SWOT分析视角下的政策性农房灾害保险——以陕西省汉中市为例

高薪翔

SWOT分析视角下的政策性农房灾害保险
——以陕西省汉中市为例

高薪翔

汉中地处秦巴山区，山大沟深，谷壑纵横，中高山区占全市面积的58%以上，地形地貌复杂，气候变化异常，自然灾害频发，每年都有相当数量的农房因灾倒塌或损坏，给群众生命财产造成较大的损失。政策性农房灾害保险在因自然灾害而受损的房屋恢复重建工作中发挥了关键作用，为当地农村的安全稳定、繁荣发展提供了坚实的保障。本文以汉中市政策性农房灾害保险在执行过程中的优劣势为切入点，对其机会和风险进行研究并提出建立防范机制。

一、政策性农房灾害保险的优势（Strengths）成果

一是完善农房灾害单一救助模式。2011年以前，汉中农房救助主要是通过中央、省、市财政进行救灾拨款的单一模式。实行政策性农房灾害保险统保后，农户的灾害风险和政府灾后恢复重建及救灾压力部分转嫁给了保险公司，农户由过去等着政府救济转变为向保险公司索取赔款。这种模式发挥了灾害保险的专业化、市场化风险管理优势，建立了政策性农房灾害保险与财政补助相结合的农房风险防范与救助机制，完善了传统单一灾后财政补助模式。2014年初，汉中市民政局根据试点工作的经验，联合下发《关于全面开展农村住房保险工作的通知》，按照“低保额、低保费、广覆盖”和“农户自愿参保、政府补助推动、保险公司市场运作”的原则，将政策性农房保险在11个县区全面推行。

二是提升农房灾后重建能力。全倒农房重建资金最高可获得保险公司12000元赔款，农户根据实际情况再增加部分资金即可进行房屋重建。灾后，人保财险公司及时对受损房屋现场进行定损勘察，及时进行赔偿恢复，并将款项交由农户。截至2014年10月中旬，接收政策性农房灾害保险报案3000余起，为2000余户农民支付了120余万元的赔款，全年综合赔付率达到95%以上。政策性农房灾害保险调动了基层公务员参与该政策的积极性，加强了地方政府对农房重建工作的关注，并对农村的灾害预防起到预警作用。

三是保障农户的权益，促进农房保险事业的发展。佛坪县属偏远山区，为减轻农户负担并实现农户承保全覆盖，该县政府决定每年由财政逐额代缴农户所承担的10元保费，实现“直通”方式。佛坪县农户意识到政府为自己的房屋设立了“保护伞”后，大部分农民表示会维护自身的合法权益来保护自己的房屋。同时，政策性农房灾害保险的实行，有力推动了其他涉农保险业务的发展，有效促进了农村保险事业的开发，拓宽了商业保险在农村的发展空间。农民的保险意识也随之不断增强，参保意愿不断提高，极大提升了保险公司在农村发展保险业务的信心。

二、政策性农房灾害保险的劣势（Weaknesses）现象

一是机制不健全，行政成本偏高。政策性农房灾害保险实施不久，没有建立常设机构，且人保财险公司基层机构与当地基层民政部门缺少沟通，导致部分案件在保险范围责任、赔偿处理等方面存在分歧。农户房屋的倒塌需要依据民政部门与人保财险公司人员一起鉴定，但由于路途遥远、交通不便、灾区分散、人手不够以及资金有限等原因，保险人员与民政干部定损和勘察难度较大。该项制度的实施增加了地方基层民政部门的工作量，增加了行政成本。

二是信息不对称，农户参保意识较弱。由于农村地处偏远、农户的文化程度差异、经济条件落后以及信息不对称等因素，导致农民没有合理的理财能力和风险预见能力。村民通过电视与村级宣传栏了解保险信息的占大多数，而通过其他信息渠道了解保险资讯的情况较少。村民主要在基层干部的指引下了解有关保险信息，对于保险的认知较浅，参保意识不强，成为进一步推动农村保险业持续发展的瓶颈。

