论法律案的逐条表决

刘晨熙

建立和实行逐条表决的制度，其意义不仅能使立法中的争论能有个结果，而且还可以更全面地反映代表和常委会组成人员对法规案的态度，促进立法的民主化，增强法规内容的科学性、合理性和可行性。

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中强调“完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决”。最新立法法中也规定“法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前，委员长会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决”[1]。在全面推进依法治国的进程中，提高立法质量，拓展立法表决方式，引入逐条表决成了一个重要的议题。

一、法律案一揽子表决与逐条表决

立法表决制度的应然价值在于保障法律案能够充分地反映民意，促进民主和效率的有机结合 ，追求更高的立法效益[2]。而在实然层面，效率价值在目前法条文本规范中虽已有相关的规定，但往往忽视了最重要的民主原则，削减了立法效益。在代议制民主的背景下，立法民主往往很容易被效率价值所遮掩起来，民众和立法者都倾向于迅速立法，导致在一部法案中出现激烈的利益冲突，法案不能如期通过，即使通过了也不能如实实行。因而，在立法层面上引入逐条表决，在对重要条款、有争议条款方面进行更细致地讨论分析，民主协商达成共识，实现利益均衡。

目前我国从全国人大及其常委会到地方各级人大及其常委会，普遍采用一揽子表决的方式。纵观各国的宪法惯例，逐条表决为常规方法，而整体表决则为例外。“国外立法机关在审议法律草案时如果出现异义”，习惯地找出各方争议的焦点所在，“通过对逐条表决没有通过的内容或条文进行修改或删除，来达到总体意见的一致，进而实现整体表决通过的目标”[3]。

单独表决是法治国家立法表决的主要形式，其既可以对法律案中部分有分歧条款进行细致讨论分析并独自表决，也可以对法律案每一条、每一款分别讨论分析并表决。单独表决一直都印刻在法治国家理论与实践当中，然而笔者认为，逐条表决是对每一部法律案每一条都进行表决，属于单独表决中的一种，而且是对法律案质量的提升最有效的办法。

尽管一揽子表决能够提高立法效率，但它仍然存在一些不合理之处。某部法律、法规或规章从总体上看合情合理，但其中的某一两个条款，有可能存在较大分歧，进行整体性表决时，放弃或者反对都非常可惜。“虽然一项特定的集体产品的欲求乃是那些能从中获益的人的一种共同欲求，但是对于决定法律的整个社会来说，这种共同欲求却不是一种普遍利益，而且也只有当不同的个人获得的互惠对等利益达到平衡的时候，这种集体利益才会成为一种普遍利益”[4]，因此一揽子表决尽管在程序上合宪合法，但是当某些条款的利益不平衡出现时，这一种所谓的集体利益就会与社会普遍利益相悖离。

逐条表决的方式在提高立法活动的成效、增强法律法规的科学性和可操作性以及避免因个别条款有分歧而影响整部法规的通过等方面，都具有明显的优越性。但是，逐条表决稍有不慎就会导致拖延表决。如2012年香港立法会拉布攻防战[5]，拉布历时之长成为世界纪录，每条修正案建议都是大比数被否决，不少修正案都是“序列式”修订，内容相近。由此可见，尽管逐条表决跟一揽子表决比较起来在很多方面具有优越性，不过对于法案的表决期限要作出严格的限制，不能随意出现香港立法会这种“拉布”现象。民主不是通过对法条不断地序列式修订得出来的，而是必须建立在一个合适的期间内达成权衡多方利益的法案。

二、境内外法律案逐条表决的实践

根据现行法国宪法，其议会的正常活动程序以逐条表决为主，而对于财政法案，如果国民议会在此项草案提出后四十日的期限内在第一读中未作出决议时，政府应把它提交参议院，参议院必须在十五日的期限内作出。此后依照第四十五条规定的条件进行。如果议会在七十日的期限内未作出决议时，该草案的规定可以以法令付诸实施。法国宪法规定以逐条表决为常规方式，并且对表决讨论时间进行限定，对财政法案作出了更严格的限制，保障民众的切身利益。

根据意大利宪法第七十二条，提交给议会任一院的法案，首先交付相关委员会进行审议，委员会审议完结后再由该委员会所属议院的全院大会进行逐条审议，最后进行整体表决;对于宣告为紧急的法案，议院得依照其议事规则之规定适用简易程序进行审议。

从上述几个国家的宪法文本分析可见逐条表决制度在联合国以及许多国家的表决、立法中都是一项基本制度。逐条表决是法案表决方式的常规方法，但对于表决期限和相应的紧急与特定政治、社会事项进行了特定的规定，既尊重民众的意愿，也是对立法质量的重视。相对于外国宪法以逐条表决为原则的做法，我国澳门地区基本法规定了以一般表决为原则、逐条表决为例外的制度，值得我们参考借鉴。

