欧盟基金在罗马尼亚的使用和绩效评估*

曲　岩



欧盟基金在罗马尼亚的使用和绩效评估*

曲岩

欧盟向来注重成员国均衡协调发展。早在欧共体时期，其成员国之间经济发展的差异性已经存在，如何实现区域平衡发展对于欧盟长远发展目标非常关键。2004年、2007年和2013年，欧盟先后三次东扩，欧盟地理版图和经济规模都实现了前所未有的扩大，东扩的国际影响力和地缘政治意义极其重要。与此同时，东扩也给欧盟带来了前所未有的挑战。由于新成员国中大多数经济发展水平落后，使得欧盟内部经济发展差距愈发明显和突出，实现区域平衡发展再一次成为欧盟发展以及欧洲一体化的关键性问题。为弥合新成员国与老成员国的差距，欧盟推行区域政策，中东欧地区的欧盟新成员国逐渐成为区域政策的最大受益者。

一、欧盟基金运行机制

区域政策的财政工具包括结构基金、凝聚基金、农村发展基金和海洋及渔业基金。其中结构基金(structural funds)作为区域政策实施中最主要的财政工具，在推动消除地区和国家间差异方面起关键性作用。结构基金分为两部分：地区发展基金(European Regional Development Fund)和社会基金(European Social Fund)。其中地区发展基金主要优先资助创新研究、中小企业发展、低碳经济、地区跨境合作等领域。社会基金主要针对个人，致力于增加就业和教育机会，并关注贫困人口。所谓“欧盟基金”主要指占欧盟区域政策预算比重较高的结构基金与凝聚基金。

欧盟基金在拨付过程中强调创造地区自主的、可持续发展的能力，并非是长期经济援助。为此，成员国对涉及本国具体经济利益的区域政策提出行动计划并且负责具体实施操作，在欧盟委员会与成员国共同协商下，确定优先支持领域和使用原则。而欧盟预算的具体使用规则由欧盟委员会负责提出，并由欧洲理事会和欧洲议会共同审议决定。获得资助项目的成员国，需要专门管理机构筛选、监管并评估申请基金的项目，欧盟委员会也会监管成员国的每个行动计划。欧盟基金的目标不仅在于缩小地区间和成员国之间的经济发展差距，更是希望欠发达国家和地区通过管理基金实现在制度建设上缩小与其他地区和国家的差距。

在2007—2013年度财政预算(欧盟财政预算每七年为一个单位)中，用于实施区域政策的资金约为3480亿欧元，其中2780亿欧元为结构基金，700亿欧元为凝聚基金。2014—2020年度预算中，用于区域政策的资金增长到3510亿欧元。按照欧盟2007—2013年度预算规模，区域政策规模略小于共同农业政策(Common Agricultural Policy)，在欧盟预算中占据重要地位，是欧盟实现2020战略的重要投资工具。

二、罗马尼亚利用欧盟基金的情况

罗马尼亚是欧盟中经济较为落后的成员国，据欧盟统计局数据显示，2013年按购买力标准衡量的人均国内生产总值(GDP per capita in PPS)仅为欧盟27国的54%。由于经济发展落后，该国更加需要获得欧盟区域政策支持。据测算，罗马尼亚接受的欧盟基金预算占中东欧十国欧盟基金总额的13%，其比重仅次于波兰、捷克和匈牙利。

在2007—2013预算年度中，为了配合欧盟区域政策，罗马尼亚政府专门制定了七大行动计划，即划分七个领域吸收欧盟资金：交通计划、环境计划、地区计划、人力资源发展计划、经济竞争力增长计划、行政能力发展计划和技术支持计划。这些计划基本覆盖了罗马尼亚亟待改善和发展的领域，但各个计划的实施状况不尽相同。

欧盟基金预算拨款最多的是交通计划，共计约44.26亿欧元，资金来源是凝聚基金与地区发展基金。该行动计划的目标是为国家提供现代化可持续发展的基础建设，为罗马尼亚经济发展作出积极贡献。该计划既覆盖了罗马尼亚的偏远地区，也照顾到了跨国交通设施建设，既包括移植欧洲的交通法律等软性措施，也包括对硬件设施的基本投资。该计划的吸收率不高，截止到2014年8月，官方统计吸收率仅为33.13%。

仅次于交通计划的是环境计划，欧盟预算拨款约为44.12亿欧元，资金来源是凝聚基金与地区发展基金。该行动计划的目标是改善罗马尼亚的生存条件与环境，特别是要使其符合欧洲环境标准，涉及水系统和污水处理系统的更新与现代化、垃圾处理与污染地区治理、供热系统更新重建、自然保护与自然灾害防治的基础设施建设等多个发展方向。该计划的吸收率也仅为34.07%。

地区计划的欧盟预算拨款约为39.66亿欧元，资金来源是地区发展基金。该计划的主要目标是平衡经济、社会和各地区的发展，关注城市发展，并且注重罗马尼亚欠发达地区。该计划的基金吸收率约为49.01%。

