美国公立研究型大学决策与共同治理规则的运行机制

甘永涛

摘要：本文基于美国大学共同治理与决策的概念框架之上，从决策体制、大学层面的信息决策与沟通流程两个方面对美国佛罗里达大学决策运行过程与特征进行了分析，以期对我国高等教育发展献计献策。

关键词：美国公立研究型大学；决策；共同治理

决策“应该被认为是一种方法而不是结果”，“它们是一种用来实现理想状态的组织机制。事实上，它们是对问题的组织反应。”[1]大学一经决策，就开始了目标实施过程，在实施过程中，相关部门还需对目标的具体执行实行控制和监督，以保证执行的方向性和目标的现实性。另外，大学的这种决策和控制流程其实也是其内部权力和权威情况的现实反映。政策的最高目标就是要设置好机制与框架，预防治理问题演化成为系统性问题，但同时还不能影响到大学自身的发展或发挥其他功能。本文针对当前美国公立研究型大学决策与共同治理（shared governance）规则进行了概述，在案例研究的基础上分析了两者之间的关系，并提出了如何更好地发挥它们作用的建议。

一、美国公立研究型大学决策与共同治理的概念框架

美国公立、私立大学自治在法律意义上的不同在于大学财产的构成，公立大学以国有财产为基础，私立非营利性大学以信托财产为基础，而私立大学是以企业法人资产为基础。[2]但无论私立大学还是公立大学，都以董事会为法人代表，董事会是大学与外界关系的联系点。美国公立研究型大学重视学术竞争力，学术人员在大学决策中的地位非常重要，共同治理规则在美国公立研究型大学中则备受重视。

一般来说，大学决策行为可细分为为学术行为、行政行为、战略规划、劳动关系等。共同治理则包括组织政策、决策和程序的自治系统。[3]共同治理是一种“完全合作式的决策”，教师和行政人员一起来做决策，他们协商的结果就是决策目标。如果说大学治理是一种“决策行动”，那么共同治理便是“协同决策行动”[4]。同样，大学治理的核心在于大学治理中权力的合理分配，而共同治理强调的则是共享权力，只有共享权力才能共享责任、共享信息、共享目标。大学共同治理的核心是“共享”， 不仅要重视董事会以及校长等行政管理人员的权威，还要关注其他利益相关者的实际参与。美国佛罗里达大学共同治理委员会将美国大学共同治理实践及研究问题相结合，提出了一个通用型的有关大学决策与共同治理的概念模型（如图1所示）。

图1大学决策与共同治理的概念框架

资料来源：SGI.Report of the Faculty Senate-President Task Force on the Implemention of Shared Governance Structure2006[EB/0L].（2007-10-20）.http：//www.senate.ufl.edu/committees/governanceTaskForce/reports.html.

结合学界观点与概念框架来看，美国大学共同治理的提议过程可细分为决策、建议和咨询。咨询是指行政机关的咨询或专门机关征求意见，即教师代表给行政管理机构的一些意见和建议，行政管理人员会见教师代表，并简单解释一些分歧问题。这里的决策指的是让教师参与大学决策，一般情况下决策范围通常局限于学术事物，还有一种方式就是让一定比例的教师代表进入董事会。

·比较教育·美国公立研究型大学决策与共同治理规则的运行机制

共同治理规则分为正式规则（法律、政策、规章等）与非正式规则（社会规则）。共同治理的正式规则可理解为制度意义上的共同治理，具体包括了政府与大学权力分配的法律关系，董事会、评议会与行政管理者的权责关系，治理主体的权力与决策地位相关规定，治理运作的程序等。非正式规则包括“责任-专业”、“信任与透明度”以及“合作与一致性”等。“责任-专业”，是指个人参与治理应该基于自己的能力作出贡献。[5]它包含了两个方面的含义，一是各利益相关者的责任；二是各利益相关者的影响力。各利益相关者的责任可以有两层理解，一是个体意义，一是集体意义。个体意义上的责任就是参与意愿和个体贡献能力；集体意义上就涉及到了处于关系网络中的责任。这便涉及到各利益相关者的角色定位问题。无论利益相关者的性质是什么，以及与管理者的关系如何，在实现“责任-专业”时需要考虑“什么样的制度目标，是要达到什么目的，谁最有能力帮助他们实现”[6]。信任与透明度，透明度是信任的基础，信任具有交互性，需要多方面的因素即信息对称、互动交流、问责制、意见的一致性、共同的目标与愿景。在信任的气氛中，可以有互相依赖的工作任务和共同目标；在信任的气氛中，可以设法使各利益相关者发挥“智囊团”的作用以解决系统问题等。[7]

