关于代表审议的几个问题

符乔荫

代表参加审议，绝不是一种简单地发表个人言论或意见的行为，而是一种职务行为，是在国家政治生活中可能产生重要法律效果的行为。

根据代表法第三条、第四条规定，人大代表享有“出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见”的权利，同时应当履行“按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作”的义务。那么，代表审议有什么作用或意义？代表该怎样行使好审议的权利、履行好审议的义务？人大工作中的审议与审查有什么区别？对此，笔者试作如下分析。

一、关于代表审议的基本内涵

在人大工作中，“审议”与“审查”是一对常见常用的近义词，需要仔细辨识和正确使用。

首先，从字词的释义看“审议”与“审查”

审：   ，会意字，从宀（读mián）、番（简体字从宀，申声）。宀：房屋;番：兽足，意指屋里有兽足印，能仔细分辨。说文：审，悉也。这是本义，即知、明白的意思，后引申为周密、详细等。

议：   ，形声字，从言，义声。说文：议，语也。这是本义，即讨论、商议的意思，后引申为意见、言论等。

查：   ，形声字，从木。有两种读法：读chá时，本义是木筏（同“槎”，水中浮木之意），意为考察，即寻检、翻检着看的意思。作为姓氏，读zhā。

可见，“审议”与“审查”有区别。二者的共同点是“审”，即详尽、细密（思考和推究）。不同点是：“审议”侧重于“议”，即进行商议、讨论，发表意见;“审查”侧重于“查”，即进行检查、核对，看是否正确、妥当。

其次，从法律的规定看“审议”与“审查”

根据宪法和有关法律的规定，什么情形下用“审议”，什么情形下用“审查”，是有规律可循的：对于议案，所有审者即人大及其常委会和代表等，都用“审议”。对于报告，审者如为人大，则用“审查”;如为人大常委会和代表，则用“审议”（唯一例外是，监督法规定人大常委会对于决算用审查）。

据此可以说，“审查”的主体是人大，客体是报告，它体现的是人大的监督职权，是人大与它的常设机关常委会，以及国家行政机关、审判机关、检察机关之间的监督与被监督关系，具有更强的权威性和刚性色彩;“审议”的主体则是代表和人大常委会（一个是人大的组成人员，一个是人大的常设机关），客体是各项议案、报告和其他议题，体现的主要是民主性和程序性，也有一定的权威性和刚性色彩，但不如审查。

综上所述，“代表审议”是指代表在本级人大会议期间，对列入会议议程的各项议案、报告和其他议题进行详细、周密的商量、讨论，并发表意见（表明意愿和立场，给予肯定、否定或者提出修改意见）。人大会议期间，代表主要是通过参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议进行审议;也可以被推选参加或者被邀请列席大会主席团会议、有关的专门委员会会议，就有关议案和报告的审议发表意见。

二、关于代表审议的重要意义

代表法之所以规定代表有权“参加审议”并应当“认真审议”各项议案、报告和其他议题，是因为代表审议本质上是代表人民的利益和意志，依法参加行使国家权力、管理国家事务。它不仅是代表依法执行代表职务、行使代表权利、履行代表义务的重要体现，而且是人大依法行使立法权、监督权、决定权、选举权等职权的重要环节。因为从法律上看，各项议案或者报告只有经代表审议后，才能提交大会表决，随之将产生相应的决议决定或批准等法定后果。不经代表审议，不能提请大会表决;没有代表审议，也就没有决议决定。这一点，可以从以下几个方面来理解。

一是从国家权力归属看。我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民。这是我们的国体即国家性质。人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。民主选举产生的代表，是人大的主体，是人民的使者，其使命是代表人民参加行使国家权力、管理国家事务。如果代表不能充分发挥作用，人民当家作主、管理国家的权力就难以实现。因此，代表依法审议各项议案、报告和其他议题，是人民管理国家的具体实践，是人民当家作主的重要形式，彰显的是人民的主体地位，体现的是国家权力的归属，反映了国家权力机关与其他国家机关之间的决定与执行、监督与被监督关系。

