美国顾客满意度指数在政府部门中的实践与启示1

◆郭 政 陈征洪 / 文

美国顾客满意度指数在政府部门中的实践与启示1

◆郭 政 陈征洪 / 文

本文介绍了美国顾客满意度指数的理论、模型及其在政府部门和公共组织中的运用实践。本文对我国衡量和评价政府公众满意度提供了有益的借鉴，也有助于更好地促进政府公众满意度的改善。

美国顾客满意度指数；政府公众满意度

一、美国顾客满意度指数

美国顾客满意度指数（A m e r i c a n C u s t o m e r Satisfaction Index，ACSI）模型是在瑞典顾客满意度晴雨表指数（Sweden Customer Satisfaction Barometer，SCSB）基础之上发展而来的，由美国密歇根大学费耐尔博士（Claes Fornell）领导的国家质量研究中心与美国质量协会共同发起研究并于1994年提出。与其他国家的顾客满意度指数模型相比，美国顾客满意度指数模型无论是在结构体系设置方面，还是在实际应用方面，都是最为系统和成功的模型。

ACSI根据顾客对在美国本土购买、由美国企业提供或者是在美国市场上占有一定份额的国外企业提供的产品和服务质量的评价测量顾客满意程度。ACSI是用来测评指数的一个方程组模型，其基本结构如图1所示，由六个变量构成，变量的选择是根据消费者行为理论（Theory of Consumer Behavior）为基础的，顾客满意度（Customer Satisfaction）被置于一个相互关联的因果系统中，是最终所求的目标变量，顾客期望、感知质量和感知价值是顾客满意度的原因变量，而顾客抱怨和顾客忠诚则是顾客满意度的结果变量。顾客满意度是指顾客的感觉状况水平，主要取决于顾客实际感受同预期质量进行比较的结果，差距越小顾客满意度水平就越高。

（1）顾客期望（Customer Expectations）：顾客期望是指顾客从主要媒体、广告及消费者的口碑等途径获得的产品或服务的信息和经历，在购买或使用产品或服务之前对其质量的评估和预期，包括对产品/服务总体质量、产品/服务顾客化和产品/服务可靠性的预期。

（2）感知质量（Perceived Quality）：感知质量是指顾客在购买或使用产品或服务后对其质量的实际感受，1998年修正后的ACSI模型将感知质量分解成产品感知质量和服务感知质量，其观察变量包括了为对产品/服务质量的总体评价、对产品/服务顾客化的评价、对产品/服务可靠性的评价三个指标。

（3）感知价值（PerceivedValue）：感知价值体现了顾客综合了产品或服务的质量和价格以后对他们所得利益的主观感受，感知价值通过“给定价格下对质量的感受”和“给定质量下对价格的感受”2个观察变量来衡量。

图1　美国顾客满意度指数（ACSI）模型的基本结构

（4）顾客抱怨（Customer Complaints）：顾客抱怨通过统计在一定的时间内顾客正式或非正式抱怨的次数得到顾客抱怨这一结构变量的数值。

（5）顾客忠诚（Customer Loyalty）：顾客忠诚的观察变量为对价格变化的承受能力和顾客重复购买的可能性。顾客如果对某产品或服务感到满意，就会产生一定程度的忠诚，表现为对该产品或服务的重复购买或向其他顾客进行推荐。

在图1中，箭线上的符号反应了变量之间的相关关系，“＋”代表正相关关系，“－”代表负相关关系。如感知质量和感知价值之间，当顾客感知到的产品或服务质量越高时，则对价值的感知也越高。顾客抱怨和顾客忠诚之间没有用符号进行标注，是因为两者之间的关系是变化的，在一般情况下顾客抱怨越多，则顾客忠诚度就越低，此时两者呈现负相关关系；而当企业通过抱怨处理有效地将抱怨的顾客转换为忠诚的顾客时，则此时两者之间为正相关关系。

ACSI每年都要对全国顾客满意度、10个产业的顾客满意度（包括能源与公用事业、卫生保健和社会救助、信息通讯、交通运输、住宿和餐饮服务、制造业、金融及保险、零售业、公共管理和电子商务等）、43个行业以及行业内有代表性的企业和政府部门4个层次（联邦、州、郡、市）的顾客满意度进行测量。ACSI模型将顾客满意度的决定因素——感知质量、顾客预期、感知价值、顾客忠诚和顾客抱怨5个变量作为内生变量，利用调查表的项目对这些内生变量进行测算，借助于计量经济学将此逻辑结构转换成数学模型，继而将测评数据输入数学模型，得出准确顾客满意度指数测量结果，整个模型是用偏最小二乘估计（PLS）加以回归的。

