关于国家审计促进国家治理现代化的几点思考

李辉　刘佳

[摘 要] 国家治理现代化即国家治理体系现代化和国家治理能力现代化，国家审计是国家依法用权力监督制约权力的行为。国家治理现代化要求国家审计依法履行监督职能，强化审计问责问效机制，充分发挥建设性作用，国家审计又助推国家治理现代化在经济、政治、文化、社会、生态等层面的定位。为提升国家审计监督效能，助推国家治理现代化应强化审计能力建设，提高执审水平，创新审计方法，提升审计成效，优化审计项目管理，推进审计监督全覆盖。

[关键词] 国家审计；国家治理；国家治理现代化；问题思考

[中图分类号] F230 [文献标识码] B

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，标志着我国社会主义现代化建设进入到了加快推进制度创新、整体强化制度建设的新阶段。国家审计作为国家治理的重要组织部分，必须要与时俱进，不断地开拓创新，积极探索新时代下国家审计的新内涵、新目标、新任务、新重点和新方式，不断提升审计监督问责问效职能，进而充分发挥国家审计的基石作用，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供根本保障。

一、国家治理现代化与国家审计的概念界定

（一）国家治理现代化的内涵

国家治理现代化主要包括两个方面，即国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。习近平总书记《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的重要讲话中对国家治理体系和国家治理能力做了高度概括，即“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。要全面推进国家治理体系和治理能力现代化，就必须要不断地创新完善体制机制和法律法规体系，增强国家治理能力建设，促使国家治理体系实现法治化、制度化、规范化、程序化，进而通过良法善治最大程度地提高国家治理效能。

（二）国家审计的内涵

刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上对国家审计的内涵及其与国家治理的关系进行了深刻的解读，即“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统，是国家治理的重要组织部分”。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》赋予了国家审计法定的监督职责，其法制性、独立性、综合性、全面性和专业性等方面的先天优势，使国家审计在国家治理体系中发挥着不可或缺的作用，始终为国家良治保驾护航。党的十八届四中全会进一步明确了国家审计是党和国家监督体系的组成部分，同时对国家审计提出了“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”等新要求。在完善和发展中国特色社会主义制度的新形势、新任务和新要求下，国家审计面临着新的挑战和机遇。

二、国家治理现代化对国家审计发展提出的新要求

（一）依法履行审计监督职能，实现审计监督全覆盖

2014年10月，国务院印发了《关于加强审计工作的意见》，强调国家审计要用好审计监督权，依法加强对政策措施落实情况，领导干部经济责任履行情况和公共资金、国有资产、国有资源利用情况的审计力度，实现审计监督全覆盖。因此，国家审计应紧紧围绕国家中心工作，正确处理好全面覆盖与重点突破的关系，在全面把握各领域总体情况的基础上，确定重点领域、重点对象、重点环节和重点关注问题，着力提高审计监督全覆盖的深度、广度和水平，通过有深度、有重点、有步骤、有成效的审计监督全覆盖，才能有效履行好审计监督职能。

（二）强化审计问责问效机制，狠抓审计发现问题整改落实

《关于加强审计工作的意见》中提出要强化审计的监督作用，并将绩效理念贯穿审计工作始终，对审计发现的重大违法违纪违规问题要查深查透查实，促进健全责任追究和问责机制，同时要狠抓审计发现问题的整改落实工作。因此，国家审计应健全完善审计问责问效机制，将合法合规性审计与绩效性审计有机结合起来，重点揭露有法不依、执法不严、违法违规、贪污腐败，以及政府行政低效等问题，切实做好审计“查责”、“评效”、“问责”、“问效”工作，同时应进一步完善整改监督检查跟踪机制，对审计发现问题紧抓不放，积极促进审计问题整改工作落地有声。

