国内土地用途管制制度研究

孔祥雨　范建双

摘要：利用文献资料法和比较研究法，分析国内土地用途管制制度研究的重点和发展趋势。研究结果表明，国内的研究主要集中在土地用途管制制度的内涵、理论基础和国际经验借鉴，以及我国土地用途管制制度的现状、存在的问题和相关对策建议等方面，但对土地用途管制制度的内容体系缺乏系统研究。建议应建立系统的土地用途管制制度内容体系，并重视成本效益分析。

关键词：土地管理，土地用途管制，土地规划，综述

中图分类号：F301.1 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2015）09-0038-49 收稿日期：2015-09-02

土地资源作为人类生存和发展的基本条件之一，其稀缺性恰恰是空间管制的起点。土地用途管制制度始于19世纪末，目前世界上许多国家和地区对土地利用均采取管制措施，只是由于国情特别是人地关系的差异，对土地用途管制的强度不同，采取的做法也有一定差异。我国1998年新《土地管理法》确立了以土地用途管制为核心的新型土地管理制度，改变了以往的分级限额审批制度，实现了土地管理方式的根本转变。中国国内诸多学者分别从不同角度对土地用途管制的理论和现实问题做了大量研究和探讨。笔者通过对这些文献的梳理和分析，发现国内对土地用途管制的研究主要集中在其内涵、理论基础、国外经验借鉴、存在的问题和解决对策等方面。

1 土地用途管制制度的概念和内涵

1.1 土地用途管制制度的相关概念

所谓土地用途管制，就是通过行政手段对土地的开发利用进行统一的分区规划和管理，在国外也称之为“土地用途分区管制”“土地规划许可制”和“建设开发许可制”。其实质是国家作为土地所有权的最高和最终权力者，对土地占用、使用权及使用行为实施的强制性计划管理。

从法律学角度，土地用途管制是国家为了对土地利用实行严格控制而制定的一项具有财产所有权性质的法律制度；从管理学角度，土地在公有制国家属于公共物品。土地用途管制的实质就是政府为促进社会整体协调发展，采取各种方式对土地利用活动进行调节控制的过程，是国家管理土地的重要措施。从经济学角度，土地用途管制是指由于市场条件下出现了“市场失灵”，使得社会资源配置失去了效益，社会消费的公正原则遭到破坏，因而采取法制、行政、规章等各种手段、对公共性活动实行的“规制”。

1.2 土地用途管制的内容

土地用途管制的内容包括管制的主体、客体、目标和手段等方面。土地用途管制的主体是政府，客体是已确定用途、数量、质量和位置的土地。土地用途管制的目标包括：保护耕地，控制建设用地总量；限制不合理利用土地的行为，克服土地利用的负外部效应，提高土地利用率；保护和改善生态环境，实现土地资源的合理与可持续利用和经济的持续发展。土地用途管制的重点是保护耕地，土地用途管制的难点是用地观的转变问题、政策措施的协调问题、技术保障问题和法律责任问题。土地用途管制的手段包括：法律手段、经济手段、规划手段、分区手段、农用地转用审批制度、规划公示制度和信息监督制度。

宗仁（1998）、王静（2001）认为土地用途管制的主要内容包括分区类型划分和分区管制规则制定两方面。分区类型按土地的主导用途差异性可将用地分为农用地、建设用地和未利用地三类。规则包括制定每个用途区内土地的限制条件和非限制条件，并对每个用途区内土地的主导用途和允许用途进行规定。程久苗（2000）提出土地用途管制的直接内容包括对土地利用方向、土地用途转换、土地利用程度和土地利用效益四个方面的管制。

1.3 土地用途管制的实施保障和管制方式

宗仁（1998）提出为了保障土地用途管制制度的顺利实施，应该建立健全规划公示和动态管理制度、项目立项预审制、建设用地规划审核制和土地用途转用许可制。黄贤金、王静、濮励杰等（2003）指出土地用途管制的主要方式包括直接管制、税费制度和产权安排（许可证制度），认为将不同的管制方式结合起来实施将起到更有效的土地用途管制效果。王静、程烨、刘康等（2003）也提出应该从单一或过多地依赖直接管制方式，转向更多地依赖法律手段、许可证制度和税费制度等方式。

