公益化视角下的国家公园服务质量保障

方法林 王娜

摘 要：文章从公益化角度分析了国家公园的发展历史、自然遗产资源、“门票经济”，提出了国家公园建设的管理模式、法律体系和创新经营管理，并从公益性、重视旅游文明教育、倡导志愿服务、提升员工服务意识、加强内部监管等方面阐述了我国未来的国家公园提升服务质量保障的相关措施。为国家公园在我国的建设提供一些必要的建议。

关键词：国家公园 公益化 服务质量

中图分类号：F592.7  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-026-02

国家公园作为全球自然保护的规范语言，也是中国生态文明建设的制度安排，2013年11月12日中国共产党十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大历史问题的决定》，全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。在关于生态文明建设部分就明确提出我国要建立国家公园体制。这标志着我国国家公园建设已经上升为国家战略，意味着我国一直以自然保护区为主的各种保护的体系即将演变，这为我国国家公园系统化、科学化、规模化建设提供了有力的支撑。

一、公益化视角下的国家公园

1872年美国国会批准设立世界上第一个国家公园——黄石国家公园，该公园的建立对世界其他国家的自然资源保护起到了重要的启发和示范作用，它作为一种合理平衡生态环境保护与资源开发利用的行之有效的保护和管理模式，日益受到各国的重视，也掀起了各国的建设热潮。国家公园作为自然保护区的重要存在形式，在世界范围内的不断建立和完善，反映了人摈弃自我中心对自然资源保护的珍惜，除保护自然资源外，国家公园为满足人类对自然美学、环境教育、户外休闲等的诉求提供服务。进入21世纪，国家公园从自然资源保护为出发点逐渐发展为一种综合的土地可开发战略，已成为一种国际化的生态规划共识。

1.自然遗产资源公益化、全民化。自然遗产资源是全体国民的一项福利，国家公园的设立正是为了满足当代人欣赏、了解自然文化价值的需要，同时强调为子孙后代尽可能地保留一份未被人为改变的遗产资源。根据美国国会1872年3月1日通过的《黄石公园法案》（Yellow stone Park A ct），明确了黄石公园是为了人民的利益被批准成为公众的公园及娱乐场所。同时也是“为了使她所有的树木，自然奇观和风景，以及其他景物都保持现有的自然状态而免于破坏”{1}。在后续的相关立法过程中进一步明确了国家公园应成为“巨大的国家度假地”，同时“服务于公共用途、度假和游憩”{2}。在美国的立法和实践的过程中，对各类遗产的游憩利用一直推动着国家公园的发展。从国家公园的设立目的可以看出，其体现的是公共利益即公益性，是为了让全体国民享受国家自然旅游资源。杭州西湖、南京中山陵、玄武湖、苏州金鸡湖等景区的免费开放正是体现了公共旅游资源服务于全体国民的宗旨。

因此，我国如果设立国家公园必须降低现有的门票价格，门票不能成为大众平等享用公共自然资源的过滤性门槛，让国家公园的服务宗旨达到使人享受自然，充分体现国家公园公益性、公平性和公共性。由于国家公园并不注重从游客身上赚取经济利益，因此，国家公园大都采用低廉的门票或者免费的方式，让全体国民享受国家公园，体现其全民性。此外，国家公园还提供公民教育，通过宣传资料、解释标牌、自助语音系统和导游等方式，为游人提供了解和欣赏公园的机会。

2.“门票经济”与公益宗旨的相悖，亟待转型。目前，中国景区门票收入占总收入比重较大，陷入“门票经济”不能自拔。景区的提档升级（包括3A升4A，4A升5A）以及国家度假区、国际级自然保护区都成为许多利益集团摇钱树，甚至部分景区（包括世界遗产景区）的收入被用于补充地方财政收入，完全有悖于国家公园的公益性，完全抛弃了公共资源本该承担的社会职责和公益角色。门票价格上涨带来的收益未必用于景区的维护更新和服务质量的提升，也暂时看不到维护和收益的必然关系。相反票价飚涨，旅游者用脚投票，组团社费用水涨船高，但为了稳住市场，地接方面只能从吃、住、行、娱、购等环节尽量压低成本，结果不言而喻，服务质量开始下滑。

