关于“行政问责”概念的评析（2005-2014）

2015-11-27李华君

三晋基层治理 2015年1期

李华君

（山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006）

目前国内从2005年到2014年的以“行政问责”为主题的理论文章共1000多篇，根据经典优先和引用次数大于2的筛选方式，选出32篇论文进行行政问责概念发展的文献检索。发现32篇文章中仅有16篇对什么是行政问责展开阐释，而且主要集中在2005年到2013年间。2011年以及2014年之后的行政问责文章鲜有提供行政问责概念，而是直接转向具体领域的行政问责研究（例如：《食品领域行政问责研究》），或者对行政问责制度某一组成部分进行研究（例如《行政客体研究》）或者对某些因素与行政问责制度的相关性分析（《新媒体对行政问责的影响研究》）。

值得我们注意的是，王成兰和普永贵曾对国内2004年到2005年的行政问责文章做了梳理，指出“行政问责的概念还未达成共识”。[1][2]于是笔者搜集了2006年到2013年的行政问责文献进行检阅，希望能找到学者们对行政问责概念的共识度。

一、学者们定义行政问责概念的规则

从2005年到2014年间，明确给出行政问责概念的论文来看，学者们通常依据两个规则来定义“行政问责”这一概念。要么遵循行政问责制度的结构性规则，从问责主体、问责对象、问责客体以及问责后果四个维度进行描述和界定。要么遵循行政问责的工具性规则进行定义，将行政问责的工具属性作为概念的落脚点。学者们在使用这些规则时，有三种方法：

第一种是单纯使用结构性规则，只描述各结构间关系，而不谈行政问责的终极目的。例如：宋涛：“行政问责是行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。”[3]例如徐元善：社会问责指社会主体（包括政府）依据法定程序和条件追究行政组织及其公务人员公共责任的过程[4]等。

第二种，单纯使用工具性规则，侧重描述行政问责的作用，将之视作回应机制、传达期望的渠道或者是事后监督制度或者是惩戒机制。例如：“现代行政问责：传达期望的一种途径，通过问责机制、程序和战略设计的方式把授权群体的期望传达给公共行政人员。从传统的责任回答范式到期望管理范式的转变[5]。吴建依：作为事后监督制度，超越传统的管理方式的新型民主制度，维护现代政府信用的重要制度[6]等。

第三种是将两种规则混合使用。不仅运用结构性规则，描述各组成部分间关系，而且还使用了工具性规则，将行政问责视作实现各环节关系的特定的制度。例如：张创新认为“行政问责是对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行定向追究的一种事后监督。”[7]

陈巍指出行政问责是“针对政府及其公务员承担的职责和义务履行情况而实施的要求其承担否定性结果的一种制度安排。”[8]从学者们使用规则的方法上看，似乎混合使用的方式更有吸引力，而单纯使用结构性规则或工具性规则的方法似乎在2008年之后就被抛弃了（如下图所示）。

图1 定义概念的标准变化趋势图

不过，笔者更推崇使用单一规则的方法来定义行政问责的概念。因为，定义概念的标准往往有助于学者建立清晰的研究视角，方便明确研究对象和研究内容，能够避免研究内容或研究对象内部的混乱。典型的例子就是以宋涛先生为代表的“罗美泽克”概念流派，他分别以工具性规则和结构性规则定义行政问责的概念，并始终保持泾渭分明，两个标准下的概念始终不存在交叉合一的现象。有助于他从行政问责机构的视角入手分析地方行政首长问责制度；从期望渠道的工具性角度，研究网络话语权对行政问责制的影响。由此看到，将定义行政问责概念的规则二分化，有利于推动学者对行政问责的结构或工具性进行深入的专项研究。

二、结构式概念的发展

（一）问责主体的发展与学者间的分歧

通过查阅2005年到2013年中的32篇文章，发现仅有16篇在文章中表述了行政问责的概念。在这16篇文章中，采用单一的结构性规则和工具性规则定义概念的各占25%，采用混合规则定义的文章占50%。在以结构性规则以及混合性规则定义的概念中，仅有四分之一的文章描述了行政问责主体，而且行政问责主体被描述的比例随年份的递增呈不规则的下降趋势（请见表一与图2）。

