实践与探索：政府购买社会组织服务的成效分析※——以杭州、天津、武汉三地为描述对象

○ 崔光胜 段平平

政府向社会组织购买公共服务，在我国方兴未艾，既有中央政府的政策支持，也有各地政府的积极实践与探索，还有广大社会组织和公众的热情参与。这些力量推动着我国政府购买社会组织公共服务不断向前发展。在全国各地的广泛开展中，杭州、天津、武汉三地的实践颇有特色，这些经验将对我国政府购买公共服务产生重要的影响。

一、政府向社会组织购买公共服务的政策依据

（一）全国性的政策文件

一般认为，2013年9月，由国务院办公厅颁发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，是我国中央政府出台的关于全国性的标志性文件，该文件提出了政府购买服务的四大基本原则：（1）积极稳妥，有序实施；（2）科学安排，注重实效；（3）公开择优，以事定费；（4）改革创新，完善机制。文件还对购买主体以及承接服务的主体进行了相关规定，对政府购买的服务内容也要求体现其公益性和公共性，对适合由社会力量承担的公共服务可交由社会力量去承担，不允许购买不适合社会力量承担的服务和不属于政府职责范畴内的服务。

2015年1月4日，国家财政部、民政部和国家工商总局共同发布了《政府购买服务管理办法（暂行）》，此办法中提出了一个对购买服务工作的新要求，即为了避免出现政府花钱购买服务、财政拨款养人的现象，对承接了政府购买服务的事业单位，按照“费随事转”的原则调整财政预算方式[1]。理论界认为，此项政策对政府购买服务工作与事业单位改革提出了新要求。

2015年5月，文化部、财政部、新闻出版广电总局和体育总局联合发布了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，文件对政府购买公共文化服务制定了指导性的目录，并要求各地方政府根据本地的实际情况制定具体的购买目录。文件的最大亮点是，提出要完善购买机制，建议以项目选定、信息发布、组织采购、项目监管、绩效评价为主要内容的规范化购买流程。

（二）地方性的政策文件

可以说，地方政府的实践探索更早于中央政府的文件精神，并且，这些文件精神在实践中发挥了积极的指导作用，杭州、天津、武汉三地的实践情况，就是一个很好的例证。

1.杭州市政府购买社会组织服务的政策推进

2010年11月，杭州市下发了《关于政府购买社会组织服务指导意见》，提出杭州市政府将向社会组织购买八大类服务，在购买过程中要遵循如下原则：一是要用公开竞争的方式选择服务提供机构，这些机构可以是非营利的社会组织，也可以是营利性的社会组织；二是要强调公众的监督；三是要制定服务机构的选择标准；四是要对选择结果公开透明化，允许公众对任何违法行为进行检举监督。

2010年12月，杭州市政府为了规范社会组织的评估，又颁布了《杭州市社会组织评估实施办法》，规定杭州市政府通过公开招标的方式选择第三方评估机构，由第三方机构对社会组织进行评估，并设立社会组织评估委员会负责评估的审定工作。2012年杭州市西湖区出台了《关于发展和规范社会组织建设的实施意见》及相关配套方案，从政策、资金等方面扶持社会组织的发展。方案还提出要探索政府购买社会组织服务的机制，要求通过公开招标、项目委托等方式，把公共服务委托给信誉高、评价好的社会组织，从而提高社会公共服务的水平。接着，该区在2013年又草拟了《西湖区关于推进政府购买社会组织服务的指导意见》、《西湖区关于评估政府购买社会组织服务的方案》和《西湖区关于推进政府购买社会组织服务的试点方案》等三个文件，初步拟定政府将每年安排60万元资金用于购买服务。这一系列政策的出台，大大推进了西湖区的政府购买服务工作。

2.天津市政府购买社会组织服务的政策支持

2014年1月，天津市出台了《天津市人民政府办公厅转发市财政局关于政府向社会力量购买服务管理办法的通知》，该通知指出，在民政部依法登记或者由国务院批准免于登记的社会组织，为承接政府购买服务的主体。对于政府购买社会组织服务的资金管理，天津市政府以财政资金为引导，设立专项资金，对于新设立服务于市社会福利、社会慈善的社会组织给予一次性补助，对于服务绩效较好、评价较高的社会组织采取“以奖代补”的方式给予资助。天津市政府还拟定了《天津市福利彩票公益金支持社会组织公益项目管理办法》，建立健全了公益项目审核、管理、考核等工作制度。