旅游景区门票价格是影响游客出游的敏感要素，其涨跌波动受到公众普遍关注。市场需求方与供给方对门票价格问题均发出“无奈”声音。需求方认为，高价门票“玩不起”;而供给方认为，景区运营压力大，涨价也是无奈，这种“游客嫌贵，景区哭穷”的现象成为当前一种“无解”难题。而国家公园作为公共旅游资源服务于全体国民。门票只能作为象征性地收费甚至免费已成为世界各地国家公园管理体制的典范。将门票门槛撤离的国家公园模式有可能直接倒逼景区破解门票依赖，如何在降低门票的同时，让公众享受到全民休闲权利，享受到优质服务。因此，国家公园的实施使得“门票经济”亟待转型。

3.适应旅游新常态，保障服务质量。在旅游新常态背景下，旅游休闲度假需求将普遍化和日常化，出游频次增加。国家公园低价门票将打破价格阻碍，门票价格的大幅下降乃至取消，不仅从经济上降低出行成本，更在心理上给出行者以安慰，使心理出行成本降低，从而拉动内需、掀起出行潮流。旅游景区服务质量在此背景下就凸显出来，如何在适应旅游新常态，保障服务质量。在激活国家公园公益性的同时，让更多的市民享受公共服务。

二、公益化视角下国家公园服务质量保障

针对免费入园后出现的新情况和新问题，我们应积极探索国家公园管理新机制，把免费开放办好办实。把发挥公益性效应放在首位，落实好“国家公园姓公的经营理念”和“人性化的服务理念”。为此我们应从以下方面入手：

1.改革管理模式。中国公共资源类旅游景区所面临的资源保护不力、游览费用高等问题长期为社会诟病，对其管理模式的改革已迫在眉睫。国家公园所有权的归属将会直接影响一个国家或地区国家公园的管理经营模式、资金来源、服务质量等。一般来说，当所有权较为单一且为国家政府所有时，管理方式多会采用垂直管理。目前美国国家公园经过不断的管理实践，逐步形成了联邦政府直辖的“国家公园局—地区局—园长”三级管理体制。事实证明，国家公园进行属地化管理将难以避免管理权分割，经济利益至上忽视资源保护，监管服务不到位等现象。因此世界上多数国家已建立了国家和地区国家公园管理局，由国家统一部署，构建由决策者、学者及与自然文化资源密切相关的公众等利益相关者共同参与的智囊团制定统一的管理机构。避免“条块分割”、“一地多牌”等多头管理现象。建议我国设立专门管理机构， 对国家重要自然与历史性旅游资源进行统一管理， 明确规定管理机构的管理使命以及对其管理的责任人。

2.完善法律体系。国家公园体系的运作离不开完善法律体系的支撑。国家公园的合法性地位、管理和维护只有建立在坚实的法律保障基础之上才能使国家公园的经营管理有法可依，有序发展。多年来，我国各级政府都十分重视风景名胜区以及各类自然保护地管理的法制化和规范化，但大部分还停留在暂行条例、管理标准、管理办法、管理规定等层面，专门性、统领性、全面性和操作性不强。例如我国对国家重点风景名胜区的资金来源未作明确的立法规定，也未立法确定排他性的管理授权，没有立法规定特许权的出让原则，也没有立法确立管理绩效评定。缺乏这些应该立法确立的重大原则，使我国国家重要自然与历史性旅游资源的管理呈现政府管理变成官员管理，管委会管理变成几个人甚至一个人管理，信息不对称问题严重，监督成本极高，造成无法可依、有法不依现象普遍， 这些问题不利于国家重要自然与历史性旅游资源的保护，更不利于国家公园服务质量的提升。因此我国需要建立与国家公园体制相适应的综合与专项立法工作，制定和颁布在宪法指导下围绕国家公园的法律地位、申报准则、发展规划、评定标准、组织管理、服务标准等并与其他部门法相结合的国家公园法律、法规体系。

