人大代表辞职制度探析

倪玲芳

在现有法律规定前提下，要加强制度创新，进行顶层设计，实行相对统一的各级人大代表辞职制度。各地应根据法律规定和顶层设计，制定符合当地实际的具体执行意见和操作办法。

人大代表辞职，是指人大代表提出辞去代表职务。关于代表辞职，法律的规定逐渐明确、具体，但法律的规定不可能穷尽细节，也不可能规定所有情形，有的具体环节本身也会有不同的认识。因此，笔者建议，在现有法律规定前提下，要加强制度创新，进行顶层设计，实行相对统一的各级人大代表辞职制度，并作为政策新的起点。在此基础上，各地根据法律规定和顶层政策，制定符合当地实际的具体执行意见和操作办法。这样，可以使人大代表辞职制度得到更广泛的认可，产生更现实的社会效果。

一、法律法规对代表辞职的规定有一个发展的过程

（一）选举法对代表辞职的规定。1986年全国人大常委会修改选举法时，增加了间接选举产生的代表的辞职规定，“可以向选举他的人民代表大会的常务委员会书面提出辞职”[1]。1995年全国人大常委会修改选举法时，增加了直接选举的人大代表的辞职规定，“县级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出辞职。乡级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职”[2]。但对具体的操作程序没有明确规定。在2010年的修改过程中，有的同志提出，代表辞职的规定在实践中不好操作，建议在程序上增加有关单位接受辞职的规定，以便执行。因此选举法对间接选举、直接选举的代表的辞职分两款作了规定。对间接选举，增加规定“常务委员会接受辞职，须经常务委员会组成人员的过半数通过。接受辞职的决议，须报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告”[3]。对于直接选举，增加规定“县级的人民代表大会常务委员会接受辞职，须经常务委员会组成人员的过半数通过。乡级的人民代表大会接受辞职的，须经人民代表大会过半数的代表通过。接受辞职的，应当予以公告”[4]。这两款规定，对直接选举和间接选举的代表辞职的提出方式、通过要求和备案或者公告的内容进行了规定，比以往更加明确、具体。

（二）代表法对代表辞职的规定。1992年七届全国人大五次会议通过的代表法第四十一条第二项规定“辞职被接受的”，其代表资格终止。2010年代表法修改时对本条此项内容没有修改，只是由第四十一条修改为第四十九条，并且在该条中增加了一项内容。随后，在第五十条规定，“县级以上的各级人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会，由本级人民代表大会常务委员会予以公告”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会，由本级人民代表大会予以公告”[5]。本条明确了代表资格终止程序的规定，包括因辞职被接受，其代表资格终止的情况。

（三）其他法律法规和法律解释对代表辞职的规定。中国民主法制出版社出版的《选举法释义及问题解答》中对代表辞职原因的解释是：“代表辞职原因有很多种，可以是代表因工作调动、健康原因或者其他原因无法或者不愿再继续担任代表职务而提出辞职，实践中有不少是由于代表因违法违纪接受调查而提出辞职的。”《中国人民解放军选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的办法》第三十七条在规定部队代表辞职一般情形的同时，在第二款明确 “因执行任务等原因无法召开军人代表大会的，团级以上单位的选举委员会可以接受各该级选出的设区的市、自治州、省、自治区、直辖市和全国人民代表大会代表辞职。选举委员会接受人民代表大会代表辞职后，应当及时通报选举产生该代表的军人代表大会的代表，并报送各该级人民代表大会常务委员会和军队上一级选举委员会备案”。各省制定的选举实施细则、实施办法，主要是以上位法为依据进行表述，有的也有补充完善。比如，《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第五十四条第二款明确“担任领导干部职务的县、乡两级人民代表大会代表因工作变动调离原选区或者原工作岗位的，可以按照国家有关规定，建议其辞去代表职务”，这里出现了职务代表建议辞职的情形，对调离原选区和原工作岗位未离开本行政区域的情况进行了探索。

二、实践中各地探索建立代表辞职的规定

在法律法规之外，各地从实际出发，在2010年选举法修改前，为了更加明晰主体和操作程序，不少地方出台政策性规定，来补充法律规定。2010年后，又着眼于新情况新问题，制定更有操作性的规定。从方式来看，各地采取的主要做法大致有两种：一是人大常委会党组向当地党委提出建立代表辞职制度的意见，经由党委同意转发后执行。二是人大常委会直接出台办法或意见，一般是经过内部沟通请示协调后，最后由人大常委会审议通过，出台代表辞职制度的意见或者代表辞职的办法（暂行办法）。