根据澳门立法会《议事规则》[6]第一百一十五条，所有法案都必须首先进行一揽子表决，可以根据立法会主席决定，或者基于事宜或提出的修订提案的复杂性，也可以经全体会议议决或主席决定进行细则性讨论。其中对细则性讨论具体体制如下：表决由“全体会议随时议决交由有关委员会;如有关委员会多于一个时，则交由较适合者”负责。首先讨论是否需要删除提案，若无需删除则是否替代或者订正提案，经讨论后将以上已通过的各条修订成文本，最后对已表决文本进行是否补充提案。“如有两个或以上相同性质的修订提案”，则依委员会提出的修订提案或者议员提出的修订提案决定，如修订提案由两个主体共同提出，则按提交先后次序决定。在讨论过程中，可应任何议员的申请，全体会议或委员会得根据情况议决将细则性表决推迟至下一次全体会议或委员会会议（但只得推迟一次）;或者在宣布表决开始前，经全体会议议决，法案的文本得送交任何委员会，以便在全体会议所指定期限内，重新作细则性审议。经委员会细则性通过的法案文本将送交主席，以便安排在全体会议作总体最后表决。任何议员可在法案文本经委员会细则性通过后，至全体会议总体表决之前提交修订提案。对于法案文本在总体最后表决不获通过时，全体会议得议决：是否将原文送交特设临时委员会，以便重新作细则性审议、讨论和表决，或在全体会议中重新作细则性讨论和表决。经上款的程序仍未获得通过者视为被确定拒绝。

从上述的文本规范中，可以看出澳门立法会对于逐条表决的具体操作，如讨论与表决的范围、表决的收回、表决的次序、重新审议、文本遭否决的后果等都作了相应的规定，对于我国立法法关于逐条表决制度是一个很好的制度借鉴。首先，由立法会主席、委员会或者事宜难易情况主导，决定该条款是否进行细则性讨论和表决。其次，将此条文交由某个委员会负责主要讨论和表决，并需在一定期限内完成并附上报告书。第三，当全体议员一致同意可将此细则性表决收回归入一般性表决。还可以推迟表决和重新审议。第四，此条如果没过半数通不过，整部法律中就没有这一条文的规定。

综上可见，一揽子表决方式与逐条表决方式有以下几个方面不同点：第一，是否涉及政治、财政等国家重要事项方面的立法法案。第二，是否经过立法会主席、立法委员会确认的负有争议或者有必要进行细节解释的立法法案。第三，是否涉及紧急事项的立法法案，如有涉及，则进行一般整体表决。

三、我国内地地方立法中法律案逐条表决探索

在全国人大常委会关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）的说明》中提出为了深入推进科学立法，民主立法，健全审议和表决机制：“修正案草案规定，调整事项较为单一，各方面的意见比较一致的法律案，可以经一次人大常委会会议审议通过;对审议中个别意见分歧较大的重要条款设立单独表决制度;对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，可以合并表决，也可以逐个表决。”

在我国现行立法探索过程当中，对于“逐条表决”这一形式的实践并不太多，笔者通过北大法宝等大数据库工具对“单独表决”这一词源进行搜索，发现：在中央法规司法解释当中有23条规定，其中就包括新修改的立法法，也有部委的规章，但这些规章都涉及证券交易这方面的内容。在地方法规规章当中有25条，其中地方性法规有15条，有代表性的是《深圳市制定法规条例》中第四十八条规定：“常务委员会会议审议法规案时，有关条款出现重大分歧的，经主任会议决定，可以就相关争议条款进行单独表决，按到会多数常务委员会组成人员的意见决定相关条款的取舍或者修改。”而地方性规范性文件有10条，有代表性的是《广东省人大常委会对法规案中个别重要条款单独表决的决定》，这一规定对单独表决的启动程序、讨论方式等内容作出了相关规定。

这些实践证明，一些地方人大及其常委会在制定地方性法规或者议事规则的过程中，探索一揽子表决方式之外增加单独表决形式，虽然一揽子表决仍然有必要且长期按照这种方式，不过单独表决方式不断地被地方列入立法规则之一，反映我国立法实践中对于单独表决形式的需求很强烈，而笔者认为特别是当代中国社会多元利益格局形成，对个别立法范围较小的法案某些制度设计意见冲突比较明显的情况下，需要引入逐条表决方式，而不单单是单独表决的方式，最大限度达成法案共识，而不是以一揽子表决方式掩盖冲突，立法机关也有条件引进这种精确体现民意、提高立法质量的法案表决形式。