二、共同治理规则在美国公立研究型大学决策中的应用：以佛罗里达大学为例

从运作过程的视角来看，对美国大学决策过程的分析主要有两个方面：大学共享决策体制、大学层面的信息决策与沟通流程。[8]该部分以佛罗里达大学为例，从以上两个方面对其进行分析。

（一）佛罗里达大学共享决策体制

对佛罗里达大学共享决策体制的分析可从宏观层面和微观层面出发。宏观层面而言体现为政府与大学的法律关系；微观层面则体现为董事会成员的多元构成与内部决策类型及其行为主体。

首先，从政府和高校之间的法律关系来看。佛罗里达州立大学系统是全美成立较早的大学教育体系（2004年，佛罗里达大学加入该系统）。佛罗里达州议会于1950年颁布了巴克曼（BUCKMAN）条例，宣告该系统的正式成立。根据此条例，佛州各类实施高中以后教育的学校合并为三所，由一个董事会控制委员会管理。为了加强对大学系统的协调发展，佛罗里达州立法机关同意了董事会的建立，并作为唯一的全州州立大学管理机构。原董事会建于1965年，由14名会员组成，其中，12人由州长任命（任期6年），1名学生董事（任期1年）。此外，州教育部长（Commisioner of Education）是当然的董事。总校长（Chancellor）是董事会和州立大学系统的最高行政长官。2001年6月1日，佛州通过了第1162号法案，将原来分散的州立系统、社区大学系统合而为一，组成新的州立大学体系。根据新的规定，在佛州大学系统内的各个学校都要组成各自的董事会。根据佛罗里达大学宪章，“佛罗里达大学属于佛罗里达州的教育机构，章程的规定与佛州的法律、佛罗里达大学董事会的规章等一致”。然后其宪章明确指出，该校是由校方的管理者与教师代表共同来治理的。双方是一种相互遵照、合作的伙伴关系。①该宪章体现了佛罗里达大学与政府的权力分配是以共同治理规则为基础的，以董事会为法人代表，董事会是大学与外界关系的联系点。佛罗里达大学董事会由州议会任命，而由于董事会和州议会组成的制度以及董事会实行的集体表决制度，使大学董事会的组成成员都不可能与任何一届州议会的组成相一致，从而削弱了董事会由于为州议会所任命而带来的完全听命州议会的基础。[9]

其次，佛罗里达大学董事会的多元构成。多样化的构成一般不仅仅体现在董事会本身，而且体现在其下属的各个委员会中。实际上，许多董事会的具体事务是由委员会进行具体操作的，委员会成员的构成体现了大学权力的组成形态。佛罗里达大学董事会下设审计和执行监管委员会、教育政策和战略委员会、对外关系委员会、金融和基建委员会、治理委员会、战略启动委员会等6个委员会，下属委员会中董事会主席是当然成员，其成员构成体现了多元化的特征，其分类涵盖了从校内学者到校外人士、从管理高层到普通学生之间的多个种类和层级，并且在各个委员会间呈不均匀分布，体现了各个委员会的性质和特点。例如，在教育政策和战略委员会中，董事会成员、评议会学者占据平等席位，还有学生代表加入，这与该委员会在财政预算和分配上的重要性是相适应的。应该说，多元化特征使得学校外部人士、行政管理人员与教师三者之间开启了对话的窗口，从而实现这些共同治理规则在一些学术行政两难问题上的高效协作。[10]

第三，从佛罗里达大学内部的决策类型与行为主体方面进行分析。它规定了行使权力的机构和个人，即一种内部的决策体制，个人或者由个人组成的团体（例如委员会）作出决策的权威最终来自于院校的这种管理体制和机制。这种机制将限定高校的权力和它的基本治理结构，包括主要的委员会和学校官员。而在美国大学的共同治理（共享决策）机制下（见表1），决策行为分为学术行为、行政行为、战略规划、劳动关系等。不同的决策类型由不同的部门负责，遵守“首要责任首要权力”，教师与教师委员会控制学术事务”。对应这些内容，佛罗里达大学所拥有的学术权力非常全面。行政权威则在学术决策过程中充当咨询者或者建议者，与此相应，行政权威控制行政事务，学术人员则在决策过程中起咨询或建议者作用，战略规划则由董事会最后作出决策。

（二）佛罗里达大学层面的信息决策与沟通流程

从佛罗里达大学决策内部的信息流通方向来看，它存在着多重决策源，几乎任何一级都可以成为一个决策源，针对不同的参照对象，其在信息流中的地位也不同。按照佛罗里达大学的规定，大学内一切重要事务都应由相应的会议集体民主决策，会后的执行则由大学及院系相关的部门机构负责督办或指导。