表一定义概念的规则频率表

图2 描述问责主体的文章数量的比例趋势图

这个趋势说明，行政问责主体的界定并没有引起学者们的普遍重视。根据对行政主体做出描述的文章来看，宋涛于2005年以政治授权体系为理论前提，指出行政问责主体就是“授权人”[9]；2007年徐元善在《绩效问责：行政问责制的新发展》（《中国行政管理》2007年11期）指出问责主体是包括政府在内的社会主体；2012年赫广义从科层制的权力流动的方向入手，认为行政问责主体是“上级政府”[10]。

就三位学者界定问责主体的维度而言，宋涛从公权力的来源确定问责主体；而徐元善则从国家与社会的角度界定问责主体，赫广义则从科层组织的权力流动方向来界定问责主体。如果依据宋涛先生“授权人”①行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。的定义，那么行政问责主体的外延应当是立法机构、行政首长以及人民。若依据徐元善先生的“社会主体”②行政问责是指社会主体（包括政府）依据法定程序和条件追究行政组织及其公务人员公共责任的过程。说，那么行政问责主体的外延不仅包括授权人，而且也包括监督权力的司法机关。（见表二）若依据赫广义先生的“上级政府”③行政问责就是指一级政府对现任该级政府负责人，该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所辖的部门和工作范围之内由于故意或者过失，不履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。说，行政问责主体的外延仅限于上一级执法机关。虽然维度不同，但是外延出现了包含与被包含的关系。其中赫广义先生界定的行政主体的外延最广泛，包含了宋涛先生提出的“授权人”与赫广义先生界定的“上级政府”、其次，是宋涛先生的“授权人”的外延，包含了赫广义先生提出的“上级政府”。最后是和广义先生的“上级政府”的界定。行政主体划分维度以及在外延上的差异说明，到2013年为止，关注行政问责主体的学者们对行政问责主体的划分标准还存在分歧。那么，究竟是以有资格启动行政问责的机构或职位作为行政问责主体的标志呢，还是有资格执行问责的机构（职位）也算是行政问责主体呢？今后也许应该在衡量行政问责主体的标准上做些深入研究。

表二描述行政问责主体的外延三分类的频率表

（二）行政问责客体的发展与学者间的分歧

从2005年到2013年的16篇文章里，每年平均至少有33.3%的文章在概念表述中描述了到行政问责的客体。在2005、2009至2013年间100%的文章只要提到行政问责概念，就会对行政客体做出描述。从这点可以看到学者们在定义行政问责概念时，越来越青睐于描述行政问责客体（见下图3）。

图3 描述问责客体的文章数量的比例趋势图

在概念里描述行政客体的学者们通常将行政客体分为两类：第一类是行政结果。如“工作业绩或社会效果”。[11][12][13][14]2005年、2006年的文章100%地支持这样的观点。第二类是行政过程。如，“行政行为”[15]或者“行政决策”[16][17]或者“行政效率”[18]。也许受到新公共管理研究范式中强调结果导向的影响，行政过程一直未受到学者们的重视，也未纳入到问责客体的范畴中。直到2007年开始，学者们逐渐意识到程序正义的重要性，于是尝试将行政过程与行政结果共同作为问责的客体，发展到2010年，电子政务、服务行政的兴起以及对社会的暴力执法、政府违规行政的声讨，促使学者们更加关注行政过程中的行政行为与行政效率，甚至将之作为唯一的行政问责客体，出现在行政问责的概念中。但是从2011年之后，结果导向的研究范式重新回到学界，关注行政客体的学者们又将行政行为与行政效率从问责客体的外延中剔除出去，行政结果重新回到了主导地位（见图4）。

图4 描述行政问责客体分类的文章的比例趋势

从行政问责客体的变化历程可以看到，学者们对此也未完全形成共识，首先，选择行政问责客体外延的标准是什么呢？是依据公共行政的某一范式下的理论逻辑呢？还是依据国内的行政问责实践？研究的便利性也是一个依据吗？

此外，就行政过程的内容而言，学者们分为行政决策、行政行为、行政效率三类。2007年至2009年之间，学者们主要将行政行为与行政决策作为行政过程的主要内容，并不涉及行政效率。2009年之后，行政决策淡出行政过程，学者们在行政问责概念里将行政行为作为行政客体的唯一内容，2012年行政效率与行政行为成为行政问责概念的组成部分（见图5）。

