号能让很多中国人了解到联合国的新闻和最新动态,理解联合国为什么至关重要”。潘基文通过微博与网友交流,是一种公共外交行为,在很大程度上颠覆了传统联合国秘书长的外交形式。
联合国各级官员也都十分重视开展“公共外交”。2014年3月6日,联大主席阿什在“女性、青年和公民社会对2015年后发展议程的贡献”问题高级别活动开幕式上致辞指出,要想确保2015年后发展议程获得国际社会的普遍共识,我们必须欢迎所有利益攸关方的贡献,在平等、包容和广泛参与的基础上听取全球各地民众的呼声,以公开、透明、合作及负责的方式确保实现“我们共同期望的未来”,而女性、青年和公民社会将在其中发挥关键作用。阿什同时表示,如果没有各个界别公民社会组织的参与和支持,各国政府也难以兑现实现“更平等和可持续明天”的承诺,因为它们在制订发展议程、确立优先事项、监督落实情况和确保透明问责方面发挥着不可替代的作用,而且是保护人权、保障言论自由、预防暴力和性别不平等、提供发展援助等关键行动的得力助手。
联合国:全球公共外交的大平台
2005年4月23日、24日,联合国大会举行了有史以来的第一次与公民社会的对话会议,成员国代表听取了非政府组织和私营部门对9月份召开的世界峰会要决定的议题的意见。来自公民社会的大约1200名代表出席了会议,其中200人发言,就峰会要讨论的发展、安全、人权和联合国改革这四大主题发表了看法。联大主席让·平说,这次对话对峰会的成果非常重要,他强调,公民社会及私营部门是国家的一个重要组成部分,他们是真正的伙伴,他们与政府的工作互补,他们参与推动社会的整体发展,期待着公民社会就应对人类所面临的重大挑战提出他们的建议。
联合国常务副秘书长弗雷谢特和非政府组织会议主席布洛姆都表示,这次对话是联合国与公民社会合作的一个里程碑。安南秘书长根据一个名人小组的报告还建议,联大每年开会前都与公民社会展开对话。
联合国“学术影响力”项目于2010年11月18日正式启动,旨在通过加强联合国与世界各地高等教育和研究机构的合作,宣传和推广源自《联合国宪章》的十项原则,范围涉及人权、文化、可持续性发展和解决争端等领域。潘基文秘书长在活动发起仪式上指出,自联合国创立以来,学术界就一直在积极支持联合国的各项工作,通过加入“学术影响力”全球倡议,学术界能够将这种合作关系进一步正式化,从而产生更大的影响。目前全球已有来自90多个国家500多所高校和研究机构加入该项目倡议。
近年来,随着作为社交网站重要渠道微博的普及,它也正在成为一些国家政府或国际组织推行公共外交的重要平台。联合国于2010年3月在新浪开通了官方微博,至2015年10月,已有740多万粉丝,发布微博42000多条。微博既宣传了联合国,让民众了解联合国的工作情况,又拉近了民众与联合国的距离,起到了很好的公共外交效果。
当前,全球治理正处于一个关键时刻。进入新世纪以来,全球问题更加凸显,全球治理更加迫切,而相应的治理机制却面临严重的失调,作为全球最主要的国际治理机制,联合国的地位与作用面临着严峻挑战。作为当今世界上应对全球问题所需多边合作的最现实和最合法的组织,世界比任何时候都更需要联合国。从全球性问题覆盖的空间来看,联合国是最适合讨论这些问题的场所及解决这些问题的合作机制。联合国作为一个国际组织,与国家及非国家行为体都有某种天然的联系。联合国组织依据宪章,承担了非常广泛的重要使命,在协调国际社会众多成员的行动,这种独特的角色能够起到国家或者非国家行为体所起不到的作用。联合国应利用自己这一独特的身份,加强公共外交,增加各国民众对自己的了解,凝聚各方面力量,推动国际合作,扩大自己的影响力,以真正发挥其在全球治理中的核心作用。
郑启荣:外交学院教授。