（一）市级人大代表辞职制度的分析（间接选举）

通过网络检索和日常工作途径，笔者分别查阅了多份辞职办法。从实际文本的角度，比较了多个设区的市的辞职规定。可以发现，各地在内容上有相同之处，更多的是体现出了当地的特色。

笔者选取了其中的两份进行比较（分别是A市、B市），均制定于2012年， A市的名称为《A市人大代表辞职办法（试行）》（简称A市办法），B市的名称为《B市人民代表大会代表辞职暂行办法》（简称B市办法）。现分别从文件类型、内容框架、辞职原则、辞职类型等八个方面进行比较，寻找相同和不同之处。

一是文件类型。A市办法由市委批复同意，由市人大常委会发文。B市办法由市人大常委会会议审议通过。

二是内容框架。两市办法都包括辞职的原则，辞职主体和对象，提出辞职的方式，辞职的基本程序，生效办法和解释单位等。不同点是：A市办法明确了建议辞职的谈话单位，补选的具体规定;B市办法增加了制定的依据，代表资格审查委员会的职责。

三是辞职原则。A市办法提出“实行市人大代表辞职制度必须坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事和尊重代表的意愿”;B市办法在此基础上增加了“保障代表权利的原则”。

四是辞职类型。A市办法分为两条，“市人大代表在任期内，本人不愿意继续担任代表职务的，可以向原选举单位人大常委会书面提出辞去市人大代表职务的申请。”“市人大代表有下列情形之一者，可建议其辞去代表职务：（1）因工作需要由组织推荐当选为市人大代表的县（市、区）和市直有关部门领导干部，由于职务调整或工作单位变动的（新任岗位仍需担任代表职务的除外）;（2）在代表结构中已失去其原有代表性的;（3）犯有严重错误，在群众中造成恶劣影响，有损于人大代表形象的。”A市建议辞职专列一条，并列举三种情况。B市办法在其中一条中规定，“市人大代表在任期内，有下列情形之一的，可以辞去或建议辞去代表职务：（1）本人不愿意继续担任代表职务的;（2）领导干部因工作变动等原因确需辞去代表职务的;（3）因违纪、违法受到党纪政纪处分或追究法律责任的;（4）任期内连续两年未经批准不参加市人民代表大会闭会期间代表活动，不认真履行代表职务的;（5）因身体健康等原因不能继续执行代表职务的;（6）因其他情形需辞去代表职务的。”从表述上，B市把辞去或者建议辞去合并到一条，然后在内容上细分不同类型。

五是建议辞职谈话。A市办法专列一条，规定“因职务调整或工作单位变动的市管领导干部辞去代表职务的，由市委组织部负责谈话;严重违纪干部辞去代表职务的，由市纪委或市监察局负责谈话;其他人员辞去代表职务的，由市人大常委会负责谈话”。 B市办法没有专门对建议辞职谈话进行规定。

六是辞职提出或程序。A市办法分两条，“代表辞去职务的申请必须以书面形式向原选举单位人大常委会提出。”B市办法规定更为详细，分成若干部分，“辞去代表职务按照下列程序进行：（1）市人大代表自愿辞去代表职务的，由本人向原选举单位书面提出辞职请求，由原选举单位按法定程序办理;（2）领导干部因工作变动等原因确需辞去代表职务的，由党委组织部门商同级人大常委会党组后，建议其辞去代表职务，经本人同意后按法定程序办理;（3）属于本办法第三至六项（注：见上文‘辞职类型部分）情形的，由原选举单位按法定程序办理。”对提出申请的形式列出具体要求，“市人大代表辞去职务的申请必须以书面形式向原选举单位提出，写明辞职理由和请求事项，签署姓名和日期。”“原选举单位接到市人大代表的辞职申请后，须报市人大常委会代表资格审查委员会审查，由市人大常委会代表资格审查委员会向市人大常委会提出审查报告。市人大常委会应对市人大代表的辞职请求提出审查意见，并告知选举单位。”程序规定细化了选举法规定的内容。

七是接受辞职和公告。A市办法规定“是否接受代表辞职，由原选举单位表决决定，以人大常委会组成人员过半数通过。辞职申请被接受的，相关选举单位人大常委会将市人大代表辞职表决情况报市人大常委会代表资格审查委员会审查，市人大常委会审议通过后，其代表资格终止，由市人大常委会予以公告，并书面通知本人和原选举单位”。B市办法规定，“是否接受市人大代表辞职，由原选举单位决定。接受市人大代表辞职，须经原选举单位即县（区）人大常委会组成人员、军人代表大会或者军人大会的过半数通过。”“市人大代表辞职请求被接受的，其代表资格终止。原选举单位接受市人大代表辞职的决议，须报送市人大常委会备案，由市人大常委会向社会公告。”