三是定损标准不一，权责关系不清。由于受灾地域分散、户数较多、交通不便，部分受灾农户的损失未能及时确定。农村存在结构失稳、地基不均匀沉降、墙体和屋面开裂、倒塌等重大安全隐患以及建于地质断裂带、山体坍塌、泥石流易发等灾害不稳定区域，其他残破、不御寒冷和风雨、已不具备基本居住条件的农村危房也有很多一部分，其本身防范灾害风险的能力较弱，给定损带来很大困难。虽然出台了《农村住房保险倒塌房屋界定标准》，但是基层人保财险公司没有制定出一套成熟的规章制度来核定损失标准，定损核定存在一定的主观因素及责权不清现象，使其成为保险公司与农户双方利益的新矛盾点。

四是保险方案不健全，保障能力有限。现行政策性农房灾害保险保费为20元，一年保险额度为12000元。但大部分农户愿意缴纳更多的保费，以此获得更多的保险赔偿金额，其希望获得的赔付额度在3万元左右；若增加赔付额度，相应所需承担的保费也会增加，其愿意承担的金额在40元左右。根据现行经济社会发展水平，在农村新修一套80平米的砖混结构的房屋，均价需要4万元的成本，农户还需省吃俭用，额外花费2万余元的资金重建房屋，保障能力有限，满足不了农户的实际需求。

三、政策性农房灾害保险的危险（Threats）状况

一是监管机制失衡，已陷入“钱穆制度陷阱”。为有效保障政策性农房灾害保险的良性实施，民政部门、财政部门与保险公司三方利益主体需协调各自利益并建立相应的机制与约束条件。由于监管失衡与权责不清等问题，三方主体为有效地平衡而制定出相应的规范制度，从而易陷入“钱穆制度陷阱”：当一个组织出现一个新的问题时，该组织就会想办法设立一个新的制度或机制来有效防范该问题，于是有些制度或机制变成了病上加病。农房保险是未来发展的一个新趋势，但由于农村经济滞后、思想观念落后、信息不对称、监管机制失衡等因素，有可能导致该项政策的终结。

二是农户过度依赖政府组织，产生“寄生虫”现象。政策性农房灾害保险作为一项民心工程，若政府不采取积极发展经济与文化教育的举措，难以从根本上改变农户的基本安全保障需求。汉中部分县区经济落后的现实状况，要求市、县级财政部门把钱用在钢刃上，力争产生最大的经济效益与现实价值。目前，广大农户对农房灾害保险政策所带来的实际作用还了解不够，农户只会过度依赖政府组织，产生“寄生虫”现象。

四、政策性农房灾害保险的机会（Opportunities）措施

一是农业保险进入搭便车轨道。

目前政策性农房灾害保险已经在汉中市范围内铺开，政府出资为农户购买政策性农房灾害保险保费进行了补贴，广大农民只需支付部分保费即可申请获得保险公司提供的灾后救助赔偿。汉中人保财险公司可以借力“铺业”，最大限度地减小新业务进入农村市场的阻力，使农业保险进入千家万户，从而实现农民参保积极性的提高与商业保险的迅速普及。

二是建立稳定的政策支持系统。

要成立由民政、财政、保险行业协会、保险公司共同参与的市县两级联系会议制度，定期通报投保理赔情况，共同协商解决工作中出现的问题，促进各方责任主体切实履行责任。建立农房灾害保险常设机构，专门负责办理农房统保的售后服务及相关理赔工作，并加强财政、民政、保险公司之间的联系和沟通，进一步提高保险服务水平。要以制度的形式明确财政部门在预算内安排农房统保扶持资金，确保政策的延续性。建立民政部门与保险公司共同派员组成的农房统保监督管理小组，协调解决农房理赔工作中存在的问题，负责对所辖地区有争议的赔付案例进行仲裁。

三是建立双重投保机制。汉中人保财险公司应建立相应的制度，给自愿进行额外参保的农户多缴保费的机会，并提高相应的保险赔付额度。只有建立政府、农户共同出资与农户自愿进行额外参保的双重投保机制，广大农户的利益才可以得到切实维护，灾后重建工作才能得到顺利推进。

四是搭建有效信息平台。要通过电视广播、村级宣传栏、现代化的电子媒介等渠道，召开基层干部与当地农户的座谈会、发放农房灾害保险宣传册等方式，对农房灾害保险政策进行渗透式宣传，让参保农民熟悉报案理赔各项程序，提升报案率与实效性。要在建立以村级宣传栏为主要宣传形式的基础上，联合保险公司一起做好营销工作，进一步扩大农房灾害保险的覆盖面。

（作者单位：陕西省汉中市民政局）