就整个大学而言，董事会可以说是大学最高的决策源。根据佛罗里达大学董事会的历年会议安排与会议记录来看，它定期召开会议，当然它会根据实际的环境情况，设立各种委员会及时处理各种校内事务，布置各时段的工作任务，制定各部门的工作目标，总结和回顾工作成绩。根据资料显示，佛罗里达大学董事会平均每年定期召开类似的全体会议，通常两个月一次，每次会议平均耗时半个多小时。会议的日程由董事会主席、秘书与校长按照相关文件规定而确定。在一般情况下，会议的正常人数为30人左右，参加者有董事会主席、董事会委员、佛罗里达大学校长、校长办公室代表、院系领导、佛罗里达大学社区代表、其他公众与媒体。具体而言，每次会议商议的内容和问题也各不相同。根据各年度会议记录来看，会议议程一般分为7个部分：（1）召集会议；（2）确认出席会议代表；（3）董事会主席报告；（4）各委员会代表报告；（5）表决议程；（6）董事会主席评议；（7）休会。

以佛罗里达大学董事会2013年12月6日的会议记录为例（因篇幅关系，会议记录原文略），首先董事会主席C·戴维布朗（C.David Brown）召集会议并确认出席会议代表，并对上一阶段的各项工作进行回顾并安排新年活动；接下来各委员会的负责人都向与会者汇报、总结该阶段的一些工作成绩和不足，宣布委员会对某些问题的解决建议和方案，并由与会者当场表决，确定下阶段具体安排计划。[11]

从该会议纪要来看，这其实是一种标准化的程序性决策源，它根据大学内各种问题的重要程度，将决策过程程序化，通过一个明确的程序以决议的形式处理这些问题。相对于其它决策源来说，它的决策有两个特点：一是全局性，它的决议涉及的不是某个特定院系的运行操作，而是立足于整个大学的统一安排，或采取措施使得大学在下面的工作中尽量能克服前一时期出现的问题，或是安排和布置整个大学、各部门的工作任务及其要达到的目标；二是全面性，相比各具体的事务部门而言，会议的内容涉及大学财政、人员招募、设备、建筑、学科建设和学生事务等各方面的事宜。

由于佛罗里达大学是公立大学，属于公共事业，其公众支持相对于私立大学更为重要，所以，佛罗里达大学董事会会议按照相关文件规定需对公众与媒体开放，绝大多数董事会的委员会会议也对公众和媒体开放。根据佛罗里达大学的有关文件规定，每次会议决策后，凡有关教师及学生方面的事项都要作书面摘要，跟踪宣传；特殊决策由相关负责人负责解释；各部门然后按照会议精神各自召开专门会议，确定本部门的工作计划。

如果说董事会是佛罗里达大学内的最高决策源，那么下面的各种组织设置则难以用决策、执行或监督等单一功能概之，也就是说，从大学内部的信息流来看，选择不同的参照对象就会出现不同的功能作用。佛罗里达大学根据共同治理规则的设定，成立了共同治理委员会。在决策过程中，共同治理委员会主要起咨询、建议作用。当然，由于共同治理委员会是常设性机构，该委员会经常性地召开会议，为校长、评议会和董事会提供建议，并对各主要委员会的决议作出评论，因此，大学的几位主要负责人承担起日常监督、讨论、评价、咨询和建议董事会和评议会决议实施的职责。从这个意义上讲，相对于各专门委员会及各院系而言，他们发挥着组织控制的作用。一方面，他们负责督促大学各部门按照议会上通过的决议，在内部进行更细致的工作规划，并交由各院系贯彻执行；另一方面，他们也需要及时掌握部门内部及各院系反映上来的信息，以便进行及时的工作和目标调整，并根据这些情况议定出下阶段大学会议的议题。如佛罗里达大学各院系都需定期反馈共同治理10大规则在各院系的执行情况，并定期调查反馈。[12]由于大学负责人又基本上都是共同治理小组的成员，因此，本属于大学几个平行部门之一的共同治理小组实际上发挥着大学事务常设性决策（咨询）机构的功能。

相对于董事会，大学行政部门是操作执行部门，但相对于各院系相应的部门小组来说，它们又兼有决策和控制两种职能。然而，在实际运行过程中，要想很好地、整齐划一地界定这些会议在大学信息流中所处的地位还比较困难。从形式上看，相对董事会会议来说，这些会议一般比较松散，没有固定的程序，多是口头上的决议和布置，很少有成文的规定，而且有的会议参加者甚至不到应出席的1/3，至于执行的效果，更谈不上有特别的奖惩措施予以监控。

如果说共同治理委员会的操作性色彩相对较弱，那么各院系级会议则明显体现了上述的两重性。他们举行集体决议会议的原则是因事而开，没有定制。就其执行功能而言，由于这些部门的日常工作特征更偏重于操作性，因此，它们的不定期会议通常主要以安排日常运作为主，当然，对相关问题也要进行决策和控制。从信息的反馈方向来看，他们也大致遵循两条路线：一是院系部门向专门委员会反馈，然后再由他们直接向大学负责人和董事会反馈；另一条是由部门负责人向大学部门或相应的负责人反馈，然后再由他们反馈到负责人和董事会那里。