八是对补选提出要求。A市办法规定“代表辞职后的出缺名额，由市人大常委会根据需要依法提名推荐代表候选人”。 B市办法规定“市人大代表辞职后出缺的名额，由原选举单位依法进行补选”。

（二）县乡人大代表辞职制度的分析（直接选举）

查阅各地县级人大代表辞职的规定，与市级人大代表辞职相比，从内容到形式，基本上是相似的。但笔者在查阅部分县级人大代表辞职制度时，也看到有明显不同的地方。如某县级市2007年制定的《市人民代表大会代表辞职实施意见》，就把辞职的情形分为主动辞职、建议辞职，建议辞职是在未主动辞职基础上，由相关组织负责谈话，建议其辞职。《意见》首先规定，“市人大代表有下列情形之一的，应主动提出辞去代表职务：（1）因工作需要提名安排代表职务的市管领导干部调离原选区或原工作岗位的，但根据工作需要仍需担任代表职务的除外;（2）因健康原因不能继续执行代表职务的;（3）因涉嫌犯罪或犯有严重错误，有损于人大代表形象的;（4）因其他原因需辞去代表职务的”。这里出现了主动辞职、建议辞职的表述，对辞职分类方面有一定意义。在此基础上进一步提出建议辞职的情形，“市人大代表有上一条规定情形之一，本人未主动提出辞职的，由相关组织负责谈话，建议其辞去代表职务：（1）调离原选区或原工作岗位的领导干部由市委组织部负责谈话;（2）违纪干部由市纪律检查委员会或市监察局负责谈话;（3）涉嫌犯罪人员由市人民检察院负责谈话;（4）其他人员由市人大常委会负责谈话”。

对于乡镇人大代表辞职的规定，能够找到制度性的规定比较少，但各地在实践中能够按照选举法、代表法的相关规定，依法组织实施，特别是对违纪违法的乡镇人大代表的辞职作了探索。

三、代表辞职的具体操作程序

（一）间接选举的程序和方法

1.程序。以市人大代表因工作调动辞职为例，主要程序：

（1）市人大常委会选举工作机构提出代表辞职的初步名单;与市委组织部协商，提出代表辞职的建议名单。

（2）市人大常委会党组（或者主任会议）讨论研究，报市委研究同意。

（3）市委组织部领导与建议辞职代表谈话;市人大代表向原选举单位的县级人大常委会书面提出辞职。

（4）县级人大常委会主任会议听取有关情况汇报，决定是否列入下一次常委会会议议程。

（5）在县级人大常委会会议上，会议主持人作说明。

（6）召开县级人大常委会会议，进行审议，以无记名方式表决，以常委会组成人员过半数通过。

（7）接受辞职的决议报市人大常委会备案、公告。

2.接受辞职的决议的要素。决议标题，“关于接受×××请求辞去第××届市人民代表大会代表职务请求的决议。”正文内容，“根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第五十二条的规定，×县第××届人民代表大会常务委员会第××次会议决定：接受×××辞去×市第××届人民代表大会代表职务的请求。”

3.接受辞职的报告的要素。报告的标题，“关于接受×××请求辞去第××届市人民代表大会代表职务请求的报告。”正文内容，“××市第××届人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会：××××年×月××日，××县第××届人民代表大会常务委员会第××次会议决定接受×××辞去××市第××届人民代表大会代表职务的请求。应到会常务委员会组成人员××名，实到会××名。表决结果，赞成××票，反对××票，弃权××票。接受×××辞职请求的赞成票超过常务委员会组成人员的半数，符合法律规定。特此报告。”附件内容，“（1）关于接受×××请求辞去××市第××届人民代表大会代表职务请求的决议;（2）关于接受×××辞去代表职务请求情况的材料;（3）×××辞职报告。”最后是报送单位、时间。

（二）直接选举的代表辞职的程序和方法

1.程序

（1）提交辞职报告。由代表本人书面提出辞职。县级人大代表将辞职报告送县级人大常委会，乡级人大代表将辞职报告送乡镇人大主席团（或乡镇人大代表资格审查委员会）。

（2）作出决定。县级人大代表的辞职报告由县级人大常委会主任会议决定是否提请县级人大常委会会议审议，再由常委会会议决定是否接受其辞职请求。乡级人大代表的辞职报告由乡镇人大主席团决定是否提请乡镇人大会议审议，再由乡镇人大会议决定是否接受其辞职请求。县级人大常委会（乡镇人大）会议对接受辞职的决议草案，采用无记名方式进行表决。县级人大常委会接受代表辞职，须经常委会组成人员的过半数通过;乡级人民代表大会接受代表辞职，须经人民代表大会过半数的代表通过[6]。

