再议地方立法的不抵触、有特色、可操作原则

笔者过去曾在《人大研究》等期刊对“不抵触、有特色、可操作”三原则发表过一些看法，现根据新形势新情况再次谈点认识和想法。

一、关于不抵触原则

（一）不抵触的法律含义

所谓不抵触，包括三层意思：一是一切法律法规都不能与宪法相违背;二是下位法与上位法不能相冲突;三是同位阶的法律规范之间也不能相矛盾，要保持和谐统一。这既是地方立法必须遵循的根本原则，也是维护国家法制统一的必然要求。

因为我国是一个集中统一的社会主义国家，没有社会主义法制的统一，就不能维护国家统一和长治久安。地方性法规要以宪法、法律和行政法规为依据，维护以宪法为核心和基础的法制统一与尊严。因此，一切地方性法规，不管是执行性法规、先行性法规，还是自主性法规，也包括民族自治地方的自治条例、单行条例，都不得与宪法、法律和行政法规相抵触。否则，会影响上位法的权威和有效实施，破坏法律体系的科学、和谐与统一，甚至也可能发生越权、违宪，这是绝对不允许的。从立法上讲法制统一或者说不抵触，主要包含三层内容：第一，宪法的权威至高无上。第二，下位法不得与上位法相抵触。第三，同位阶的法之间应当互不抵触。

可以说，不抵触原则是地方立法的红线和底线，不可越雷池半步。目前，在地方立法中仍然存在相抵触的情况。2011年全国人大常委会法制工作委员会对有关计划生育管理、文物保护、环境影响评价、就业促进、集体合同以及气象等六个方面的390件地方性法规进行了调查研究，根据相关法律和行政法规的规定，共发现有95件地方性法规的规定存在与法律、行政法规不一致等问题。其中，有关计划生育管理方面的法规19件，文物保护方面的16件，环境影响评价方面的1件，就业促进方面的11件，集体合同方面的19件，气象方面的29件。这些地方性法规存在的主要问题是，在法律、行政法规没有规定行政处罚的情况下，地方性法规增加规定处罚的行为，或者规定的行政处罚超出法律、行政法规规定的处罚种类和幅度。

从以上情况可以看出，地方性法规在设定行政处罚方面存在的问题是客观现实的，而且带有一定的随意性，其有关具体规定突破了行政处罚法和其他相关法律、行政法规的规定。同时，大量增加行政处罚的规定也加重了行政相对人所应承担的法律义务。由此可见，维护国家法制统一的任务仍然十分艰巨。我们必须站在更高更远的角度，自觉坚持“不抵触”原则，对与上位法不一致、不协调、不适应，相矛盾、相抵触的规定一定要严格把关、仔细审查、认真审议、坚决消除。

（二）不一致、不适当的问题

1.“抵触”与“不一致”的问题。一种观点认为，“抵触”与“不一致”基本意思是一样的，两者是量的区别，“抵触”是严重的“不一致”，两者经常混用或者交替使用。另一种观点认为，两者是纵横向关系，“抵触”一般用于纵向，“不一致” 一般用于横向。从这个角度来理解，所谓“抵触”就是关于同一事项，下位法违反了上位法的规定;所谓“不一致”就是关于同一事项，同位法之间的规定不相同。

2.“不适当”的问题。在立法工作实践中还经常遇到“不适当”的问题。“不适当”一般是指下位法的规定属于其权限范围的，没有与上位法相抵触，但其规定存在不恰当、不合理、不公平的情况。下列几种情况可以视为不适当：（1）下位法规定的要求公民、法人或者其他社会组织执行的标准或者措施明显脱离实际的;（2）下位法规定的要求公民、法人或者其他社会组织履行的义务与其所享有的权利明显不平衡的;（3）下位法规定的国家机关的权力与其所承担的责任明显不平衡的;（4）下位法规定的处罚与该行为所应承担的责任明显不匹配、不平衡的[1]。

二、 关于有特色原则

（一）有特色的立法概念

特色是地方立法的生命。现在不少法规缺乏对实践经验的总结和提炼，没有体现地方特色，张冠可以李戴，放之四海而皆准，大家都认为这是目前地方立法的通病。那么有特色的含义是什么？什么样的法规才算是有地方特色的法规？目前没有一个令人信服的答案，没有一个确定性的概念。多数研究者的一个共识是，所谓“有特色”，首先是相对于中央立法而言，地方立法应根据本地区实际情况来解决自己的特殊问题，其次是相对于其他地区而言，地方立法应从本地区的实际出发，充分把握本地区的特点和规律，使地方立法真正符合本地区实际情况。我个人认为，所谓特色，简单地讲就是“人无我有、人有我优”。中央立法主要是解决普遍性、综合性、规律性东西，地方立法的切入点应当放在本地发展水平的差别化、多样化、特殊性上，充分考虑本地经济社会、地理环境、自然条件、风土人情、民族习惯等情况，因地制宜，创造性地解决地方事务中的问题。这些因素应该是评估立法是否具有地方特色的基本判断标准。