2014年3月，天津市民政局、财政局联合下发了《关于开展农村困难老年人居家养老服务（护理）政府补贴试点工作的通知》，并在武清区、宁河县、静海县首先开展了试点工作。在补贴政策方面，政府将按照补贴对象需照料的程度，分为轻、中、重三个等级，并根据不同的等级，政府分别给予每人每个月100元、150元和200元的补贴标准。可以说，试点工作把农村困难老年人纳入天津市居家养老服务服务补贴范围，保证了城乡所有老人能切实享受到政府补贴带来的实惠。

2014年8月，天津市公布了《2015年天津市政府向社会力量购买服务指导性目录》，其中购买的养老服务达10项，比上一年增加一项。这些项目主要包括：失智失能老人养老服务、老年人身体评估、基本养老服务、临终关怀等。其中临终关怀是首次被列为政府购买的服务（见表1）。

表1 天津市政府购买社会组织服务相关政策

3.武汉市政府购买社会组织服务的政策措施

2013年6月25日，武汉市政府颁布了《武汉市政府购买社会工作服务实施办法（试行）》，这是武汉第一次以文件的形式发布政府购买社会组织服务的购买原则、购买内容、购买程序等，文件列出了有资格参与购买服务的购买主体与承接主体，以及承接主体所具备的条件。同年11月，武汉市民政局又下发了《市民政局关于支持社会组织参与社会公共服务的通知》，通知指出，市民政局将会同市财政局，从社会福利基金中安排专项资金支持社会组织参与社会公共服务；文件规定了承接社会公共服务的社会组织资质条件。

2014年1月，武汉市通过了《关于加快推行政府向社会力量购买服务的实施意见（试行）》，其中涉及126项购买服务，有79项为民生服务项目，服务内容涉及五大类：基本公共服务事项、社会公共事务服务事项、行业管理与协调事项、技术服务事项和政府履职所需辅助性事项。这些文件的发布，在社会上产生巨大影响，许多社会组织跃跃欲试，纷纷议定项目书，承接政府的公共服务。

二、当前政府购买社会组织服务的内容选择

各地方政府向社会组织购买服务的主要内容，分为两类，即一般性的公共服务和行业性公共服务。一般性的公共服务包含养老服务、医疗服务、就业服务、教育服务等；行业性公共服务主要指政府履行职责所需要的服务，具有行业特点的专业性服务。

（一）一般性的公共服务

到目前为止，杭州市政府向社会组织购买了8种服务，其中一般性的公共服务主要有：公共卫生服务、公共就业服务、教育服务、公共文化体育服务、养老服务、公共交通服务（见表2）。

表2 杭州市政府购买社会组织服务的内容（一般性公共服务）

天津市政府向社会力量开放了“六类公共服务”的购买，其中一般性的公共服务包括基本公共服务事项和社会管理服务事项（见表3）。

表3 天津市政府购买社会组织服务的内容（一般性公共服务）

武汉市政府向社会组织购买服务的探索较晚，其购买的服务内容主要分为五大类：城市流动人口社会融入计划、农村留守人员社会保护计划、老年人残疾人社会照顾计划、特殊群体社会关爱计划、受灾群众生活重建计划（见表4）。

表4 武汉市政府购买社会组织服务的内容（一般性公共服务）

总体上看，在国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中，也对购买服务的内容做了规定，如对教育、就业、社保、住房保障等服务，要求加大政府购买的力度。各地方政府在购买一般性公共服务中，所涉及的领域与全国性的政策文件基本一致。

（二）行业性的公共服务

杭州市政府向社会组织购买的行业性公共服务主要包括：法律服务，如法律调解、法律知识宣传服务等；公共设施维护、环境维护等服务（见表5）。

表5 杭州市政府购买社会组织服务（行业性公共服务）

天津市政府购买的行业性公共服务，主要包含行业管理与协调事项、技术服务事项、机关后勤服务事项、政府履行职责所需要的辅助性事项等（见表6）。

表6 天津市政府购买社会组织服务（行业性公共服务）

在行业性的公共服务购买方面，武汉市政府计划购买的项目虽然不多，但其中最具代表性的有武汉市民政局向江汉大学社工评估中心购买社会组织评估服务，即通过公开招标方式，把武汉市200多家社会组织的评估工作交给中标的单位，其做法在全国都算是创新性的（见表7）。