（三）充分发挥审计建设性作用，推动政策落实和深化改革

《关于加强审计工作的意见》中要求国家审计要及时反映苗头性、倾向性问题，以及不合时宜、制约发展、阻碍改革的制度规定，注重从体制机制制度层面分析原因，提出解决问题和化解风险的建议。因此，国家审计应在揭露和反映问题的基础上，充分发挥审计建设性作用，强化审计分析评价和建言献策职能，从立法及宏观政策层面、体制机制制度层面深入分析问题产生的深层次原因，并有针对性地提出切实可行的化解突出矛盾，规避执政风险，消除隐性壁垒，优化资源配置等方面的建设性意见，进而助推各项政策措施贯彻落实到位，促进深化改革和经济社会可持续发展。

三、国家审计助推国家治理现代化的职能定位

（一）经济层面的国家审计职能定位

经济治理是实现国家治理现代化的物质基石。近些年，国家密集出台了一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的政策措施，同时为确保政策措施的贯彻落实，加大了各类财政资金的投入力度，加强了对信贷资金和社会资金的引导力度。国家审计作为公共资金的“守护者”和经济发展的“安全员”，应结合经济发展新常态，重点加强对国家政策措施落实情况、财政资金预算执行情况、国有企业经济责任履行情况，以及重大领域、重大项目和重要资金的跟踪审计监督力度，既要捍卫国家经济安全，确保公共资金、国有资产和国有资源的保值增值，提升资金的运行效率和使用效益；又要评价和揭露财经制度、市场导向机制、金融政策和经济政策等政策措施的有效性、突出矛盾和隐性风险，切实发挥国家审计的建设性作用，推动经济体制机制改革。endprint

（二）政治层面的国家审计职能定位

政治治理是实现国家治理现代化的前提条件。近年来，国家紧紧围绕提高民主执政、依法执政和科学执政水平深化政治制度改革，取得了较好的成效，但是政府不作为、乱作为、慢作为和贪腐等问题依然存在。国家审计作为权力运行的“紧箍咒”和政策落实的“监督员”，必然要通过加强对政府和主要领导干部的履职尽责、权力监督和绩效跟踪审计，强化对政府低效无为的问责追责和重大违法违纪违规案件的查处力度，重点揭示国家深化改革过程中存在的体制机制性缺陷和重大宏观决策失误失当失效等问题，以促进各级政府科学立法和依法行政，规范权力运行机制，严控权力运行风险，高悬反腐“利剑”，净化政治生态，进而推动完善政府管理体制机制建设，提高政府执政效率和执政能力，促进政令畅通，实现国家治理现代化的良法善治。

（三）文化层面的国家审计职能定位

文化治理是实现国家治理现代化的重要形态。国家的文化治理程度体现的不仅是一个国家的软实力，同时也是一个国家政治文明程度的重要标志。随着我国经济社会和文化事业的不断发展，低收入人群的文化诉求和权益保障供需矛盾愈发凸显。为合理配置教育资源、保障教育公平、推动文化体制机制改革，国家审计作为深化改革的“催化剂”，要重点加强对国家义务教育、高等教育、职业教育和社会教育政策导向落实情况的审计监督，以及对教育资源公平配置和相关政策措施落实情况的跟踪审计。从审计的视角发现国家在文化资源政策和人才政策等方面存在的体制机制性问题、政策落实类问题和文化教育资金利用效率不高等突出性问题，为文化体制机制改革保驾护航，进而推动国家文化事业的蓬勃发展。

（四）社会层面的国家审计职能定位

社会治理是实现国家治理现代化的重中之重。我国目前正处于经济社会高速发展的重要战略机遇期，同时又是社会矛盾的多发凸显期，虽然各级政府一直着力期望通过加快改革，缓解各方面的矛盾，但民生保障和资源分配等方面存在的深层次问题尚未得到全面解决。国家审计作为国家和人民利益的捍卫者，应侧重加强对民生热点类问题的跟踪审计力度，重点审计披露国家医疗卫生、住房保障和社保就业等各项惠民政策措施的落实情况和执行效果，更多的关注、科学的分析社会矛盾问题背后的深层次体制机制性原因，以针对性较强的审计建议促进政府公共服务管理体制的健全完善和社会资源分配的公平公正，进而确保国家各项安民、惠民、利民政策落实到位，切实维护好人民群众的切身利益和社会公共安全，保障和谐稳定社会建设。