（二）有特色的评判杠杠

按照“人无我有”的杠杠，有特色的立法可以大致划分为两类：

一是从法规类型上看，（1）率先在全国出台的实施性法规，如《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》。（2）先行性法规，如《陕西省城市地下管线管理条例》，集中解决“拉链路”“蜘蛛网”问题，对城市地下管线的规划建设和管理进行全面规范，为提升城市品质奠定了法制基础，这是全国第一部这方面的省级地方性法规，国家建设部发文在全国建设系统推广。《深圳经济特区性别平等促进条例》于2013年1月1日起施行。据了解，该条例是国内首部性别平等的地方性法规。又如，2015年1月1日开始实施的我国首部地方全民阅读法规《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》。（3）自主性法规，如《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》。（4）率先在全国出台且具有当地民族的政治、经济和文化特点的单行条例。如，《甘肃省甘南藏族自治州拉卜楞寺保护与管理条例》《甘肃省临夏回族自治州古生物化石保护条例》。

二是从法规内容上看，（1）调整对象是本地独有的，如《甘肃敦煌莫高窟保护条例》《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》。（2）调整事项在全国具有特殊性，如《兰州市南北两山绿化管理条例》《甘肃安西极旱荒漠国家级保护区管理条例》。（3）调整事项在全国占有相对优势或者主导地位，如《甘肃省清真食品管理条例》《甘肃省农村扶贫开发条例》。（4）创造性地解决地方事务中的突出问题，如《甘肃省废旧农膜回收利用条例》。（5）解决国家立法没有或者不宜解决的问题，如《甘肃省石油勘探开发生态保护条例》《甘肃省甘南藏族自治州发展藏医药条例》。

按照“人有我优”“人有我新”的杠杠，有特色的立法可以大致划分为：（1）制度创新是省外同类法规没有的;（2）解决问题的力度是同类法规最大的;（3）措施、方法和程序在全国是独特的;（4）可操作性、可执行性条款在省外同类法规中是最多的;（5）创造性地解决各地存在的共性问题。

以上这些划分方法科学不科学、准确不准确、实际不实际？属不属于有特色的地方立法？需要进一步讨论研究，但可以从地方立法的权限、特点、功能、作用等来思考，目的是提供一个理解地方特色的思路和方法。

三、关于可操作原则

（一）可操作性概念和评价标准

多年来，法规的可操作性问题并未破题，它已成为地方立法的普遍缺陷和“软肋”。 如 “支持”“重大”“鼓励”“严重”“重要”“提倡”等模糊性表述，让人无法适从。什么都规定县级以上，到底是找哪一级不清楚。还有“依照国家和本省有关规定办理”“按照国家有关规定由有关部门依法处理”等，这类援引性规范实际上什么都没有指明。一部法律法规是不是有可操作性，关键在于法律规范设计是否严密。那么，可操作性的内涵和标准是什么？目前没有准确的定义和大家认可的标准，是一个智者见智、仁者见仁的问题。因为，法律法规虽然属于纯公共产品，但无法像其他物质产品那样有量化的具体指标，完全属于概念性研究，是一个定性标准，而不是定量标准。正如一些学者所下的平实之论：适用于自然科学的严格标准，则法学永远无法进入科学的殿堂;但将科学定位在知识化的体系，则法学属于科学的范围。从理论上讲，所谓“可操作”，是地方立法的效果要最终体现在具体实施上，要重视探索适应本地区经济社会发展的成本最小化和效益最大化的制度设计。我认为，地方立法的可操作性，简单地说就是所立的法规条文，要有针对性、执行性，能管用、好用，能解决实际问题。其评价标准至少应当包括以下内容：

1.调整对象和范围清晰、明确，没有模糊或者产生歧义;

2.法源清、法理通，相关法律主体的权力与责任、权利与义务清楚、明确，没有交叉或者重复;

3.涉及行政收费、许可、审批、强制措施的条件、程序、时间，具体、公开、明白，便民利民;

4.法意美、法条实，解决问题的措施具体可行，易执行、能落实、可检查;

5.对上位法的原则规定和主要制度进行了细化，对上位法未作出规定的事项作了补充;