以上所述基本上可以涵盖佛罗里达大学决策与共同治理运行的信息流程情况。大学内部决策过程中存在着多种互动方式，属于自发性的控制和沟通模式，这种多样性和自发性从根本来说，是因处于各职位及院系内相关人员的权力和权威各异而致，这些差异不仅表现为院系与大学间的控制关系，也体现于各院系、各部门内部的运行过程中。也就是说，美国大学共享决策过程中的内部信息流向渠道的多元性主要取决于大学相关部门负责人、董事会主要负责人和院系部门负责人间的权威对照情况。由于按照共同治理规则设立的大学共享决策主体是由大学核心利益相关者组成，因此，它也就成为整个大学组织最稳定的决策源，也就使得大学一级的信息呈现出单一的层级流向，至于其它具体的部门，则因情况的不同表现出不同的类型。

三、结语

从本文案例中大学决策的总体情况来看，美国大学共同治理规则的提出鼓励各利益相关者的广泛参与，而日益显示出形式多样化的特征。一是各大学开通各种参与决策的渠道，日渐多元化。二是委员会选举机制不断完善。共同目标促使大学成员为了共同利益进行了各种复杂的合作。通过共同治理维持互相制衡的观念已逐步为各种微妙的合作概念所替代。

从世界性的潮流来看，大学组织的分权之路不可避免。在探索大学决策的变革中，大学教师是大学最重要的利益相关者，整合大学教师的利益需求，以权力保障学术利益的实现，是改革设计者迫切需要思考的问题。分权的前提在于清楚地界定教师和行政人员之间的权力边界，这不仅是为了通过权力来保障利益，也是为调整大学内部的利益关系提供制度化的规范。美国罗德岛大学教授阿瑟·斯坦（Arthur Stein）认为：“博弈论强调利益的相互依赖，也体现为决策的互动影响形成了一种限定性合作，即没有合作，自己的利益也无法独自获得。”②这使得大学各利益主体之间的利益冲突更多表现为协调性或协作性博弈。董事会在制定政策时都不得不从这个新的角度来看问题，这为各利益主体之间关系的改善提供了重新对话的“机会之窗”。

注释：

①Constitution of the University of Florida[EB/OL].[2014-06-29].http：//www.generalcounsel.ufl.edu/downloads/Constitution.pdf。

②[美]阿瑟·斯坦：协调与合作：无政府世界中的制度.转引自：[美]大卫·鲍德温主编，肖欢容译：新现实主义与新自由主义，杭州：浙江人民出版社，2001：34-40。

参考文献：

[1]Warner，D.Higher Education Management：the Key Element（the Society for Research into Higher Education）[M].Open University Press，1996：88.

[2]Gade，M.L.，Board of Trustees[A].Clark，B.R，et al.（eds.）.The Encyclopedia of Higher Education[C].Oxford： Pergamon Press，1992：1494.

[3]Alfred， R.L. Shared Governance in the Community University[EB/OL].（2007-06-03）.http：//www.communitycollegepolicy.org/pdf/2265_Shared.pdf.

[4] Porter-OGrady，T.Implementing Shared Governance：Creating a Professional Organization[M].St.Louis：Mosby Year Book， 1992.

[5][6]Alfred.，R.L.Report of the Faculty Senate-Presidential Task Force on the Implementation of Shared Governance Structure[EB/OL].（2007-06-03）.http：//www.senate.ufl.edu/publications/reports/shared_governance/Final_Joint_T_F_Shared_Gov_Report.pdf.

[7]Myron，L.P.A Conceptual Framework of Faculty Trust and Participation in Governance[A]. Tierney，W.G.&.Lechuga，V.M.，Restructuring Shared governance in Higher Education[C].San Franciso： Jossey-Bass ，2004：75-83.

[8]Constitution of the University of Florida[EB/OL].[2014-06-29].http：//www.generalcounsel.ufl.edu/downloads/Constitution.pdf.

[9]马骥雄.战后美国教育研究[M].南昌：江西教育出版社，1991：171.

[10]Board of Trustees University of Florida[EB/OL].[2015-11-02]. http：//trustees.ufl.edu/.

[11]University of Florida Board of Trustees Board Minutes December 6， 2013 Meeting[EB/OL].[2014-07-03].http：//trustees.ufl.edu/wp-content/uploads/bot-20131206.pdf.

[12]Overview： Summary of College Reports on Achieving Shared Governance Processes [EB/OL].[2014-07-02].http：//www.senate.ufl.edu/Data/Sites/20/media/facultyinformation/reports/2011/summaryandoverviewcombined.pdf.

（责任编辑陈志萍）