从土地节约集约利用、土地资源可持续利用和产业结构优化升级的要求出发，我国的土地用途管制制度应该以保护耕地为核心，实现土地由粗放型利用向集约型利用转变的同时，也对产业规模、结构和布局产生影响，最终实现经济宏观调控的目标。虽然土地用途管制的内容体系并没有明确的定义，但笔者认为，土地用途管制的内容体系集中反映了一个国家土地用途管制的理念和做法，主要是围绕“社会、经济、生态”综合效益最优化而建立起来的用地指标管制、现状管制、规划管制、审批管制、税费管制、产权管制和开发管制体系等。

2 土地用途管制制度的理论基础

2.1 地租理论

所谓地租，是指土地使用者由于使用土地而向土地所有者支付的报酬。地租是解释土地价值和人类利用土地资源主要动因的理论基础，它影响着土地资源在不同人和不同用途间的分配，对土地开发、利用、保护及土地租赁协定、税收政策等方面都有重大影响，反映着土地用途的社会效益。土地的价值与土地用途之间是一种相互影响、互为决定的关系。不同的用途决定了土地价值的高低，而土地价值又最终决定了土地的利用方式。

在我国现行土地管理制度下，并不存在完全自由的土地市场，土地的利用受到区划和规划的管制，即土地用途管制。一旦实行用途管制后，处于不同规划分区的土地就具有不同的价值。如建设用地相对于农地产生规划管制性增值。规划区域内的农地未来可作建设用地使用，划定为基本农田和农地的只能用于农业用途。规划区域内的农地相对于区域外的农地也会产生规划管制性增值。

土地用途管制在带来效率、促进土地有效和可持续利用的同时，也由于土地价值的重新分配而造成了不同地区土地所有者之间的不平等。有些土地所有者由于处于规划区域内而获得超额收益，而处于限制开发区域的所有者则无法获得超额收益。分区管制造成了分配不公，促使政府进一步采取措施对管制缺陷进行改进。

2.2 土地利用的外在性理论

外在性理论认为资源与环境之所以遭到破坏，主要因为资源与环境是一种社会物品，大家都可以使用。但是对资源与环境的破坏所造成的不良后果却是由使用者和非使用者共同分担，使用者所得收益大大高于其付出成本，结果造成对资源与环境的滥用。

在市场条件下，土地资源的配置主要是通过价格机制进行的，由于土地资源利用决策的分散性和逐利性，使得在无用途限制以及其他要素投入水平条件相当的条件下，经济主体总会选择投资收益率较高的土地用途。但是在土地利用分散决策的情况下会出现很多无法克服的弊端：首先，会导致具有公共效益的农用地和生态用地供给不足。其次，会产生土地利用的“外部不经济”问题（当某一土地的权利人所采取的土地利用决策对其相邻用地造成利益损害而不予赔偿时，此损害被称为“外部不经济”）。最后，难以实现国家整体目标和社会公共利益目标，个人利益与社会利益之间的矛盾无法调和。这就需要政府对土地利用进行必要的干预。土地用途分区管制制度是国家针对土地利用的社会性采取的宏观控制手段，是防止土地利用“外部不经济”问题发生所采取的干预性措施，可用于解决“市场失灵”问题，保障国家目标和社会目标的实现。

2.3 现代产权理论

土地产权制度是土地制度的核心和基础。按照现代产权理论，完整、有效的产权制度必须包括以下要素：一是产权主体明确；二是产权的排他性；三是产权可以自由转让；四是交易成本低；五是产权的交易规范能否法制化。土地产权的主体状况在一定程度上决定了经济形式的选择，进而决定了土地资源配置的方式。土地产权的变化必然引起土地资源配置格局的变化。

土地用途管制下的土地资源配置虽然不涉及到产权的转移，但是由于其被限定在某一特定用途，因此包含了外部性问题和价值转移问题。为了避免转移成本带来的经济无效率，则可以通过管制来代替协商，通过补偿来替代损失，这也是土地用途管制在进行土地资源配置时存在的主要依据。

