美国削减PM2.5法律机制评析

范纯　杨博超

摘要：PM2.5对健康和环境有严重危害，已成全球性环境问题。上世纪90年代中期至今，美国形成了削减PM2.5的法律机制。该机制以准据法、标准法、实施法、相关法、地方法组成的法律体系为基础，以命令统制型环境行政管理为主要构成，以司法的频繁介入为纠偏和保障，以判例法与制定法的相互配合为回应，形成了“命令统制为主、经济刺激为辅、司法纠偏为补”的多元削减模式，彰显出合目的性、灵活性、实用性等特征。因实行广泛而严格的规制方法和技术性手法，在联邦制定法上具有划时代意义。但是，该机制过于重视效率而损害公平，过于重视市场方法而出现环境非正义事态，司法介入往往受政党掣肘而陷入法律工具主义漩涡，为各国的PM2.5法律应对提供了经验和教训。

关键词：美国 PM2.5 法律机制

中图分类号：DF468 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2015）06-0066-11

上世纪90年代中期至今，美国形成了削减PM2.5的法律机制。该机制由体系完备、层次分明、内容明确具体、可操作性强的法律规范为规制，以最新科学知见和技术性手法为依托，以社会推动和国家推进的有效互动为动力，以判例法与制定法的相互配合为回应，形成了一套“命令统制为主、经济刺激为辅、司法纠偏为补”的多元削减模式，彰显出合目的性、灵活性、实用性、可持续性特征。该机制受外部环境影响尤其是政党环境政策的干扰，在跌宕式运行中取得一定的成绩。

一、PM2.5的产生与危害

PM2.5是指大气悬浮颗粒物中粒径在2.5μm以下的微小颗粒物。PM2.5分为从源头直接排放的一次粒子和在大气中因光化学反应等而生成的二次粒子。PM2.5分为自然起源和人为起源。自然起源的PM2.5，有来自土壤的土壤粒子、海水蒸发的海盐粒子、火山爆发排放的火山灰、荒野燃起的烟雾等。人为起源的PM2.5，有锅炉等排放的烟尘、土石破碎设施排放的粉尘、汽车和船舶排放的尾气等。①PM2.5难以扩散，不受重力影响，除降雨外，能在大气中滞留数日到数周，会引发高浓度大气污染，是远距离越境大气污染的成因。迄今，PM2.5已成全球性环境问题。从化学构成看，一次粒子是土壤沙尘和来自燃烧设备和引擎等产生的各种物质，在发生源头可用过滤器直接捕集的元素状碳素（OC、EC）、灰粒子等，有排放中因冷却凝缩成的金属盐化物、水银、有机化合物等凝缩性粒子。二次粒子是SO2、NOx等酸性气体和氨气在大气中发生中和反应生成的硫酸氨、硝酸氨等粒子，以及挥发性有机物VOC因光化学反应生成的乙醛类、多环芳香化合物等粒子。能生成二次粒子的这些物质称为前驱物。削减PM2.5的同时，也须削减凝缩性粒子及各种前驱物。

目前，PM2.5已对人体健康、环境、气候等造成了严重危害。研究成果表明，PM2.5可穿透人体呼吸道进入肺部，引发人体整个范围的疾病，对心血管系统产生毒性作用，引发心血管系统疾病的发生。②1993 年美国发表了《空气污染和六城市致死率》，首次就PM2.5 和城市非正常死亡的关系进行了论证，结论是污染最重城市比污染最轻城市的死亡率高26%，并将PM2.5与癌症联系在一起。1995年美国癌症协会发表研究成果，进一步证实了 PM2.5 与致病性间的关系，成为 PM2.5立法的科学依据，③以及立法理性考究和正统性的来源。PM2.5对天气也具危害作用，降低能见度、减少日照、改变气温和降水模式、导致雾天增多，影响正常生活秩序，高速公路关闭，飞机航班取消，还影响经济发展，部分企业被迫停产，利益受损。

美国削减PM2.5、凝缩性粒子、各种前驱物，主要有排气处理和源头控制。排气处理有各种集尘技术、触媒DPF技术、脱硝技术、脱硫技术、VOC触媒酸化技术等。源头控制主要是燃烧控制技术、燃料的转换等。总的来看，美国削减PM2.5的技术应对、排放规制的制度框架、监测技术均居于世界领先水平。美国火力发电厂是粉尘、SO2、NOx的大规模发生源头。对此，美国引入了高级排气处理技术和各种生成控制对策，削减排放量。在PM2.5未达标的加利福尼亚州（以下简称加州），对于来自面源污染的氨，实行了新垃圾放置时间规制、农地堆肥作业规则；对于PM2.5和VOC，实行了餐厅排气规制等极为细致的对策。迄今，美国从联邦层面到州乃至县市，形成了较为完整的削减PM2.5法律机制，该机制是通过立法、行政、司法、市场性复数制度而形成的多元削减模式，取得一定的效果。