（3）发布公告。县级人大常委会作出接受县级人大代表辞职决定的，确认其代表资格终止，予以公告[7]。乡级人民代表大会作出接受乡级人大代表辞职决定的，确认其代表资格终止，予以公告。

因为在会议上通过的接受辞职的决议和市级辞职相似，本文就不再另行举例。乡级由代表大会接受辞职，格式上会有所不同。

2.操作过程注意点。县级人大常委会组成人员辞去代表职务的请求被接受的，其常委会组成人员的职务相应终止，由常委会予以公告。乡镇人大主席、副主席辞去代表职务的请求被接受的，其主席、副主席的职务相应终止，由主席团予以公告[8]。

四、启示和建议

（一）加强制度创新和顶层设计。笔者认为，2010年修改的选举法和代表法，对代表辞职的程序方法等方面已作出了明确的规定，从法律上保障了各级人大代表辞职的操作程序。目前，更重要的是完善法律未规定的事宜，抓住关键环节，加强政策创新，把一些地方“散在”的基层探索，整合为系统性、顶层设计的制度规范，从更高层次上建立和完善代表辞职制度。当前要从理论和实践上对代表辞职工作加强研究，统一政策，实现新的突破，特别是对辞职的提出环节作出创新性政策规定。概括起来，就是“制度创新，顶层设计”。而这些的参考源头和思考脉络，主要是基于代表法、公务员法和党政领导干部选拔任用工作条例等已有的法律和制度规范。

笔者认为，在制度创新方面，要加强对人大代表辞职制度的政策统筹和顶层设计，在保障代表权利，加强对代表监督的基础上，把公务员和领导干部的辞职制度引入人大代表中，并探索提出如下观点：实行人大代表辞职制度，辞职包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职;辞职应当符合有关规定，手续依照法律或者有关规定程序办理。在实施进度上实行两步走：目前先使用因公辞职、自愿辞职和责令辞职三种提法;条件成熟时，引入引咎辞职的提法。对四种辞职方式进行理论和概念上的界定。因公辞职，人大代表因工作变动需要辞去现任代表职务的，应当履行辞职手续。自愿辞职，人大代表因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去代表职务。引咎辞职，人大代表未能正确履行职责、违反代表应尽义务、违法违纪或者造成不良社会影响，但尚达不到罢免条件的，应当引咎辞去代表职务。责令辞职，人大代表应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任人大代表职务的，本人不提出辞职的，应当责令其辞去人大代表职务。

（二）实行代表辞职制度的基本原则。总的来说，实施代表辞职制度的基本原则是：一是坚持加强党的领导、充分发扬民主、严格依法办事和尊重代表意愿原则。要加强党的领导，充分发挥党委和人大常委会党组的作用。经中共中央批准，《中国共产党党组工作条例（试行）》正式颁布，自2015年6月11日起施行。在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立党组，是我们党从国情出发创造的一项重要制度，是确保党的理论和路线方针政策得到贯彻落实的重要途径，体现了我们党独特的政治优势、组织优势和制度优势。在实行代表辞职制度中要形成有利于加强和改善党的领导的工作体系，即建立人大常委会选举工作机构、人大常委会党组、党委组织部门、同级党委的工作体系。辞职制度需要提请党委研究，并由人大常委会决定或由党委转发;辞职制度由党委组织部和人大常委会选举工作机构负责解释。二是坚持分工负责又便于操作的原则。在具体操作中各相关单位和部门要达成共识，根据不同情况，分别明确由党委组织部、纪委（监察机关）等单位机构组织谈话落实，人大常委会选举工作机构参与。三是坚持依法规范原则。代表辞职的程序要合法规范，按照选举法和代表法要求，体现法律规定中对代表的监督，明确代表辞职的基本程序和领导干部因职务工作变动辞去代表职务的具体操作程序;深入做好辞职代表的思想工作，做到合情合理，程序规范。四是坚持循序渐进原则。实行人大代表辞职制度需要在实践中不断探索和完善，把握实施的进度和范围，条件成熟后不断推进。不是代表辞职数量越多越好，而是要在依法操作过程中把握节奏。