2.4 土地资源配置理论

土地资源配置是指在一定自然、经济和社会条件下，对人类所需要并构成生产要素的、稀缺的、具有开发利用选择性的土地资源在时间、空间、用途以及利益主体间的分配和布置。其中，时间维度主要体现为同一利益主体不同时期内和代际之间的土地分配问题；空间维度主要体现为土地资源开发和利用的区域间分配问题；用途维度主要体现为土地资源的产业间分配问题；利益主体维度既体现在代表不同利益集团的产业部门间的分配，又体现在国家、团体（集体）和个人之间的分配。

土地资源配置必须解决几个基本问题：一是合理地在各竞争性用途之间分配土地资源；二是提高土地资源的利用效益，努力实现经济、生态和社会效益的统一；三是强调代际间利益的统一和资源配置的代内公平。对于政府来说，必须从全社会的整体利益和长远利益来考虑土地利用，取得土地利用整体效用最大化，其本质就是要达到全社会土地利用结构的最优化，即土地在不同用途之间的有效合理分配。

根据经济学原理，在土地资源配置与市场需求完全吻合时，经济效益达到最优状态。在完全市场条件下，由于无法对破坏环境功能的利用行为进行调节，无法自主地使使用者造成的外部成本内部化，即市场失灵。这种情况下的土地资源配置不可能达到最优状态。因而，我国的土地利用总体规划作为一种公共干预正是着眼于消除由于社会成本存在而导致的资源配置扭曲。土地利用规划干预土地资源配置的方式主要是通过土地用途管制来进行的，直接干预对象是具体土地使用者的利用行为。

2.5 可持续发展理论

根据可持续发展理论的要求，土地资源必须实行可持续利用，使有限的土地持续地满足人们日益增长的需求，即达到土地供求的持续平衡。土地资源可持续利用就是在维持和保护生态环境的前提下，在满足社会经济发展需要的同时，保护和合理利用土地资源，降低土地利用可能带来的风险，实现人地关系协调发展。

我国土地用途管制的目标之一就是保护土地资源，进行生态保护，妥善处理耕地保护、经济建设与环境保护之间的关系，实现资源、环境与社会经济的协调发展。通过实施土地用途分区管制，严格规定和限制各用途土地的利用方式，能够优化土地利用结构和布局，使得耕地和环境敏感区得到有效保护，非农建设用地得到控制，土地质量、土地利用效率逐步提高，从而实现生态环境有效保护和区域可持续发展的社会目标。

上述文献为完善我国土地用途管制制度提供了重要的理论指导。尽管不同国家和地区的土地用途管制模式各具特色，但是均有其共同的基础和价值趋向：效用最大化原则、可持续发展原则、公平与效率原则等。笔者认为，土地用途管制的实施是需要付出一定成本的，如行政成本、管理成本等，应将其与管制效益进行比较。只有当管制效益高于管制成本时，才能说明管制是有效的。

3 主要国家（地区）土地用途管制制度与面临的主要问题

3.1 主要国家（地区）土地用途管制制度

土地用途分区管制制度起源于德国，最初用于对工厂工人的公寓进行分区，便于工人接近工厂。德国的土地用途管制权力在地方政府，具体实施在市镇村进行，主要依据市镇村一级建设管理计划。美国也是较早实施土地用途分区管制的国家，其土地用途管制主要源于民法的地权限制，主要以限制土地开发密度和容积、控制城市规模不断扩大和保护农地为核心。英国的土地用途管制比较成功，集中体现在其不断完善的土地利用规划体系。同时根据形势的发展变化进行不断地调整和修订。加拿大主要通过制定计划来对土地用途进行管制，其土地利用规划主要分为国家级（土地利用指南）、省级（政策宣言）、地区级（土地利用大纲）和市级（土地分区管理法）。法国与德国的土地用途管制体系类似，也是由市镇村来单独制定各自的土地使用规划，该规划是落实土地用途管制的最主要依据。日本的土地用途分区管制建立在科学的土地用途区域规划基础上。与欧美国家不同，日本是先有分区，后有土地利用规划。日本的《国土利用计划法》将全国土地划分为城市地区、农业地区、森林地区、自然公园地区和自然保护区等5种土地利用类型区进行管理，并先后制定了《城市规划法》《农用土地法》和《农地调整法》等相应法律来规范土地的使用和管理。韩国的土地管理政策与日本有诸多相似之处。韩国颁布的《国土利用管理法》和《城市规划法》对相应地域内的土地有非常严格的管理和限制。我国台湾地区土地用途管制方式主要包括土地使用分区管制、土地使用变更管制以及禁建与分期分区发展3种。主要分为4个层次：国家综合开发计划；区域计划；县、市综合发展计划；县、市辖区内都市土地使用计划和非都市土地使用计划。各国（地区）对土地用途管制制度的实质并无根本分异，但侧重点和政策措施有所不同（见表1）。