二、美国削减PM2.5的法律体系

美国削减PM2.5的法律体系由准据法、标准法、实施法、相关法、地方法组成，特点是体系完备、层次分明、内容明确具体、可操作性强。

（一）PM2.5准据法：CAA的形成与强制性规制

上世纪60年代美国空气污染十分严重，联邦政府1963年制定了《清洁空气法》（简称CAA），但因效果有限，污染持续恶化。70年代美国环保运动高涨，社会出现了对大气污染进行全面而严格规制的诉求。1970年修改CAA，设置美国环境保护署（简称EPA），负责法律规制的实施。修订的主要内容有：设立环境空气质量标准（简称NAAQS）；设立大气改善对策地区要纲（Air Quality Control Regions：AQCR）；为达成NAAQS，规定各州有制定大气污染防治的州实施计划（State Implementation Plans：SIP）的义务；新制定严格的车辆排气标准、燃料添加物标准；设立新污染源排放标准大纲（New Source Performance Standards：NSPS）；承认市民诉讼权利；对大气污染紧急事态、跨州大气污染问题，规定了联邦规则施行权限。1970年的CAA是美国大气污染政策的巨大变革，将提高空气质量责任由各州和地方政府转归联邦政府，联邦取得了大气污染控制的强制实施权。

1990年美国再次对CAA做大幅修改，主要有：实行车辆排气规制；实行有害有毒大气污染物规制；实行酸雨规制；实行臭氧层保护；规定排污许可要件；环境保护规制的施行。通过这些规制安排，要实现硫磺和氮氧化物等污染物的年排放量削减1200万吨以上的目标，为此，还安排了排污权交易制度，规定到2000年前制定排污量上限框架。此次修改扩大了联邦政府规制当局的权限，对于州的SIP不被EPA认可的场合，EPA就能对该州CAA的施行进行管控。该法是规制发电厂等固定污染源和车辆等移动污染源的总括性联邦法，是美国治理PM2.5的准据法，成为世界治理空气污染的法律标杆。④CAA的规制效果明显，到2020年可防23万人的早期死亡。⑤

② 徐映如等：《PM 10和 PM 2.5危害、治理及标准体系的概况》，载《职业与健康》2013 年第1期，第118页。

③ 刘畅、叶宇婷：《美国空气在诉讼中变好》，载《北方人》2013年第5期，第56页。

④ 白韫雯、杨富强：《美国治理 PM2.5 污染的经验和教训》，载《中国能源》2013年第4期，第16页。

⑤ EPA，Clean Air Act，http：//www.epa.gov/air/caa/.

（二）PM2.5基准法：环境标准的设定和改进

美国现行CAA第一章中，作为有损国民健康的CO、铅、地表O3、PM、SO2、NO2被指定为基本污染物，是NAAQS的规制对象。NAAQS由一级标准和二级标准构成。一级标准规制关乎国民健康，特别是关系到呼吸疾病患者、儿童、老人对大气污染敏感人群的健康保护。二级标准规制是就视界、动物、作物、植物和建筑物给予恶劣影响的确定大气质量的指标。一级标准优先适用。NAAQS是在全美一律适用的标准，由污染物项目、平均时间、浓度限值和达标统计要求四部分构成。美国环境标准的定位并非行政目标，而是法律规范。美国环境标准不仅有技术数据，还有规定如何执行这些技术条款的其他内容，如污染源自我监测与报告要求等。名称上虽为标准，实际上是法规。⑥1971年美国最初设定的颗粒物大气环境标准，主要以悬浮颗粒物（Total Suspended Particles：TSP）为对象，1987年修改为PM10。1997年加进了PM2.5，⑦2006年再次修改，强化了PM2.5的日平均标准，废止了PM10的年平均标准。2012年12月EPA第四次修改PM2.5环境基准，将1997年设定的年均值15μg/m3提高到12μg/m3。EPA强调新标准能以较低成本带来较大效益，健康上的经济效果是每年可达40亿到90亿美元。⑧