二是从政权组织形式看。国家的性质决定了国家政权的组织形式。人民代表大会制度是我国的政权组织形式。早在1940年1月，毛泽东同志就在《新民主主义论》一文中指出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级人民代表大会选举政府。”1949年9月，具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》庄严宣告：新中国实行人民代表大会制度。1954年9月，一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”2014年9月，习近平总书记《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以来中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”按照这一制度的安排，我国由人大统一行使国家权力，人大常委会和“一府两院”都必须对它负责、受它监督。代表审议是人大行使国家权力的基础，也是必经的法律程序，同时又有利于促进有关国家机关依法履行职责，坚持为民行政、为民司法，体现的仍是国家权力机关与其他国家机关之间的决定与执行、监督与被监督关系。

三是从现代决策要求看。将各项议案、报告和其他议题提请代表审议直至大会表决，从广义上说，都属于决策范畴。决策是社会生活中的一种普遍现象。从静态上理解，指的是已经形成的决定、策略或办法;从动态上理解，指的是形成决定、策略或办法的过程。实践中，决策是否可行、是否科学，取决于决策是否符合客观规律，是否符合客观实际，是否符合大多数人的利益和愿望。因此，现代决策以可行方案为依据，以科学决策、民主决策为基本要求。源于1996年中纪委十四届六次全会决定的“三重一大”制度（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用，都必须经集体讨论作出决定），强调必须遵循四项原则：一是科学决策原则;二是民主决策原则;三是依法决策原则;四是公开决策原则。这里体现的就是现代决策要求。人大工作中，各项议案、报告和其他议题，包括拟制定的法律法规、通过的决议决定、批准的计划预算等，都必须依法提请代表审议，听取代表意见，进行修改完善后，再提交大会表决。这一法定程序，同样符合现代决策要求，体现了科学决策、民主决策、依法决策和公开决策原则。

总之，代表参加审议，绝不是一种简单地发表个人言论或意见的行为，而是一种职务行为，是在国家政治生活中可能产生重要法律效果的行为。其审议发言的质量将直接关系人大会议的审议或审查质量，关系人大会议通过的决议决定是否符合客观规律和客观实际，是否反映了人民的利益和意志。

三、关于代表审议的注意事项

为保证审议质量，使审议言之有物有据、言之合理合法，笔者建议参加审议的代表注意以下事项。

（一）扎实做好准备。代表法第七条第二款规定：代表在出席本级人大会议前，应当听取人民群众的意见和建议，为会议期间执行代表职务做好准备。这是确保代表审议质量的基础，也是关键。一位地方人大的负责人曾对我说：代表在闭会期间有“事”做，在会议期间才有“话”说。这话很有道理，说明了会前准备对于出席会议、参加审议的重要性。会前准备，主要有三个节点：

一是要围绕会议议题了解情况。会议议题是指列入会议议程的事项，人大工作中主要是各项报告和议案。会议召集者通常会在会前确定和公布会议议程草案，并告知代表建议大会讨论的主要事项。代表要紧紧围绕这些议题，特别是对有关报告的实际内容和有关议案的背景情况进行了解与必要的调研，比如查阅有关的法律法规和政策规定，以及会前印发的有关文件资料，了解各方面意见和看法，包括原选区选民或者原选举单位和人民群众的意见与要求等，做到知情知政。

二是要通过代表活动了解情况。代表可以了解情况的渠道和形式很多，但最有效的是法定的代表活动。代表法第三章即第十九条至三十条规定的是代表在本级人大闭会期间的活动，主要有代表小组活动、视察、专题调研，以及列席有关会议、参加执法检查、参加履职学习和联系人民群众等。单从审议准备的角度讲，这些代表活动就是代表了解情况的有效途径和形式。按照代表法的规定，县级以上的各级人大代表在闭会期间的活动，由本级人大常委会组织，或者委托原选举单位的人大常委会组织;乡镇人大代表在闭会期间的活动，由乡镇人大主席、副主席组织。除自行开展调查研究外，代表主要应当通过积极参加闭会期间的活动，了解有关情况，掌握有关知识，研究有关问题，切实做到心中有数。