图5 选择行政行为、行政效率、行政决策作为行政过程内容的趋势

行政决策的淡出行政问责过程，很可能是基于理论与现实政治领导制度之间的冲突性或者涉及到政治敏感性。目前行政问责的学理主要源于西方三权分立的政治制度理论实践与责任政府的行政理论。天赋人权的理论与马克思主义的人民主权论虽然有某些貌似点，但是理论的本质区别与政治制度的根本差异性会导致当把行政决策作为问责客体时，涉及到的问责对象会陷入分析的困境。

（三）行政问责对象的发展与学者间的共识

从2005年到2013年的文章看来，每年都有至少50%的文章在概念中描述了行政问责对象，而且92%的文章都认同行政问责对象是指“政府及其官员”。仅有8%的文章将行政问责对象锁定在承担公共责任的组织和人员上。（见表三）两者的区别主要在于，问责对象所属的领域。后者似乎将政府以外的公共部门以及企业都包括在内，从公共行政研究的领域来看，显然是不太恰当。因此，笔者比较认可大多数学者对行政问责对象的描述，应当将行政问责对象限制于政府的范围。与组成行政问责的其它部分相比，行政问责对象界定维度以及外延的争议是最少的。不过，根据行政对象又衍生出了另外一个难题，即，无论是针对行政过程问责还是针对行政结果问责，某些情况下会涉及到对重大领域的决策行为。那么在这种情形下，问责对象应当是行政首长还是地方的党务一把手呢？构建怎样的问责对象内涵，才能既符合中国本土的政治领导制度，又能体现公平正义呢？也许今后在行政问责对象的研究中，应当将公平正义的伦理标准和特定的政治领导制度现实更好地结合起来，进一步发展行政问责对象的内涵与外延。

表三描述行政问责对象的文章趋势表

（四）行政问责后果的发展及学者间的分歧

学者们在概念中并非都会对行政问责后果进行描述。通过文献检阅发现，在16篇文章中描述了行政问责后果的文章仅有31%。其中，强调应当由公务员承担义务的文章占60%，认为问责后果应当是权利与义务并重的占40%。2005年学者们普遍强调官员承担责任的义务，似乎未意识到行政官员有申辩的权利。但是从2006年一直到2008年，学者们开始关注官员在被问责中的解释权与申辩权。也许是学者们了解到了问责过程中政府及其官员们无奈或委屈的一面，同时受到法学权利义务论的影响，在行政问责概念的表述中，提出了政府及其官员被问责后拥有的申辩权利。值得注意的是到了2009年后，学者们又抛弃了权利与义务并重的提法，重新强调官员承担责任的义务，而在2010年之后，行政问责后果就再未出现在概念的表述中。（见图6）其中原因不得而知，需要进一步的追究和探讨。在笔者看来，就理论角度而言，由于国内特定的政治领导体制和行政问责实践，给予官员辩解和解释的权利，存在合理性，但是也要考虑，在实践中否会带来行政问责力度虚化等负面效果。因此面临的问题就是，建构本土化的行政问责概念，出发点应当选择从理论呢？还是将出发点圈定于行政问责的实践呢？

图6 行政问责后果的内容趋势

三、工具性概念的发展

通过16篇文章的检阅发现，有75%的文章（12篇）描述了行政问责的工具性。这些概念的共同特征是采用了工具性规则或者混合规则定义行政问责的概念。学者们倾向于将行政问责的工具属性分为惩戒机制（规范）①周亚越等：行政问责是追究责任的制度，它是指特定的问责主体针对公共责任承担者承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种规范。、监督制度②吴建依等：作为事后监督制度，超越传统的管理方式的新型民主制度，维护现代政府信用的重要制度。、回应机制③宋涛：传统行政问责内容一般被推理为在政治授权体系基础上形成的责任回应,它包括:"部长问责公务员;议会问责部长;人民问责议会。"、期望渠道④宋涛：现代行政问责是传达期望的一种途径，通过问责机制、程序和战略设计的方式把授权群体的期望传达给公共行政人员。从传统的责任回答范式到期望管理范式的转变。四类。不同的工具属性代表着不同的理念，分别表达从对抗到对话，从严厉到平和的理念。惩戒机制的理念侧重于处罚，表达了问责主体的高压态势和问责对象的被动局面。监督制度的理念侧重的是察看和督促，认为行政问责并非目的，仅仅是为顺利完成组织目标的一种工具而已。在这个机制下问责主体与问责客体的关系相比惩戒机制要缓和很多。回应机制[17]的理念侧重问责对象的答复或交待。在这个机制下，行政问责既非处罚工具也非完成任务的工具，而是问责主体与问责对象信息沟通的工具，它侧重强调问责客体希望传达的信息。在回应机制下，问责对象怀着被动心态，发生主动的行为，问责客体与问责主体的关系不再是压制与被压制的关系。期望渠道与回应机制的工具属性都具有信息沟通特征。不同在于，期望渠道更突出了问责主体的意愿和目的，而非问责对象的信息。此外期望这一词性的积极性也传达了问责主体与问责客体间的关系不仅仅是督促与被督促，还蕴含着帮助与被帮助的意愿。