未达标地区的指定制度，是美国推进大气清洁化的重要步骤。2008年12月22日EPA就未达成PM2.5日均标准的州、部族地区作为未达标指定地区，通知了25个州州长和23个部族长。EPA指出，全美2000年至2008年颗粒物浓度减少了19%，几乎所有的县市正在努力达标，为持续维护大气质量，仍有推进防止措施的必要。⑨2011 年仍有 59 个县未达到 2006 年的PM2.5标准。预计通过实行州计划，达标期限是2014年4月，延迟达标的最后期限是2019年4月。

（三） PM2.5实施法：对策实施规则的颁布

EPA2007年4月公布了PM2.5对策实施规则，是2006年改定PM2.5环境标准规制框架的继续。对各州应实施的污染对策提出了具体要求，给出了行动指针。要求分阶段实施把握大气质量现况、作成发生源目录、算出为达标的削减量、充分研讨控制战略、形成最终的PM2.5对策。通过该制度框架的实施，制定出合理的可实现的SIP。

1.把握PM2.5大气质量。在达标评价方面，要求使用FRM测定值的三年间平均值作为评价值，然后与NAAQS基准进行比较。规定对大规模固定发生源实施排放监测，把握排放实态，形成排放源清单。

2.作成PM2.5排放目录。美国要求对PM2.5一次粒子和二次粒子的前驱物质（如SO2、NOx）作成目录。目录的收集与汇总在地区层面进行。如加州在县、市层面对634个排放种类、12000多个固定发生源作成了目录。⑩

3.实行模型化推算。大气质量模型化是由气象模型、排放模型、大气质量模型组成的体系。通过实施大气质量模型化，设定为达成NAAQS的排放削减目标量。SIP的最终决定是根据三个模型进行综合判断。

4.设定具体的规制对象。在美国因地区不同，PM2.5的污染特性会有很大不同。对特定的大规模发生源来说，一氧化碳、硝酸盐和硫酸盐的助成比例较大，影响至深。州、县等积极收集这些污染物的科学知见，对应不同地区的特性，研讨适合性对策。

5.形成明确的控制战略。规则要求州政府制定PM2.5达标控制战略。要求在对哪些发生源采取对策、对策适用可能性、费用效果、规制有效期间、经济影响等进行综合研讨的基础上决定战略。

⑥ 周扬胜、安华：《美国的环境标准》，载《环境科学研究》1997年第1期，第62页。

⑦ 美国就PM2.5，1997年最初设定的标准是年均值为15μg/m3，日均值为65μg/m3，2006年修改日均值为35μg/m3。

⑧ EPA launches new voluntary program to help reduce harmful soot pollution，01/17/2013，http：//yosemite.epa.gov/opa/admpress.nsf/d0cf6618525a9efb85257359003fb6%3E9d/e4cef67086019f9a85257af60059cdbc！OpenDocument.

⑨ EPA Lists Areas Violating Daily Air Pollution Requirements 31 locations not meeting 24-hour fine particle standards，10/08/2009，http：//yosemite.epa.gov/opa/admpress.nsf/bd4379a92ceceeac8525735900400c27/ee3e8db020a8b8ed85257649005b266c！OpenDocument.

⑩ [日]山田克之：《海外の対策事例と今後の展望について》，第31頁，资料来源于东京都环境局网站：https：//www.kankyo.metro.tokyo.jp/air/attachement/22sympo_6.pdf，最后访问时间：2015年9月11日。

（四）PM2.5相关法、地方法

根据《国家环境政策法》（NEPA）的环境影响评价制度，可掌握个别源头的PM2.5对周边环境的影响。在环境标准的实现上，与CAA发挥着互补作用。在调查、掌握PM2.5的方法上，可通过具体问题具体处理的方式进行判断。在环保措施上，因在PM2.5的规制要纲中，确定了“最佳可用控制技术”（BACT）和“合理可用的控制技术”（RACT）。企业可在网上获取应当采用的BACT和RACT。

在美国，大气污染的法律应对最初是地方先于联邦出台了制定法。以1881年芝加哥工厂排烟条例为突破口，首先是县市展开法律规制。州也积极立法。俄勒冈州1952年制定了大气污染防止法。1954年马萨诸塞州、1956年加州、1957年佛罗里达州、1961年西弗吉尼亚州等都出台了应对大气污染的州法。1966年加州的法律规制对象从固定污染源转向移动污染源。需要指出，加州在大气规制方面设置了美国国内最为严厉的规制。加州大气质量委员会（Air Resources Board：ARB）根据疫学证据，很早就主张推行作为PM2.5基准的年平均基准为12μg/m3，日平均基准为25μg/m3的标准。