四、法律案逐条表决制度设计

立法程序要实现的是民主意义上的效率， 而非以满足效率而牺牲民主。目前我国立法在程序设计上，一揽子表决的流程式投票决定，固然提高了法律案决议的速率，但是“立法要想获得社会广泛的服从，必须贯彻民主的原则”[7]，引入逐条表决机制“以便使各种利益中大部分或我们文化中最重要的利益得到满足， 而使其他的利益最少的牺牲”[8]。当然在多元化社会中，社会利益并不总是均衡发展的，利益冲突是显而易见的，法律讨论并非在几次立法会议中很快能达成一致，法律案必须经过反复协商、讨论，最终达成一致，各方利益得到均衡分配。

普遍地适用逐条表决方式，对于目前来说或许并不是很适时，但是，对于立法调整范围较小的法律案，正需要拓展这项表决方式，以适应社会需要，合理分配立法资源。笔者认为，对于一些法律案所调整的事项涉及有争议而且（或者）与财政、税务、环境密切相关的事项应当适用逐条表决制度。当然另一种形式的逐条表决可以解决这种情形：对于《决定》中提到的“重要条款”，可以理解为涵盖面广、条文之间内容跨度大的法案中，对有争议而且（或者）与政治、经济、社会、民众生活密切相关的重要条款。在不建立逐条表决制度的情况下，往往会使表决人员对于个别条款处于有言而不可发的状态，导致法律案不能全面、客观地体现立法者的期望。其中具体设计如下：

第一，逐条表决提出的主体。类似于上述澳门立法会《议事规则》提到的“委员会”，我国全国人大法制委员会和各部门法制机构在逐条表决过程中要发挥重要的作用。法制工作机构对法规草案的立项、起草、调研、论证、审议、修改等情况比较了解、熟悉，它从此项立法工作启动到结束都一直参与其中，比单单是对法律案进行表决的参与人更全面、更广泛地了解立法事项的内容以及立法精神。最重要一点是要认识到逐条表决这一方式在我国实践中适合于范围较小、情况较为紧急、内容比较敏感的立法工作，大框架立法仍然需要用一揽子表决方式提高立法的效率。

第二，逐条表决的评估机制。在对法律案释义后，应对“重要条款”进行第三方评估。《决定》中“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”，对于该条款的重要性，由立法主体的法制机构启动评估程序，然后在权衡国家利益、人民利益和第三方利益后决定是否将该条款公开征集意见。

第三，逐条表决的民意咨询机制。对于注重列明的“重要条款”通过咨询会、听证会等方式进行征集多方意见。《决定》中“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中设计重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制”，通过具体的公民参与机制的设立，来提高对“重要条款”的分别讨论，做到广纳民意。这一机制应与评估机制同时进行，节约立法程序的时间。

第四，逐条表决的表决过程。由上可见逐条表决有两种形式，应当以法律案所涉及的立法事项的紧迫性来决定实施哪种方案。对于立法范围较小的涉及面窄的法案应该每一条都进行细致性讨论，以保证法律案在公布后能够满足确切的实施需要，尤其是环境方面的法律案特别需要能够实际实施并非只做一种纲领性法案。而对于法律案中“重要条款”，每一名表决人员都能对该条款发表意见，如分歧过大，则进行调整，及时修改，不能久拖不决，防止出现“拉布”现象。如确实无法协商一致，则将该条款废除。

五、小结

国家立法层面适用逐条表决既能保证民主权利的行使，又能促进立法工作的顺利推进，并且提升立法质量，保证立法的成果得到更高权威。建立和实行逐条表决的制度，其意义不仅能使立法中的争论能有个结果，而且还可以更全面地反映代表和常委会组成人员对法规案的态度，促进立法的民主化，增强法规内容的科学性、合理性和可行性。

“一揽子”表决不能被遗弃，反而要以它为常规模式，逐条表决为补充模式。拓展立法表决方式是为了确保整部法规的质量，避免法规在执行过程中出现“后遗症”，其本质在于体现法的公平正义。这种公平正义，包含实体和程序的正义，将逐条表决引入立法表决程序，是探索立法内在规律的体现。立法是一项科学细致的工作，需要有严谨认真、一丝不苟的态度。在法律法规的制定过程中精雕细刻，不轻视任何一个争议条款。

注释：

[1]参见《中华人民共和国立法法》第四十一条第二、三款。

[2]立法效益侧重反映立法对社会主体及行为带来的利弊得失，常用来评价具体立法规范的社会效果的优劣。

[3]侯淑雯主编：《新编立法学》，中国社会科学出版社2010年3月第1版，第172页。

[4]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第8页。

[5]http：//zh.wikipedia.org/wiki/2012年香港立法会拉布攻防战。

[6]澳门特别行政区立法会第1/1999号决议，http：//www.al.gov.mo/law/cn_law/meeting.htm.

[7]陈端洪：《立法的民主合法性与立法至上》，载《中外法学》1998年第6期，第69页。

[8]【美】庞德：《法律与法律哲学文选》第二卷，第27页。

（作者单位：广东财经大学法学院）