二、ACSI在美国政府部门中的运用

1．政府部门公众满意度测评模型

美国政府部门公众满意度指数模型与行业、企业使用顾客满意度指数模型的结构体系基本一致，如图2的模型所示，公众满意度处在中心位置，满意度的驱动要素在左侧，满意度的结果要素在右侧。与顾客满意度指数模型相比，其主要有以下区别：

（1）两个模型应用领域不同，测量的内容有区别。行业和企业测量的是私人服务和产品，而政府部门测量的是公共服务和产品，在测量政府部门公众满意度时，通过行政流程、信息公开、公共服务和政府网站这四个方面，来观测公众期望和感知质量。

（2）政府部门应用的模型剔除了感知价值这一原因变量，这是因为在公众接受政府提供的公共服务或产品的过程中，往往都是免费的。

（3）结果变量顾客忠诚的变量设计，主要体现在顾客信任和支持上，而不是重复购买等行为表现上，这是因为政府公共服务具有垄断性所决定的。对于评价公众信任的结果指标是：用户/客户推荐该政府部门和公共组织的服务给他人（推荐程度）；用户有信心在未来继续依托该政府机构的服务（信心程度）。

2．ACSI模型运用于政府部门的实践

美国比较重视对政府服务进行绩效评估，以督促政府提供高质量的公共服务。1993年《政府绩效和结果法案》（GPRA）要求联邦机构准备战略计划、绩效测量和年度绩效计划并报告国会。1993年9月11日发布的第12862号行政令，强调应该将人民放在第一位，确保联邦政府尽可能向美国人民提供最高质量的服务。该行政令还规定到1994年3月8日以前，每一政府机构必须遵守该命令的要求向总统报告其部门顾客调查结果，而每个机构也应该发布顾客调查计划使其直接顾客能够理解机构的行为。计划中应当包括顾客服务标准和对顾客调查的未来计划的描述 。这些政令使得美国的政府部门开始高度重视顾客满意度的调查与反馈。从1994年开始，美国政府部门引入ACSI来测量各部门与机构的顾客满意度，目前已经有商业部、国防部、教育部、法院、州政府、运输和财政部、环境保护局、NASA及社会保险行政部门等三十余个政府机构和公共部门开展了相关工作。在专门的政府网站上，每个季度都会公布联邦政府、产业、行业、企业的测量结果，并由专家对数据变化进行分析和解释，为联邦政府的政策制定提供参考。回顾ACSI模型运用于美国政府部门的实践历程，可以分为三个阶段：

图2　政府顾客满意度测评模型

2The Government Performance and Results Act, GPRA,Washington D.C. , 1993

3Executive Order 12862,The White House Office of the Press Secretary,1993

第一阶段为1994年ACSI模型创立之初，就已经把公众对政府部门提供的公共产品和服务的公众满意度考虑了进来，以总统签署《设立顾客服务标准》行政命令的形式，明确要求为联邦政府的顾客（公众）提供公共服务资源和手段。这些手段主要包括：政府部门的顾客识别、公众对政府部门服务质量满意度的发布、建立公众意见反馈系统等。当时ACSI计算中对公共行政部门和政府机关的评价项目非常少，仅仅对垃圾回收服务、警察服务和内部收入服务等三个方面在中央、城市和郊区三个层面进行了比较分析。当年ACSI的分数为74.5，从企业、行业、部门和国家的得分情况进行比较可知产品类的平均分数为80，服务和零售业的平均分数为75，而公共和政府机构的平均分数仅为64，这说明顾客/公众对产品的满意度水平高于服务，而对政府部门的服务不甚满意。

第二阶段为1999年，ASCI的测量范围扩大到了12个政府部门和7个非政府部门及行政部门的30个联邦机构，包括商业部、国防部、教育部、法院、州政府、运输和财政部、环境保护局、NASA及社会保险行政部门等部分，它提供了将近90%的政府公共服务。当年的测评还对各政府部门间的结果进行了横向比较。