三、美国削减PM2.5的实施机制

美国削减PM2.5的法律实施机制是以联邦层面（federal）、州层面（state）、地区层面（local）等为施行平台，以命令统制型环境行政管理为架构，以社会推动和国家推进的合力为动力，以监测制度、标准制度、许可证制度、联控制度、技术支撑等形成的制度链条为传动。注重市场经济手段的运用，实行排污权交易制度；注重社会反响，实行公众参与制度；为阻止EPA作出不利环境的决定，实行公民诉讼制度。基于律法主义和对抗性的法文化传统，在PM2.5标准制定、具体措施实行上，司法发挥了一定的纠偏和保障作用。

（一） 自上而下的环境行政管理

1970 年EPA成立以来，美国环境管理体制从非集权、州驱动演变为自上而下、技术强制、联邦驱动的体制，主要执行联邦法规。按CAA规则和PM2.5标准，州、县市等纷纷制定SIP，按时间表和具体措施要求运作。过去受布什政权环境政策的影响，该体制在颠簸中运行。近年来，受奥巴马政权环境政策影响，EPA从战略高度积极致力于大气质量改善。

1.EPA的执行

EPA是独立执行机构，直接向总统负责，除制定标准、执行法规外，还从事相关科学研究，向地方提供技术和资金支持。现今，EPA有18760人，负责空气质量的人员1400人，保证了执法能力。B11EPA在全国设立了众多监测站，向公众告知空气质量指数，PM2.5参数按小时更新。上世纪70年代，EPA就开始组建和运行州和地方空气监测网络（State and Local Air Monitoring Stations，SLAMS） 以及国家空气监测网络（ National Air Monitoring Stations，NAMS） ，用于评估空气质量是否达标。目前，SLAMS发展到4000多个监测点，覆盖全国。NAMS是从SLAMS选取代表性点位构成的子网络，现有1080多个监测点。美国监测经验被总结为，系统谋划监测战略，合理布设监测网络，严格控制数据质量，开展污染组分分析，科学应用监测结果，积极推动公众参与。B12

B11 前引④。

B12 李培等：《美国空气质量监测的经验与启示》，载《中国环境监测》2013年第6期，第10页。

B13 EPA，Clean Air Act： Title I - Air Pollution Prevention and Control， http：//epa.gov/oar/caa/title1.html#ic.

B14 EPA，Regulatory Topics： Air， http：//www.epa.gov/lawsregs/topics/air.html.

1990年的CAA，对发电厂等固定污染源，规定了取得操业许可义务。CAA第一章C部分对于建设大规模大气污染源设施时，或因设备扩张而具有产生大量排放污染物可能性的场合，规定必须获得建设和扩张项目的许可。B13许可程序是作为新排放源审查而被广为知晓。针对NAAQS规定的三个不同区域，即“未达标地区”和“达标地区”，以及含国家公园和自然生态系统、景观等在内的未分类地区，以三个不同区域的新排放源为对象，分别发放不同种类的许可。B14在达标地区和未分类地区的污染排放源的建设及扩张项目许可，称为“显著的大气质量恶化防止”（Prevention of Significant Deterioration： PSD）许可，未达标地区的污染排放源的建设及扩张项目许可，称为“未达标地区”许可。PSD是关于工厂和发电厂等固定污染源的新设和扩张的条款，EPA通过许可纲要，推进对排放污染源的规制，这成为使其遵守NAAQS的重要手段。

EPA还积极推行PM2.5区域环境管理，按联控思路，建立统一规划、监测、监管、协调的工作机制。在操作方式上，有区域环境自主管理、区域合作、EPA全方位协作等方式。EPA将全美划分十个区域，建立了十家区域办公室。各办公室开展区域管理的同时，还灵活地与各州合作。PM2.5标准颁布后，为便于控制大气污染，EPA在全国设立了247个州内控制区和263个州际控制区，各州对所辖的各区空气质量负责。B151976年加州建立了南海岸区域空气质量管理局（SCAQMD），将城市空气污染治理提升至城市群治理的高度。该机构有权进行立法、执法、监督、处罚，并通过强制执行和宣传教育等开展工作。特点是将所有的控制措施列入立法计划，以法规或标准的形式确定下来。2014年4月EPA发表《2014年—2018年战略计划》，将改善大气质量和通过确保法律的执行和遵守来保护健康和环境，作为今后四年的战略目标，提出要和州、地方政府、部族、联邦政府机关、企业、业界领袖等各种利害相关者，开展有实际利益的协力性合作。B16