3.2 主要国家（地区）土地用途管制制度存在的问题

土地用途管制制度是一把双刃剑，在提高土地利用效率的同时，也产生了一些负面影响。尽管发达国家（地区）已经积累了丰富的经验，但是在管制实施过程中仍然存在一定的问题。

3.2.1 利益分配问题

土地用途分区管制中，由于不同使用分区的划定及其使用性质等方面的管制，往往造成利益相关者权益受损或获利不公。我国台湾地区在实施土地用途管制制度以后，使得土地资源被重新分配的同时，土地价值也被重新分配，造成了某些土地获利（如划定为商业用地）而某些土地损失（如划定为保护区）的不公平结果。

3.2.2 规划方面的问题

首先是土地利用规划与其他规划的衔接问题。如日本土地利用基本规划对各种地域的土地利用起着综合调控和间接管理作用。但是日本的其他规划如城市规划、森林规划等要先于土地利用基本规划，这些规划所划定的地域在空间上存在交叉重叠，增加了规划协调的难度。日本土地利用基本规划其中一项主要内容就是制定重复地域土地利用调整规划，其次是规划制定和实施的有效性问题。

3.2.3 管制方面的问题

首先是土地管制政策与其他宏观政策缺乏互动。以我国台湾地区为例，由于土地用途管制与经济发展及产业结构调整相脱节，导致诸多行业由于多种经营需跨区域使用受到限制，妨碍了经济的发展空间。

其次是土地监督检查制度难以落实。按我国台湾现行法令规定，乡镇市区公所对违反规定用途土地使用者只有查报权而无处置权，由此使得土地用途管制制度难以发挥应有的管制效果。

从各国（地区）的土地用途管制制度来看，都是建立在强有力的法律支撑体系基础上的，并积极采用金融、税收等各种诱导性政策来辅助土地用途管制政策的实施。尽管如此，还是在利益分配、规划和管制方面存在一定的问题。我国的土地用途管制制度尚不成熟，还有很多问题亟待解决，这直接影响了土地用途管制的效果。因此，当务之急是要赋予土地用途管制制度以法律效力，同时避免其他国家（地区）土地用途管制中类似问题的出现。

4 我国土地用途管制制度存在的问题

4.1 规划问题

4.1.1 土地用途分区规划的交易成本过高，实际操作难度大

首先，由于合理的分区划定必须以完备的土地信息为前提，而获取完备信息的成本是非常昂贵的；其次，合理的规划也需要强有力的技术和人才支撑，而实际中的技术水平和人员素质难以适应规划的高要求；最后，现行的“分区+使用规则”模式难以达到土地用途管制的预期目的。

4.1.2 现行的土地用途分区规划缺乏弹性，编制依据不充分

首先，现行的规划方法是一种静态规划，很难与动态变化的区域社会经济发展相适应；其次，僵硬的土地使用分区及严格的管制与经济发展及产业结构的变化相脱节，以致许多行业由于多种经营需跨区使用受到限制；再次，现阶段土地利用规划编制所采用的自上而下、上下结合的方法没有考虑当地的实际，分区类型基本相似，使得规划缺乏应变能力；从次，县乡规划编制人员的素质不高，导致分区普遍过于零碎，规划的灵活性较差；最后，规划改动随意性大，编制程序不完善，导致规划的严肃性和科学性不够。