三是要做好审议发言材料准备。人大会议期间，议程安排往往比较紧，阅读会议文件及相关资料的时间非常有限。代表有必要在会前，根据了解到的情况，经过一定程度的思考与研究，形成自己的判断，做好审议发言的材料准备，甚至做好提出有关议案或者建议、批评和意见的材料准备。

（二）按时出席会议。代表出席会议，是代表参加审议的前提，也是人大作为国家权力机关得以正常运转的基础。因此，代表出席本级人大会议应当做到：

一是优先出席人大会议。代表法第五条明确规定，代表出席本级人大会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，都应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。

二是按时出席人大会议。这是代表法第四条明确规定的代表的一项义务。

三是自觉遵守请假制度。代表法第七条在重申“代表应当按时出席本级人民代表大会会议”规定后明确规定：“代表因健康等原因不能出席会议的，应当按照规定请假。”

为维护人大会议的严肃性和权威性，保证国家权力机关的工作顺利进行，代表法第四十九条规定，未经批准两次不出席本级人大会议的，其代表资格终止。这是对代表履职的一项监督制约措施。

（三）积极发表意见。根据代表法第四条、第十八条、第二十条、第二十九条、第三十条等规定，代表在会议期间和闭会期间，应当注重反映实际情况和问题，反映群众意见和要求。“两个反映”，是法律对代表“发声”的推动，也是法律对代表“发声”的要求。会议期间，在代表团全体会议、小组会议或者联组会议审议各项议案和报告时，代表应当充分发表自己的意见和建议，可以对议案和报告本身提出修改完善的意见，可以对各方面的工作提出建议、批评和意见;也可以把自己的意见和建议写成书面意见，交给大会秘书处处理。审议时，还可以就需要进一步了解的问题或情况，向有关国家机关提出询问，有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。代表在审议发言时需要把握的是：

1.坚持正确方向。主要是“四个应当”：一是应当坚持以大会通过的指导思想为指导;二是应当坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一;三是应当注重反映人民群众的意见和要求;四是应当着力于促进有关方面的工作。

2.突出审议重点。主要是扣住“四个是否”：内容是否符合宪法和法律的规定;任务和措施是否符合现阶段的基本国情和各方面的实际状况;政府工作报告与计划、预算报告是否相衔接;具体表述是否准确、规范等。

3.遵守议事规则。代表法第八条第三款规定：“代表应当围绕会议议题发表意见，遵守议事规则。”俗话说得好，无规矩不成方圆。议事规则，简言之，就是开会的规矩。从法律上说，建立议事规则，体现了程序正义的重要性。所谓程序正义，指的是一切决策，其决策过程合乎程序法则和程序精神。程序正义最突出的作用，就是程序保障，就是保障每个与会者享有同样的权利。当每个与会者的权利都得到保障时，才可以说与会者的平等权益即正义，最终得以实现。所以，充分强调程序正义是很有必要的。程序正义就是结果正义。正是在这个意义上，有人说，民主政治其实就是一套议事决策的程式规范。人大的议事规则，就是保障人大议事决策公平正义的程式规范。按照有关规定，人大举行会议，进行选举或者表决，均须有必要的人数，必经的程序;讨论问题、发表意见，有统一的议题，规范的程序，以及包容的氛围等。只有这样，才能真正保障人大充分有效地发挥职能作用。所以，代表出席会议、参加审议、发表意见等，既要准确把握本级人大法定职权，又要严格遵循本级人大议事规则，做到严格依法按程序参加行使国家权力。

（作者单位：湖南省人大常委会选举任免联络工作委员会）