学者们在选择行政问责的工具属性时，主要还是集中于“惩戒机制”[19]和监督制度的理念，二者累计百分比是83.3%，（见表四）。原因可能在于强政府弱社会以及行政监督乏力的事实，因此学者们希望通过行政问责这一工具达到规范行政的目的，而且这个趋势随着时间推移更加明显，从2009年到2013年几乎所有采用工具性规则定义的概念，都选择了惩戒机制的工具属性；监督机制的工具性在2008年被高频使用后，急剧下降，一直到2012才有66.7%的学者选择监督机制作为行政问责的工具属性；至于回应机制和期望渠道，被采用率比较小，2007年后这两种属性就未再概念中出现过（见图7）。从文献的检阅中，我们不难看出学者们对行政问责的工具属性的分歧逐渐在缩小，逐渐在“惩戒机制”[20]的工具属性上达成共识。但是值得思考的是行政问责工具属性的最终确立的标准是什么呢？是依据于公共行政的理论还是依据现实的需要呢？

表四工具属性的选择频率百分比

图7 工具属性类别的年度趋势

四、结论

通过研究发现，2006年到2013年的行政问责文章中，专门研究行政问责概念的文章寥寥无几。通过分析仅有的16篇文章发现，这个阶段的学者对行政问责的概念划分遵循两个规则，一个是结构性规则，另一个是工具性规则。学者们以使用单一规则或者混合规则的方式定义概念，并形成两类概念体系。文章重点介绍和评价了前两类概念体系下学者对行政问责概念的共识度。

第一类是结构性的概念体系。在这个概念体系下，笔者统计分析了学者们对构成行政问责的各部分的理解，认为除了对行政问责对象的形成共识外，在行政问责主体、行政问责客体、行政问责后果方面仍然存在很多分歧。首先，极少数明确定义了行政问责主体的学者们由于选择了不同的划分标准（政治授权体系、国家社会关系、科层制权力流动体系），导致产生了外延不同的问责主体，而且这些外延存在隶属关系。笔者认为，以发动行政问责资格而非执行行政问责的资格，作为问责主体的标准不仅能够契合政治授权理论，而且也符合国内的政治制度。其次，对于问责客体的构成在学术界也未达成一致。一部分学者主张行政客体由行政过程与行政结果共同构成，一部分学者主张行政客体仅由行政过程或者行政结果组成。此外，学者们就行政决策是否要纳入到问责客体，也莫衷一是。原因可能是将会涉及到的公平的伦理与政治领导制度，这一点甚至影响到了问责对象外延的界定。在未来的研究里，公平伦理与国内政治领导制度间的关系将是学者们无法回避的问题。笔者指出，明确行政问责客体的界定标准是当务之急：以理论逻辑为标准，还是以国内政治领导制度为为标准，还是以研究的便利性为标准呢？未来的问责客体和问责对象的研究应当在回答这个问题的基础上定义其内涵与外延。第三，对于行政问责后果，很少有学者将之作为行政问责概念的组成部分。在重视行政问责后果的少数学者中，有的主张将政府官员承担责任的义务作为唯一问责后果，有的主张将官员的解释和申辩权利也纳入到问责后果中去。笔者认为，与未来问责客体的研究一样，在深入探讨问责后果应当包含义务或权利之前，应当明确问责后果的界定标准应该依据理论标准还是实践的需要？

第二类是工具性的概念体系。在这个概念体系中，学者们将行者问责的工具属性作为定义概念的标准。依据公共行政理论以及国内公共行政的实践将之分为惩戒机制（规范）、监督制度、回应机制、期望渠道四类。国内学者们倾向于将行政问责视作惩戒机制与监督体制。这样的选择除了制约公权力的理论外，更多反映了学者希望改善强政府弱社会、监督乏力的现状。但在未来对行政问责工具性的研究中，否定行政问责的工具属性和将行政问责仅仅视作信息沟通的渠道，是不具可能性的.

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