表7 武汉市政府购买社会组织服务（行业性公共服务）

按照国家的政策性文件，对行业性服务要充分发挥社会力量的作用，凡是能由社会力量去承担的，都可以交由社会力量承担。上述三地政府在购买行业性服务中，把能交给社会组织承担的服务，都以委托、承包、合同等形式交予社会组织去提供。

三、政府购买社会组织服务需要把握的几个问题

（一）要注重政府职能重塑

政府职能是政府一定时期在经济、政治、文化、社会等众多领域所发挥的职责和作用，它决定了政府的规模、结构和管理方式，是政府的根本目的和发展方向，公共服务职能是检验政府职能的核心标准[2]。政府职能重塑要求政府转变管理方式，变划桨为掌舵。坚持政府职能重塑能保证我国在提供公共服务中，政府不再是直接的提供者，而是通过制定法律法规，完善制度机制，实现由社会组织向公众提供服务，政府从微观管理转变到宏观管理。

注重政府职能重塑，可以促使政府不断创新公共服务管理方式，改变以往政府作为公共服务提供的唯一主体，改变公共服务低效、垄断的局面，充分发挥市场的配置优势，不断完善公共服务。政府职能重塑的思路，能让政府积极探索提供公共服务满足公众需求的多种模式，政府不仅仅可以向社会组织购买服务，凡是有能力提供公共服务的社会力量都可以成为购买对象，引导社会力量和公众共同参与。

（二）要坚持政府主导

20世纪80年代，公共行政学领域兴起了一种新的理论——多中心供给理论，即在公共服务领域要建立一种多元化的供给结构，充分发挥政府力量、社会力量、市场力量、公众力量，从而建立起公共服务供给主体多元参与的供给机制[3]。这种治理理念可以避免单一权威模式下政府为唯一主体而产生的种种弊端，保证公共服务的均等化和结构平衡，实现公共决策的科学性。

公共服务的非竞争性和非排它性注定了政府在公共服务供给中的主导地位，强调多元参与并不意味着政府在公共服务供给中不作为，政府的主导地位要求其要“有所为有所不为”。政府应从直接供给转为间接管理，如完善财政体制，加大公共服务的财政投入力度，制定相关的政策法规，完善绩效评估机制来制约多供给主体的行为。政府向社会组织购买服务中要坚持政府的主导地位，发挥政府在制定法规、财政投入、建立绩效评估机制中的优势作用，规范与约束社会力量在供给公共服务中的行为，保证公共服务的质量和效果。

（三）要加强社会力量协同

公共服务供给中不仅要重视政府部门的主导作用，还要强调第三部门的协同参与。第三部门的加入不仅可以增加供给总量，满足多领域多层次的需求，而且可以弥补政府失灵和市场失灵所带来的空缺。向社会组织购买服务，是我国政府开启“合作式治理”的新局面，在此关系中，政府与第三部门是基于公共利益的合作关系，政府一方面制定法律法规来规范第三部门的行为，另一方面要促进第三部门的发展，从政策上降低第三部门的准入门槛、经济上给予税收优惠等[4]。作为第三部门也应当自觉加强自我建设，提升服务承接供给能力，保证公共服务的质量。公众是公共服务的受益群体，也是公共服务效果的直接反馈主体，政府提供公共服务的首要目的是满足公众的需求，呼吁公众加入到公共服务的供给中，能更好地了解其需求，增强公共服务的效果。

（四）要坚持公共财政统一性原则

公共财政的实质是为了满足公共需求，弥补市场机制在公共产品的分配和维护宏观经济稳定等方面的失灵。我国政府向社会组织购买公共服务要坚持公共财政统一原则，即购买经费要统一纳入财政预算，各级政府要统一实现财力均等化。我国各级政府为了保证更好地提供公共服务，需要健全公共财政制度，规范和完善现行的财政管理方式，调整财政支出，把更多的财政收入投入到公共服务中。

坚持公共财政的统一性是政府购买社会组织服务财政支出的保障，是推进购买行为顺利开展的前提，能有效避免立项不拨款，购买无法进行的现象。并且随着政府提供公共服务的增多而增加的资金也应当按照预算管理列入财政预算。

[1]曾金华.政府购买社会服务得商机[N].经济日报，2014-01-05.

[2]林静.公共服务型政府视域下的政府职能重塑[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2015，（5）.

[3]陈世伟.我国农村公共服务供给主体多元参与机制构建研究[J].求实，2010，（1）.

[4]刘社欣,罗希明.论马克思的实践合理性[J].求实，2014，（3）.