4.1.3 规划体系不完善，规划的高度和权威性不足

首先，土地利用总体规划与其他相关规划在层次、职能上不协调，缺乏权威性；其次，缺乏对土地利用规划具有宏观指导作用的国土资源综合开发整治规划；最后，规划的内容不够具体，如具体案例规划中的规定有些无法适用。

4.2 经济问题

4.2.1 忽视了利益相关者的权利和经济补偿诉求

征地问题较突出，实施过程难度大，主要涉及安置补偿费用偏低、计算不合理和征地资金筹集难度大等问题。张鹏（2011）提出在实施土地用途管制的过程中要重视对权利主体的利益保护和补偿问题，并认为土地用途管制政策是土地发展权的直接来源。

4.2.2 对微观执行主体的公平性缺乏考虑

由于不同用途分区的划定及其使用强度等方面的管制，往往造成权益受损或获利不公，引起不同种类土地的增值速率与额度差别极大。

4.3 体制问题

4.3.1 建设用地的审批机制不健全

首先，建设用地审批程序复杂，效率低，管理难度大，效果也不好。其次，导致寻租行为的发生。土地用途管制作为政府界定土地财产权的政策工具，限制了土地财产权人或者投资开发者以自身利益最大化的方式使用土地资源的自由度。土地财产权人若想获取更大的开发利用权限，则须与政府协商以改变土地用途管制模式，扩大自身的权利范围，寻租行为的产生便不可避免。

4.3.2 城乡二元土地管理体制使得土地用途管制实施受到限制

郝敬良、张国良、张绍良（2003）通过对徐州市的调查分析发现，新《土地管理法》实施以来，由于农村集体土地产权不明晰，使得农民集体利益难以得到保障。韦亚平、王纪武 （2008） 研究发现现有的土地用途管制制度未能清晰界定谁绝对拥有集体土地的城市转化权利，交错的土地利用管制尽管有利于城市的快速增长，但在很大程度上回避了空间的规划整合问题。这是导致中国大城市空间增长中城市外拓和地方城镇蔓延同时并存的制度因素。

4.3.3 中央和地方土地管理权限不明确

中央和地方权利不清，造成地方实际上几乎拥有全部土地的处置权利，地方政府在利益诱导下，常常对土地进行破坏性开发。

4.4 法律问题

新《土地管理法》明确提出中国实施土地用途管制制度，但土地用途管制分区的划分和管制规则的制定、修订、审批、实施等环节未在法律上做出具体规定。由于我国在行政诉讼上存在受案范围小和诉讼条件的限制，致使许多污染和破坏土地资源的案件难以进入到司法程序，使违法使用土地的行为逃脱了法律的制裁，弱化了法律的效力。

自1998年新《土地管理法》实施以来，我国的土地用途管制取得了重大进展，但同时也存在较多问题，集中反映在4个方面：规划体系不完善、经济补偿和利益分配机制不健全、土地用途管制制度有缺陷和管制法律效力的缺失。这些问题如果不能得到很好的解决，必将影响土地用途管制的效果，甚至影响到区域经济的健康和可持续发展。

5 我国土地用途管制制度研究综述

国内学者针对我国土地用途管制的内涵、制度实施过程中存在的问题、对策建议做了大量研究工作，这些研究对推进我国土地用途管制制度建设、完善土地管理制度起到了积极的推动作用。但是相比正在进行的土地管制实践，理论研究有所欠缺。

5.1 土地用途管制制度的内容体系缺乏系统的研究

现有研究对土地用途管制内容的研究很多，关系制度层面的也不少，对我国土地用途管制中存在的问题进行了较为全面的剖析，也提出了有针对性的解决对策。但是对土地用途管制制度进行深入研究的不多，在已有的研究中主要从土地利用分区、土地用途转换、土地利用程度和土地利用效益等微观角度进行分析，各个问题相对独立，缺乏对土地用途管制制度从土地来源到使用者获得土地全过程的制度安排的全面和系统探讨。而土地用途管制制度是区域经济发展、产业结构转型升级的历史选择，是解决“市场失灵”的土地制度，目前缺乏与宏观经济发展相衔接的整体性研究。