3.创新经营管理。国家公园的管理与维护需耗费大量人力、物力。降低门票乃至取消门票收益的国家公园就要涉及经营机制问题，包括国家公园的资金来源、门票管理和特许经营活动开展等。目前政府拨款是大部分国家公园的主要收入来源，国家公园公益性的本质以及保护“生态完整性和纪念”的基本原则决定了国家公园基本上都实行低门票或者免门票策略。但仅靠财政很难拨付足够的资金用于国家公园的管理开发与资源保护，更难保障国家公园的服务质量。因此国家公园的经营机制也应朝着多元化的方向发展，这不仅有利于减轻政府财政负担，也有助于调动社会力量参与国家公园的管理与经营活动。我国也可以借鉴国外的特许经营制度，对国家公园特许经营的主体、内容、项目、方式等内容做出原则性规定，合理引入市场机制，在竞争的市场中选择在国家公园资源和保护中能使国家及公众利益最大化的企业，实现资源的合理有效配置。合理转让经营权，采用特许经营进行餐饮、住宿、购物、教育、社区服务等的经营权面向社会公开招标，交纳特许经营费，这样将会极大提高国家公园单位的经营服务效能，而国家公园本身不从事任何盈利性的商业活动。在管理体制上，可以实行管养分离，变“以费养人”为“以费养事”的新机制，建立作业、养护、招标等市场化运作机制。要把国家公园作为国有资产来经营，打破经营效率低下、冗员过多、以费养人等传统的管理方式，建立高效、顺畅、富有活力的公园经营管理体制。在保障服务质量的同时做长旅游产业链，扩大游客二次消费空间，从中获取更大的整体效益。

4.突出公益性，实现永续发展。国家公园实质上是全民福利，不是地区的、部门的、局部的公益性。建设国家公园的动机应为自然和生态保护而建设，为全民利益而建设。一方面以国家预算为主的财政保障是国家公园整体保护的主要资金来源，也是确保国家公园公益性的重要前提。但仅靠财政拨款还不足以保障国家公园的高质量运转，因此还需要广泛吸纳社会资金，接受国内外政府、民间组织、企业和个人的资助与捐款，以弥补国家公园运行经费的不足，推动国家公园以高质量服务持续健康发展。另一方面也要通过宣讲、维护等方式使旅游者在游乐的同时潜移默化地提高环保意识、生态意识，逐步改变国民落后的旅游素质，积极加入到提高国家公园的服务及形象中，使国家公园成为全体国民休闲游憩的胜地，实现国民休闲权、旅游权。

5.重视旅游文明教育，倡导志愿服务。国家公园应成为旅游者、当地居民、广大师生接受环保、文明教育的理想场所。美国的国家公园接受各种各样的志愿服务，这既丰富了国民的志愿体验，升华了国民的精神境界，又极大地节约了运营开支。但目前我国还只是在如体育等大型活动中会出现志愿服务，因此我们要充分调动社会团体和个人，引进社会力量参与公园管理，如通过捐款、义务讲解和义务维护、绿地认养、招募志愿者等方式减轻成本，唤起市民爱惜公共设施的责任感，通过积极的公众参与使景区保护所需的资金与人才得到不断补充。

6.提升员工服务意识，加强内部监管。国家公园免费开放后失去了门票收入，会导致资金短缺，游客增多，公共设施被破坏，管理难度加大等新的难题。但我们也要结合公园实际绝不能以降低服务质量为代价，要不断深化便民利民措施，按照游客的需求不断推出为民服务的新举措，寻找公园景区免费后高效管理的突破口。为游客提供货真价实的商品及服务，加强窗口服务职工的职业道德和岗位技能培训，建立与工作绩效挂钩的奖惩机制，体现国家公园的优质文明服务形象。同时还需造就一支业务精通、勇于创新、善经营会管理的旅游管理队伍，努力提高员工的政治素质和文化修养，不断更新知识结构，研究熟悉旅游经济运行规律和旅游市场需求，提高策划和管理水平。教育引导广大职工爱岗敬业、诚实守信、规范服务、热情待人，造就一支高素质的旅游服务人员队伍，提升整体服务质量。在提升服务质量的同时还有必要建立和完善对管理人员服务质量的监控体系，使景区服务质量的静态标准能转化为实质性的质量提升。质量监控是一个对景区服务质量进行监督、检查并控制其偏差的过程。以质量标准为尺度去衡量景区服务，并对其未达到质量标准的环节及时进行纠正。

在处理生态环境与开发的关系上，越来越多的实践表明，国家公园是有效实现保护与发展双赢的管理模式，但现实我国的国家公园的建设发展之路还很漫长，还有很多实际困难和问题需要我们进一步研究和探讨。中国国家公园的建设和发展不能照搬照抄他国的做法，我们需要立足现实，有效整合和挖掘国内外成功的经验和做法，结合我国实际，构建适合我国具体国情的具有中国特色的国家公园建设之路。

注释：

{1}滕海键.战后美国环境史[M].长春：吉林文史出版社， 2007：2-12

{2}RoderickNash.Thevalue ofw ilderness[J].Environm entalReview，1977（3）：16

（作者单位：南京旅游职业学院 江苏南京 210000）

（责编：若佳）