（五）生态层面的国家审计职能定位

生态治理是实现国家治理现代化的重要体现。改革开放以来，随着经济社会的高速发展，工业化和城市化程度不断加快，我国面临的生态、资源、环境问题的压力也越来越大，结合国家建设资源节约型社会和环境友好型社会的重大战略任务，国家审计应充分发挥“免疫系统”功能，高度重视生态治理的必要性、重要性、紧迫性和艰巨性，以土地集约利用、资源开发利用和生态环境保护项目作为重点审计对象，以环境保护、生态建设、污染防治和专项资金的分配使用作为审计切入点，重点关注生态治理法律法规体系建立、价格形成机制、利益补偿机制、监督问责机制、长效激励约束机制和相关政策措施等方面的落实情况，进而促进资源节约降耗和生态资源的良性循环，最终实现经济社会发展与生态优化建设良性互动的耦合效应。

四、提升国家审计监督效能，助推国家治理现代化的对策建议

（一）强化审计能力建设，提高依法执审水平

国家审计要进一步提升审计监督效能，首先必须要全方位提升审计队伍的能力建设和依法执审水平，强化廉政建设，铸造审计铁军。一是提高思想政治修养，不断加强政治理论学习，时刻保持共产党员的先进性，坚定理想信念，树立大局意识，对党和人民绝对忠诚，扬奉献精神，尽赤子之心。二是强化队伍作风建设，严格执行各项纪律要求，依法、文明、廉洁从审，切实落实“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计人员核心价值观和“实、高、新、严、细”的工作作风要求。三是提升审计职业素养，通过职业培训、案例教学、专题论坛和头脑风暴等多种方式，培养提高审计人员的综合业务能力、理论分析能力和政策把控能力，进而提升审计质量和效率效果。

（二）探索创新审计方法，全面提升审计成效

随着经济社会发展的日新月异，信息化程度的飞速发展和违法违纪手段的隐蔽多样，使得审计工作面临着严峻的挑战。国家审计必须顺应时代的变化和新时期的任务要求，不断开拓创新，积极探索新的方式方法和技术手段，全面提升审计成效。一是强化理论创新，国家审计应对社会热点、难点问题进行深入理论研究，以理论研究的新理念、新思路、新方法和新成果指导审计实践。二是实现管理创新，积极探索大项目组织管理方式，合理优化配置审计资源，提升审计队伍的整体合力和工作效能。三是加强技术创新，加快“大数据”审计信息化建设，拓展多部门数据比对分析思路，探索异常数据快速排查方法，以计算机数据审计为依托，提高审计效能。

（三）优化审计项目管理，推进审计监督全覆盖

在目前审计力量和审计手段的限制下，国家审计急切需要突破瓶颈，有计划、有步骤地实现点面结合的审计监督全覆盖，并通过制度约束保证审计结果的客观公正和整改落实的及时到位。一是要制定科学合理的审计计划，以整体推进和重点突破相促进为原则，统筹安排审计项目，加强对重点领域、重要部门、关键环节和重大资金的审计监督力度。二是完善审计质量控制和绩效考核制度，强化对审计全过程的风险管控，增强审计人员的责任意识，进而提高审计质量，降低审计风险。三是全面推行审计结果和整改落实情况公告机制，通过阳光审计将审计监督、社会监督和舆论监督的合力作用最大化，有利于强化审计问责追效的约束力，进而实现审计成果最大化。

[参 考 文 献]

[1]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2004-1-1（2）

[2]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012（6）：60-72

[3]刘家义.依法履行审计监督职责[J].求是，2015（1）：15-16

[4]李厚喜.推动国家审计监督全覆盖的思路与建议[J].审计月刊，2014（2）：4-6

[5]李厚喜.国家治理视角下的审计职能定位分析.审计月刊[J].2012（2）：17-19

[责任编辑：刘玉梅]endprint