第三阶段是2003年，ACSI测评再次扩展到对电子政府的评价。美国电子政府的建设一直走在世界的前列，早在1993年，由时任副总统领导的全国绩效评估委员会（National Performance Review，NPR）就发表了“运用信息技术改造政府”的报告，强调应用信息技术，建立信息化政府，改善政府的效率与服务品质，给予公众更多有效取得政府服务的途径。1994年，美国政府信息技术服务小组（Government Information Technology Services，GITS）提出“政府信息技术服务的远景”报告，强调建立以顾客为导向的电子政府，提供更有效、更方便的服务，给社会公众更多取得政府服务的机会与通道。2000年ACSI测评包括了对电子商务和电子贸易的评价，地方、国家和联邦政府发展了许多电子政府战略，突出了电子政府的益处。2002年，还只有少数的政府网站运用ACSI模型来进行评价，而到了2003年几乎所有的政府网站全部运用ACSI模型进行评价，也是第一次运用ACSI模型对35个联邦政府的网站进行系统评价。

ACSI模型运用于政府部门的实践案例可从美国联邦政府2013年的ACSI评价数据中进行具体说明，见表1所示。

表1　2013年ACSI美国联邦政府评分

2013年美国顾客满意度指数测评从利益接受、金融服务、IT技术服务、规制、信息提供、呼叫中心6个政府部门服务领域，对26个政府部门的47个公众顾客群体进行了评价，得出美国联邦政府总体评分。我们可以在表1中获得一些详细的信息。第一，在表中我们发现美国退伍军人事务部国家公墓管理局和美国铸币局的评分高居前两位，因为对于国家公墓管理局的直接服务对象——退伍军人和铸币局的直接顾客——钱币和纪念币的购买者而言，他们所购买的商品或享受到的服务都是他们最想获得的，并且服务的质量也比较满意，所以与其他部门的服务相比较被给予了较高的评价。第二，在表中卫生资源和服务管理局（HRSA）艾滋病局（HAB）的评分和国税局（IRS）的评分居于最后两位。这与其服务的性质有关，对于艾滋病局的患者和国税局的申请人来说，他们对服务的要求主要是及时与安全，但是两者经常受到客观环境的影响，如艾滋病防治的社会环境、治疗手段，美国税务受金融危机影响等不确定性因素，这样一来公众对服务的评分也受到了影响；而且受社会文化心理影响，纳税服务在美国属于没人想要的服务，这使得该服务不可能获得较高的得分。第三，我们可以看到对国税局的测评分数中各评价对象的分数差距较大。在1999年前美国ACSI对税务部门的评价只是一个整体评价，而1999年之后对税务的评价进一步地分为对书面税务文件编档和对电子税务文件编档两个主要方面进行分别测评。从表中的得分我们发现书面税务文件编档的测评得分为55分，而电子税务文件编档的测评则大大的高于书面税务文件编档。

目前，ACSI已成为美国联邦政府改进服务，制定政策的主要参考指标。2007年，美国公布其1999—2006年政府满意度调查的比较数据，结果发现，公众对联邦政府的顾客满意度在逐渐提高，从1999年68.6分上升到2006年的72.3分。ACSI调查在一定程度上对美国联邦政府提高公共服务质量起到了积极的促进作用。

三、对我国的启示

公众对政府服务的满意度是检验政府治理完善与否的关键，提高公众满意度已经成为政府绩效的一个主要衡量标准，并成为政府绩效评估所要促进的重要目标。经过十余年的理论研究和实践，美国建立并应用的顾客满意度指数模型在政府部门和公共组织中的运用已趋于成熟，政府部门的公众满意度得到了较大改善。美国成功的经验可以为我国政府部门衡量和提高政府公众满意度提供有益的指导和借鉴。一方面，构建适合我国国情的公众满意度测评模型，公众满意度测评结果可为我国公共部门服务质量的改善提供科学依据，从而促进我国服务型政府的建设；另一方面，公众满意度评价实现了公众和政府的良性互动，改善了两者之间关系。