6.对法律责任特别是行政处罚的情形、行为进行了量化;

7.条款文字表述规范、准确、精练、通俗、易懂;

8.提倡性、号召性、宣示性、鼓励性条款少，能管用的条文至少应占整个条文的30%以上。

法律规范的可操作性规律一般应呈阶梯型结构，即由上到下原则性由强变弱、操作性由弱变强，位阶和效力越低操作性应该越强、原则性规定越来越少。法律法规的生命在于实施，现代社会法治的标志不仅仅在于有法可依，而且在于有良法可依，在于所制定的法律法规能够得到普遍遵守和执行。从这个意义上来说，法律法规制定得细，可操作性强，公权和私权的界线就会清晰，人治的因素就会少一些，法治的因素就会多一些;反之，法律法规制定得粗，可操作性差，公权和私权的界线就会模糊，人治的因素就会多一些，法治的因素就会少一些[2]。这也是大家一直强调立法可操作性的现实意义所在。地方立法如何转型升级、实现精准立法，如何发挥对改革发展的引领和推动作用，既需要顶层设计，也需要基层探索创新。

（二）增强法规可操作性的建议

1.树立质量立法理念

当前地方立法的主要矛盾不再是数量问题，而是质量问题。美国著名质量管理专家朱兰认为：产品质量就是产品的实用性。从这个意义上理解，法规质量就是法规的实用性、可操作性。因此，要增强地方立法的可操作性，首先要树立科学的立法观和精品意识，坚持以人为本、立法为民的立法理念，把质量要求落实到法规制定的立项、起草、论证、修改、审议和立法后评估等各个环节。法贵简约，条款不在多少，关键要精准、实用。如果你立的法一大本，没有切中要害，不管用，那就不是好法、良法，起码质量不高;如果立了三五条，很有针对性、可操作，这个法就是一个管用的好法。其次要防止法繁扰民 ，避免立法对社会生活的过度干预。实践证明，针对性、操作性不强的法规，即使立法的出发点很好，条文写得再好，也是一纸空文。因此，地方性法规宜细不宜粗，要向单一、具体的方向发展，尽可能对规范的事项进行细化、量化[3]。

2.处理好条文“粗”与“细”的平衡

在讲立法可操作性时，不能一味地强调法规条文越细越好，一定要宽严适度、粗细合理。法律的本质要求规则明确、具体，需要细密，但法律过于细密，则社会失去活力，法律过于粗疏，则法律失去威严。如何把握好“粗”与“细”的平衡，处理好“确定性”与“不确定性”的关系，是对立法人的智慧和水平的一个大考验。比如，在立法实践中经常遇到的一种情况是，对某种行为或者情形作列举式表述时，往往要有一个兜底款项，即“法律法规规定的其他行为或者情形”，目的就是留有余地，不能把话说绝。因为一些事情是不确定的，也不能再细化了。一般地讲，能够确定的事情，法律规则应该细一些，具体一些;不能确定的事情，不能细、不宜细时，才做原则规定。两者要拿捏好分寸，不能走极端。下列情况或者情形可以规定粗一些：（1）对目前看不清，暂时吃不准的问题;（2）对重要不同意见，难以达成共识的;（3）前瞻性、倡导性、方向性问题。

3.提高地方立法的研究水平

（1）要研究立法事项的客观规律。使立法与经济社会发展水平相适应，与具体情况和实际需要相符合，不搞违背客观规律的立法，不立脱离实际的法规[4]。

（2）要重视对具体立法的研究。我国法学研究中对法理研究和法律条文的解释性研究比较重视，而对具体立法缺乏深入、系统地探讨，法学研究与具体立法工作相脱离的情况比较突出[5]。

（3）要提高对各种立法动议的分辨能力。正确鉴别积极、合理的立法意见与消极、不合理的立法要求，进一步增强立法决议过程中的评判能力，防止和避免立法机构成员自身的某些偏颇渗入到立法之中[6]。

（4）人大和政府法制部门要设立专门的立法研究机构。同时，要支持有关科研院所建立地方立法研究与咨询机构。

注释：

[1]陈斯喜：《我国立法控制机制的现状与完善》，载《行政法学研究》1996年第9期。

[2]雷斌：《借鉴香港经验增强立法的可操作性》，载《人大研究》2010年第8期。

[3]李高协：《地方立法的可操作性问题探讨》，载《人大研究》2007年第10期。

[4][5][6]杨继雄、李高协：《关于地方性农业立法的实践与思考》，载《人大研究》2001年第10期。

（作者系甘肃省人大常委会农业与农村办公室副主任）