5.2 当前的研究缺乏基于战略性思维的长远规划和设计

学术界关于我国土地用途管制制度的建设与完善已做了大量的政策研究，提出了不少建议。但已有的研究多数集中于基于现实问题的改进建议研究，还缺乏对土地用途管制体系的战略定位研究和基于战略性、前瞻性视角的长远规划和政策设计研究。还缺乏基于中国国情的土地用途管制制度与机制的创新，而这些研究必须经过充分的事前调研（包括对利益相关者意愿的调查研究）、科学的预测、政策模拟试验与政策设计、政策试点选择与实施效果评价、跟踪调查与反馈、政策校正等多个环节。

6 完善我国土地用途管制体系与机制的建议

由于政府对土地管制效果双重性的存在，因此面对市场失灵，现实的选择并不是非此即彼，而应该是实现政府管制与市场的权衡。王文刚、庞笑笑、宋玉祥（2012）提出建立市场增进型土地用途管制制度，即区域间土地利用功能置换。同时，应该将土地用途管制与其他方式结合起来，实现优势互补。

6.1 规划手段

6.1.1 科学编制规划

首先，正确分析土地用途的供给量，科学预测各产业用地的需求量；其次，通过综合协调来对土地用途进行定量定位；再次，详细制定不同用途土地的使用和管制规则；最后，规划的内容必须详细、可操作性强。

6.1.2 建立与新形势相适应的土地规划体系

我国的土地规划体系应由国土资源综合开发整治规划、土地利用总体规划、各类专项规划构成，不同规划类型根据其目的，再按行政区域分为全国规划和区域规划。进而明确各级各类土地利用规划和专项规划的目标和功能，并正确处理国家规划与地方规划、土地利用规划与其他相关规划的关系。

6.1.3 土地利用规划制定的过程应突出科学性和公开性

加强土地利用规划的理论体系和方法体系研究，同时加强土地利用规划标准体系的研究，提高土地利用规划的规范性、科学性和实用性。

同时，在我国土地利用规划的编制、实施过程中，应增加土地利用规划的参与、公示、听证程序，使该过程具有交互式的特点，这样既能吸收来自公众实践中的意见，同时又让公众在参与中受到教育，从而提高规划的透明度和社会可接受性。

6.1.4 土地规划的制定要面向可持续发展

应高度重视国土资源和生态环境的保护，站在可持续发展的高度，将当前利益与长远利益相结合，经济效益与社会效益、生态效益相结合，科学合理地制订土地利用分区规划。

6.2 技术和经济手段

6.2.1 构筑土地用途管制的经济约束机制

重视土地用途管制的成本效益分析，将土地占用的外部性成本纳入地价体系，从而提高土地占用成本，抑制土地占用行为；科学实施土地税收制度，促进土地利用；建立健全区域农业用地市场流转机制和土地交易监视区制度；税制结构应简化，完善和严格土地增值税条例，合理分配土地收益，确保公平与效益。

6.2.2 充分考虑利益相关者的利益保护和经济补偿

土地使用管制本身是有成本的。由于管制而给有关主体造成的影响可通过税、费或者补偿的方式予以再调整，以维护社会公平，并达到特定的社会目标。

6.2.3 充分调动地方政府的积极性

首先，正确处理中央政府与地方政府、国家与农民集体之间的利益分配关系是顺利实施土地用途管制的关键。因此应建立合理的租税费体系。其次，建立保护耕地的激励机制。将用于土地保护的经费与土地出让、土地征用等脱钩，改为与耕地保护、土地整理、复垦开发等挂钩，并强化激励机制。除了将经济发展作为地方政府政绩考核指标外，还应增加保护耕地和环境改良等指标。

6.2.4 加强土地用途分区管制的技术投入

如尽快研究并建立科学合理的土地质量评价标准和土地利用分类指标体系，建立土地用途变更动态监测预警系统及网络体系，建立全国航、卫片监测网络，建立耕地保护预警系统。

6.2.5 加大土地管理相关专业教育经费投入

提高现有土地管理人员的法学、经济学、规划学水平以及遥感、计算机技能是顺利实施土地用途管制的重要保证。

6.3 管理手段

6.3.1 加强产权管理

首先，根据管制的目的和规则，分别确定不同区域土地用途类型区土地的权能结构，明确界定农村土地承包权、土地经营权，实现农地产权的物权化；其次，实施土地产权的实效条款，并强化制度的执行力；最后，设立可转移的发展权和许可证制度，并建立制度创新平台。