（三）明确界定辞职和罢免标准。罢免代表和接受代表辞职，都属于代表资格终止的形式。但罢免与接受代表辞职是两个不同的概念，两者的实施主体、适用程序和条件都不同，特别是社会影响程度不同。对于何种情形采用代表辞职或者罢免形式，法律没有明确区分界限，在具体操作中各地掌握和执行的标准并不统一。实践中，存在一个如何把握代表的罢免和辞职的界限问题。从法理角度来说，对代表是罢免还是接受辞职，都是代表原选区或选举单位的工作。实际上，地方在对代表采取罢免或接受辞职措施时，都能够充分考虑到党的组织部门、纪检机关或司法机关的意见，有时也征求上级人大常委会的意见，或参照上级人大常委会代表资格审查报告中提到的一些做法，也有参考其他地方的经验做法。一般来说，罢免作为对代表最为严厉的制约手段，多数情况都是涉及严重违法违纪问题的。对代表而言，罢免是强制的、被动的，提出辞职则是自愿的、主动的[9]。

由于种种原因，目前对严重违反党纪国法的代表，启动罢免程序比较困难，特别是直接选举产生的代表，不少采用接受代表辞职的方式，起不到应有的社会效果。为此建议，统一界定各级人大代表辞职与罢免的标准。笔者认为，对代表罢免、辞职的界限把握，关键是看代表违法违纪的程度、违法犯罪事实是否查清以及影响程度。对于具体采用何种操作办法的问题，要严格按照选举法、代表法等法律的规定，加强与上级人大、选举单位和党委组织部门、纪检机关等的沟通。在认真研究和多方协调的基础上，形成一个比较客观、容易掌握和各方接受的标准或尺度。同时，要结合具体情况，从保障代表履行职责和加强对代表监督角度，坚持实事求是和具体问题具体分析的原则，妥善做好相关工作。

（四） 坚持严格执行制度与适度调整相统一。马蕙瀛同志曾于2005年在《地方人大建立人大代表辞职制度的有关情况及相关讨论》一文中，对建立和实施人大代表辞职制度的讨论进行归纳，指出：一类观点认为，代表届内辞职，是完善选举制度的有机组成部分，能更好地发挥人大的职能;另一类观点认为，虽然人大代表辞职制度的实施取得了一定的效果，但也存在一些问题，比如辞职制度的适用问题;有关组织建议人大代表辞职的做法没有法律依据，超越了权限等[10]。笔者认为，目前一些地方正在探索的代表辞职制度总体上是好的，有利于代表更好履职，也有利于更好地发挥代表作用。如果能够建立更高层次且相对统一的代表辞职制度，效果将更加明显。在具体操作中，一定要坚持严格执行制度与适度调整的有机统一。对县级以上（含县级）因公辞职的代表辞职问题，特别是调离原选区或者原选举单位未离开本行政区域的情况，要认真研究，统筹考虑。由于领导职务变化、岗位交流和人员流动情况的增多，许多人大代表在届中会因各种原因离开选区或原选举单位，但未离开本行政区域，依照法律的规定，其代表资格不变。为了便于此类代表参加代表活动，许多地方都采用了调整代表团的办法（代表名额不变）。但是一些选举单位认为，离开原选举单位，就不便于接受选举单位的监督，代表名额不变，又不能补选相同结构的代表，一定程度上影响了代表的代表性。这就存在这样一个问题，即代表因工作调动，辞去代表职务，适用范围是哪些，是否职务代表一旦有跨选区或选举单位的工作调动，就要启动辞职。针对这种情况，不少同志认为并不是辞得越多越好，辞与不辞，要找准一个平衡点，这是关键所在。这是因为，过于频繁地因工作调动而产生代表辞职，会影响代表队伍的稳定性，同时还有一个成本-效果问题，成本投入与社会效果、法律效果、纪律效果的一致性问题。代表辞职自然会涉及到成本问题，比如一名市人大代表辞职，涉及到选举单位县级人大常委会的会议成本，投入精力成本，代表资格审查委员会及本级人大常委会确认的成本，补选成本等等。因此，这个平衡点的把握既是重点，也是难点问题。解决的根本途径，还是要在选举过程中，适当降低领导干部代表的比例。当然，这里讨论的主要是因工作调动的辞职问题，对于违法违纪，但未达到罢免条件，需要辞职或者劝辞的情况，要认真执行制度，发现一起解决一起，依法规范操作，积极稳妥做好工作。

参考文献：

[1][2][3][4][6][7][8}《现有法律关于人大代表的规定及代表法修改的若干思考》，中国人大网 ，http：//www.npc.gov.cn.

[5]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议第二次修正。

[9]李伯钧：《人大代表资格审查工作需要研究的几个问题》，载《人大研究》2008年第1期。

[10]马蕙瀛：《地方人大建立人大代表辞职制度的有关情况及相关讨论》，载《人大研究》2005年第10期。

（作者单位：浙江省人大常委会办公厅）