1．设计科学的政府满意度评价体系

ACSI模型是一个多层次的完备的顾客满意度评价体系，我国应该借鉴美国经验，发展一个涵盖企业、产业、政府部门和公共组织的多层次的顾客满意度评价体系。政府部门公众满意度指数模型和指标体系研究工作可以由质量管理部门和行政监督机构来牵头，委托学术机构和科研院所联合共同完成，对各个层次的政府和公共部门提供公共产品和服务的质量水平和公众满意度进行客观测评，并将评价结果反馈给被评价的部门促使其进一步提高公共服务水平。科学的评价指标体系包括选取公众满意度指标和设计指标权重两个方面。满意度指标的选取应把定性指标和定量指标相结合，从公众最关心的问题出发，比如医疗卫生、城市安全保障、养老服务、行政事务办理、环境治理等与政府公共服务职能息息相关的领域，通过相关领域指标的设计可以获知当前公众对政府公共服务的满意程度和公众预期间的差距。在选择指标时要应加强对指标的描述，让公众明白指标的含义及要考察的内容，提高测评的准确率。在设计指标权重方面，着重从多方收集参考意见，对指标的重要程度进行合理排序进而确定权重。

2．建立合理有效的评估体制

在与评价体系与评估方法相适应的基础上，应建立合理有效的政府部门公众满意度评估体制。借鉴国外政府部门公众满意度评估体制的先进经验，在政府管理部门内部建立评估机构，通过对其提供的公共服务进行评估、定时调查、反馈和总结，指导各个政府部门从公众满意度评估信息中发现问题，为公共服务改进与创新提供依据。同时，委托专业的第三方评估机构开展评估工作。专业的第三方评估机构掌握着专门的评估方法和技术，实施第三方评估结果更具客观性、公正性、专业性、权威性，也是打造现代政府、实现政府重大决策民主化、推进治理方式改革的一项重大举措。合理有效的评估体制必须保证政府与公众充分、及时、有效的沟通，公众满意度的提升本身就是政府改进绩效的强大动力。

3．完善公众参与评价机制

公众参与是政府部门公众满意度评价内容中的重要组成部分，提升公众的满意度也是实施政府满意度评价最基本的目标，对政府服务的评判最终还是要看公共服务对象的主观感觉，因此在实践中要完善公众参与机制，积极引导社会公众参与满意度评价。应加强公众参与满意度考核评价的制度化建设，通过制定评价指南或规范的形式，明确规定在政府满意度评价中公众参与评价的内容、方式和途径，使公众参与评价制度化和常态化。在政府满意度评价的结论中重视公众的意见，确保公众参与评价的透明度和有效性，完善评价反馈机制，及时处理公众意见，对公众意见所作处理的说明，应向公众公开。同时，应建立健全公众参与的方法和渠道，每一个政府部门都应选择与其公共服务内容相关联的公众群体作为评价者，使评价结果更真实可靠，拓宽满意度评价的覆盖面。

4．大力发展电子政府

电子政府的实施，使行政事务运作和办事流程得到简化，是改变和简化行政事务信息的传递方式和处理手段的重要途径。由于我国在电子政府方面起步较晚，虽然近年来各地政府加快了建设电子政府的步伐，但是其发展节奏总体还是跟不上公众对电子政府的迫切需求和更高要求。而且，当前各地电子政府发展水平参差不齐，一定程度上制约了行政事务办事效率的提升，影响了公众的体验和满意程度。电子政府平台对政府而言，一方面通过信息的定期发布，增强了政府行政履职的透明度，同时政府也可以从平台上及时得到公众对政府公共服务的反馈，行政信息传递和反馈速度的加快可直接促进政府部门行政效率的提高。而对于社会公众而言，构建电子政府平台，通过平台及时发布满意度评价的信息，第一时间让公众获知满意度评价的客观性，也能使公众及时知晓政府的工作情况，并对相关公共服务领域提出服务要求，

5．加强国际间政府公共服务满意度比较

ACSI模型已经在美国之外的英国、巴西、哥伦比亚、科威特、马来西亚、葡萄牙、韩国、土耳其、新加坡、巴巴多斯等国家得到了应用，并建立了政府间合作与比较的机制。这些国家虽然国情不同，调查状况不一，各自的调查结果不能直接比对，但各国公共部门的顾客满意度评价体系和结果在某些方面是具有可比性的，虽然各国公共部门的机构设置不同，但服务的对象和内容大部分还是一致的。而且公共部门设立的目的相同，都是服务于公众。通过与其他国家公共部门的测评结果进行横向比较，我国的相关政府部门可以发现自身的优势与不足，找到自身的差距，同时提升政府公共管理能力，为公民和企业提供更高质量的公共服务，促进转型期我国服务型政府的建设。

（略）

（作者单位：上海质量管理科学研究院）

1本文受国家质检总局公益项目“城市公共服务质量评价研究”资助。