为创造更多就业机会，培养人才，罗马尼亚还制定了人力资源发展计划，欧盟预算拨款约为34.76亿欧元，资金来源是社会基金。通过这项计划，更多的罗马尼亚人能有机会享受专业培训和奖学金。同时，计划还支持创新和创业，提供就业服务，改善就业措施等。该计划的基金吸收率是七个行动计划中最低的，仅为28.75%。

签署项目合同数量最多的是经济竞争力增长计划，欧盟预算拨款约为25.54亿欧元，来源是地区发展基金。该计划也是受益方共筹资金最多的一项。其目的主要是提高罗马尼亚公司的生产力，缩小它们与欧盟的差距。该计划主要针对的是中小企业，鼓励并刺激公司的创新与技术发展。遗憾的是，该项计划的基金吸收率也并不高，仅为36.4%。

行政能力发展计划与技术支持计划是预算拨款最少的两个项目。其中行政能力发展计划的欧盟预算拨款约为2.08亿欧元，资金来源是社会基金，该计划吸收率是七大计划中最高的，约为63.95%。技术支持计划预算拨款约为1.7亿欧元，资金来源是地区发展基金，吸收率约为34.44%。

预算拨款最多的交通计划与环境计划主要针对罗马尼亚的基础设施建设。这一方面说明了罗马尼亚在政治、经济、社会等各个基础领域与欧盟的平均水平还有一定差距，另一方面也可以看出欧盟在输出资金的同时，输出的还有规则、制度和标准。为更好地管理欧盟基金，罗马尼亚政府于2011年9月成立了欧盟基金部，主要任务是与各部门协调合作，确保欧盟基金的正常运作。欧盟基金部与财政部共同负责技术支持计划的基金管理，其他各大计划的落实主要是由政府相关部委负责，对申请项目进行审批、监督和管理。

三、欧盟基金在罗马尼亚的绩效评估

尽管罗马尼亚政府积极配合欧盟预算资金使用，但罗马尼亚却并非区域政策的最大受益者，其中关键问题在于，该国对欧盟基金的吸收率在欧盟中最低。应当说，欧盟基金对于罗马尼亚而言既是机遇又是挑战。这产生了一个严重的“悖论”：经济落后的罗马尼亚在面对为其摆脱困境的欧盟基金时本应持积极的态度来使用，而现实情况却是欧盟基金使用远远达不到预算，存在巨大的浪费。

首先，罗马尼亚政府部门行政管理能力不足，严重阻碍了欧盟基金的吸收。欧盟委员会评估报告认为，行政管理能力不足是罗马尼亚对欧盟资金的吸收率低的核心原因。行政管理能力不足的主要表现可以归纳为四个方面。首先是人事管理。行政能力不足的原因部分是由于地方行政机构管理基金的人员不足；管理基金的人员专业知识储备不够，而真正的有经验的专家更倾向于在私人部门工作而不是留在公共部门。其次是信息政策管理。欧盟基金受益者认为罗马尼亚项目评估和选择缺少透明度，缺少相关信息，行动计划的项目申请手册更新不及时等。另外，罗马尼亚政府的频繁变动导致政策没有延续性，严重影响中长期战略与政策的制定。第三方面是项目管理。项目申请书撰写缺乏专业性指导，地方与中央机构的配合不够，导致项目提案的拒绝率很高。项目评估、选择和签订的过程太长，效率低下。另外，欧盟基金受益者表示，项目实施中基本都会遇到报销严重推迟的问题。最后一个方面是，政府各大机构的腐败和官僚主义作风严重，严重阻碍了基金运作的效率。

其次，由于经济危机的影响，罗马尼亚国内经济形势不景气，也阻碍了基金的吸收。欧盟面对经济危机，采取应对措施，修订了欧盟结构基金相关程序和规则，以保障各成员国在经济危机的背景下更好地吸收欧盟基金。但由于欧盟基金拨付采取的大多是报销制，在项目审批结束后需要受益方先自行垫付所需资金。因此，共筹资金(co-financing)是在经济危机背景下吸收欧盟基金的最大困难之一。尤其是对于受到经济危机严重影响的中小企业而言，获得银行贷款的困难增加，更加难以筹到项目所需资金。另一方面，由于政府财政预算缩减，各大部委面临裁员。虽然欧盟基金管理人手不足，但不可能为此再招收新的人员。

最后，与2004年入盟的中东欧国家相比，2007年加入欧盟的罗马尼亚缺少经验，也影响基金的吸收。缺乏经验，不仅仅指缺乏对欧盟基金运作的理解，更是指缺乏对欧盟规则与运行框架的理解。对罗马尼亚来说，如何在欧盟框架下实现本国经济复兴与增长，缩小与老成员国的差距，仍是一个新鲜并且严峻的课题。

罗马尼亚欧盟基金吸收率和使用绩效低下的状况反映了欧盟基金在新入盟的中东欧国家遇到的阻碍和挑战，分析其中的原因，以此来理解中东欧国家融入欧盟、欧盟实现内部均衡的复杂性和艰巨性，对于思考中东欧国家转型、中东欧国家在欧盟中的处境、欧洲一体化等极具现实意义的问题不无裨益。

中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所

*本文写作时间为2014年，截至2015年12月，罗马尼亚对2007—2013年度欧盟基金吸收率大幅提升，已达60%。