6.3.2 制定区域土地用途管制的等级差异

根据土地用途分区类型实施具有一定等级差异的管制。如在土地适宜性评价或农地分等定级的基础上根据土地利用比较优势的原则，对于粮食生产具有很强适宜性的土地实施严格管制，将其严格限制于粮食生产用途；而对于比较优势不显著，并存在多种适宜性的土地资源则实行限制性管制。

6.3.3 要有与土地用途管制制度相适应的土地管理体制

应实施城乡统一的土地管理体制，如瞿志印、陈江强（2008）提出应该取消集体土地所有制，确立全部土地国家所有。严金明、王晨（2011）提出了基于统筹城乡发展的土地管理体制改革创新的7种模式。

6.3.4 明确中央政府和地方政府的土地管理权限

要限制地方政府对土地管理的权利，明确只有中央具有调控新增建设用地的权力，地方负责保护和合理利用土地以及盘活存量建设用地，不能“变通执行”规划和任意新增建设用地；全国土地管理机构设置必须统一，实现国家和省（市）两级管理、省级以下垂直领导的管理体制。

6.4 法制手段

建立和完善我国的土地用途管制制度，要加强土地用途管制制度的法制建设，为分区管制提供法律保障，制定和完善规划实施管理的配套法规和规章，有必要对土地利用规划的编制、修订、审批、实施等环节从法律上做出具体规定，保障法律部门间的协调发展。

6.4.1 完善土地利用规划制度，使其具有法律效力

各地土地利用规划应该由人大常委会通过，经上一级政府批准，赋予法律效力，明确各部门专业规划必须在土地利用总体规划所确定的行业用地规模布局内进行。

6.4.2 建立土地用途转变许可与建设项目用地审批相结合的审批制

在法律上明确规定耕地转用的严密程度和审批权限，依据规划转变土地用途必须经过预审、审核、批准，才能发放许可证。

6.4.3 建立土地用途的执法监督制度

建立严密的土地监察网络，定期或不定期检查土地利用总体规划实施情况，将总体规划和用途管制实施的监督检查纳入有关法规的监督检查内容，监督的对象包括单位、个人和政府。

6.4.4 健全诉求机制和违法行为惩戒机制

要建立健全诉求机制，为修复受损社会秩序提供保障，对不按规定用途使用者所应负的法律责任应有明确的规定，并加大违法惩处力度。

6.4.5 建立区域土地用途转换预评价制度

建立一套规范的区域土地用途转换预评价制度体系，从而为土地用途转换提供决策依据。体系中的主要指标包括经济、社会、生态、环境等板块。同时，这一评价也要反映不同区域层次上的差异性。

6.4.6 建立区域农业用地休耕制度

可以实行类似于美国的“土壤银行”政策，有步骤、有计划、有补偿地实施区域农业用地休耕制度。

参考文献：

1.程久苗.试论土地用途管制.中国农村经济.2000.7

2.刘书楷.国外与台湾地区土地使用管制和农地保护的经验.中国土地科学.1998.12（6）

3.王万茂.土地用途管制的实施及其效益的理性分析.中国土地科学.1999.13（3）

4.陆红生 韩桐魁.土地用途管制的难点和对策研究.中国土地科学.1999.13（4）

5.王静.关于我国县级土地用途管制分区类型的建议.中国土地科学.2001.15（4）

6.王静.土地用途分区管制与区域土地资源可持续利用浅析.中国人口资源与环境.2001.11（4）

7.宗仁.论规划修编后的土地用途管制.中国土地科学.1998.12（4）

8.黄贤金 王静 濮励杰 刘咏莲 彭补拙.区域土地用途管制的不同方式.南京大学学报（自然科学版）.2003.29（3）

9.王静 程烨 刘康 汪秀莲 黄贤金.土地用途分区管制的理性分析与实施保障.中国土地科学.2003.17（3）

10.童列春.中国农村经济实现中的地租机制.农业经济问题.2013.3

11.程烨.土地利用控制与土地用途分区管制浅析.中国土地科学.2001.15（4）

12.周立群 张红星.从农地到市地：地租性质、来源及演变——城市地租的性质与定价的政治经济学思考.经济学家.2010.12

13.王文刚 庞笑笑 宋玉祥.土地用途管制的外部性、内部性问题及制度改进探讨.软科学.2012.26（11）

14.方和荣.改革和完善城市土地产权制度的思考.中国土地科学.2003.17（2）

15.叶艳妹 吴次芳.我国土地产权制度与耕地保护问题研究.农业经济问题.1997.6

16.邵绘春 厉伟 诸培新.可持续发展观下的土地资源配置理论分析.生态经济.2009.2

17.臧俊梅 王万茂.土地资源配置中规划与市场的经济学分析.南京农业大学学报（社会科学版）.2005.5 （3）

18.石晓平 曲福田.土地资源配置方式改革与公共政策转变.中国土地科学.2003.17（6）

19.汪秀莲 张建平.土地用途分区管制国际比较.中国土地科学.2001.15（4）

20.魏莉华.美国土地用途管制制度及其借鉴.中国土地科学.1998.12（3）

21.陈利根.国外（地区）土地用途管制特点及对我国的启示.现代经济探讨.2002.3

22.陆冠尧 朱玉碧 潘科.国外及中国台湾地区土地用途管制制度研究比较.中国农学通报.2005.21（8）

23.高建华.关于建立我国土地用途管制制度的初步构想.中国软科学.1998.3

24.李宁宁.土地利用分区管制的国际对比.边疆经济与文化.2006.1

25.谢静琪.当前台湾地区都市土地使用管制制度之课题与解决方向之刍议.中国土地科学.1996.10（6）

26.王静.日本、韩国土地规划制度比较与借鉴.中国土地科学.2001.15（3）

27.施建刚 黄晓峰.对土地用途分区管制的理性思考.土地市场.2007.2

28.郝敬良 张国良 张绍良.进一步巩固与完善土地用途管制制度：徐州市新《土地管理法》实施情况调查分析.中国土地科学.2003.17（2）

29.操小娟.土地用途管制推进的制度障碍及其治理.中国环境管理.2004.9

30.张鹏.土地使用管制及其利益补偿研究：理论和实践意义.经济地理.2011.31（9）

31.谭术魁 张孜仪.寻租行为在土地用途管制中的衍生路径及抑制.中国土地科学.2012.26（5）

32.韦亚平 王纪武.城市外拓和地方城镇蔓延：中国大城市空间增长中的土地管制问题及其制度分析.中国土地科学.2008.22（4）

33.孟星.城市土地的政府管制研究.复旦学报（社会科学版）.2006.3

34.彭荣胜.论土地整理与土地用途管制在耕地保护中的互补作用.中国土地科学.2001.15（3）

35.徐日辉.关于建立土地用途管制制度的探讨.中国土地科学.1998.12（6）

36.罗静 曾菊新.城市化进程中的土地稀缺性与政府管制.中国土地科学.2004.18（5）

37.瞿志印 陈江强.构建城乡统一土地管理制度的探讨.农业经济问题.2008.12

38.严金明 王晨.基于城乡统筹发展的土地管理制度改革创新模式评析与政策选择：以成都统筹城乡综合配套改革试验区为例.中国软科学.2011.7

作者简介：

孔祥雨，山东省邹城市住房委员会办公室，博士。

范建双，浙江工业大学经贸管理学院副教授，博士。

基金项目：

教育部人文社科项目青年基金项目 （13YJCZH036）；浙江省自然科学基金青年基金项目（LQ12G03017）。

Abstract：The purpose of the paper is to analyze the highlight on the research of land use regulation system and development tendency.Methods employed include documentation and comparative analysis.The result suggests that the study on land use regulation system is focusing on the meaning， theoretical basis，international experience reference，and the problems of land use regulation in present as well as advance relevant policies and suggestions.But there is little study on the contents system comprehensively.It is concluded that the comprehensive land use regulation contents system should be found and the cost benefit analysis should be put more emphasis.

Keywords：Land management，Land use regulation，Land planning，Review

陈品禄/责任编辑